Oppsummering og refleksjoner over videre forskning

A função de controle que assume o órgão ou entidade que descentraliza recursos da esfera federal para os demais entes da federação ou instituições privadas sem fins lucrativos compõe o controle interno, pois reside dentro do mesmo poder – no caso, o executivo. Essa função, que trato como controle pelo concedente, soma-se então à função da CGU, sem afastá-la, bem como não afasta o exercício do controle externo.

Para compreender melhor este papel, resgatemos que a descentralização considerava, como imposição do Decreto-Lei nº 200/1967, a exigência de que:

Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão contrôle e fiscalização indispensáveis sôbre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios. (BRASIL, 1967).

Ou seja, descentraliza-se a execução e o órgão que descentralizou coloca-se, então, em um papel de controle, que vem a se somar, como uma forma primária, ao controle interno propriamente dito e, por conseguinte, também ao controle externo. Essa obrigação de controle pelo concedente tem presença constante nos normativos de convênios, bem como se reflete nas leis e nas resoluções do Conselho Deliberativo do FNDE que instituem e regulamentam os programas de ação continuada ou projetos educacionais. Para exemplificar, leia-se o art. 60 da Portaria Interministerial nº 127/200810:

A autoridade competente do concedente ou contratante terá o prazo de noventa dias, contado da data do recebimento, para analisar a prestação de contas do instrumento, com fundamento nos pareceres técnico e financeiro expedidos pelas áreas competentes. (BRASIL, 2008)

Fato a destacar é que, conquanto o controle seja exercido por diversas instâncias, é no concedente que reside a única análise que alcança a integralidade dos recursos: a análise da prestação de contas. Ou seja, enquanto o controle _______________

10 _{No transcorrer desta pesquisa foi Publicada a Portaria Interministerial nº 507/2011, que passa a}

regulamentar transferências voluntárias, sendo revogada a Portaria Interministerial nº 127/2008. Porém, o art. 76 da nova portaria traz exatamente a mesma redação do art. 60 de sua antecessora.

externo e o interno propriamente dito trabalham a partir de provocações, tais como denúncias, ou por amostragem, o mesmo ocorrendo com as demais ações de controle do próprio concedente, tais como monitoramento ou auditorias, a análise da prestação de contas aplica-se à totalidade dos recursos transferidos, não sendo aplicável por amostragem.

Além disso, é importante destacar do dispositivo legal transcrito acima que a avaliação da prestação de contas, em regra, deve ser baseada em dois pareceres: um acerca do aspecto financeiro e um acerca do aspecto técnico característico do objeto e dos objetivos de cada programa ou projeto educacional. O primeiro está associado à regularidade financeira na realização dos gastos, enquanto o segundo deve manifestar-se sobre a efetiva realização do objeto previsto e alcance dos objetivos do projeto, ou seja, está mais forcado nos resultados obtidos pela ação realizada, sendo o posicionamento sob ambos os aspectos responsabilidade do concedente, nos casos de que trata este trabalho, do FNDE.

Assim sendo, ao transferir recursos para execução descentralizada, o órgão ou entidade que concedeu os recursos coloca-se na obrigação de exigir a apresentação da prestação de contas, bem como na obrigação de analisá-la. Ou seja, o órgão ou entidade que concede recursos para outros atores, de outras esferas, deixa de ocupar apenas a posição de controlado e passa também a atuar como controlador. Porém, o concedente não deixa de se submeter ao controle interno e externo e, posto que não responde pela execução dos recursos, responderá pela transferência e pelo controle que ele próprio exerce sobre os executores.

Para melhor compreender esta lógica, é preciso recordar que tratamos anteriormente da descentralização sob dois pontos de vista: 1) administrativo, onde se deslocam funções da administração direta para a administração indireta do governo central; 2) político, onde se deslocam recursos do governo central para níveis políticos regionais ou locais. No primeiro caso, trata-se de descentralização sem ultrapassar as fronteiras do governo federal. No segundo caso é que os recursos saem do governo federal e são concedidos às demais esferas de governo ou mesmo a entidades privadas sem fins lucrativos. Neste segundo caso é preciso entender que quem concedeu os recursos, pelos quais antes respondia, passa a controlar o uso feito por estes novos atores, a quem os recursos foram confiados.

Com isso, amplia-se a complexidade da rede de controle exercido sobre o uso dos recursos públicos. Porém, ainda que mais complexa, essa rede pode ser frágil sob certo aspecto, pois ambos os controles, interno e externo, estão ligados ao poder central e, portanto, distantes dos problemas locais que estão sendo enfrentados e também dos resultados alcançados. Esse distanciamento traz evidentes embaraços à avaliação quanto ao uso que foi dado aos recursos. Por isso, em alguns campos, tem sido comum a instituição de conselhos sociais, de caráter local e que também assumem o compromisso de exercer controle sobre a execução de determinados programas.

No âmbito das PPEs há dois importantes exemplos de conselhos sociais: o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), instituídos em 1999, pela Medida Provisória nº 1.853-10, e atualmente regidos pela Lei nº 11.947/2009, e os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), previstos na Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

As referidas leis não apenas prevêem a existência dos conselhos, como tornam obrigatória sua instituição em cada Estado e Município da Federação, além do Distrito Federal e da própria esfera federal, definem os parâmetros mínimos para sua composição e estabelecem as competências dos respectivos conselhos. Por isso, para melhor alcançarmos os objetivos desta pesquisa e dadas as particularidades de cada caso, trato a seguir de cada um destes conselhos para, em seguida, discutir sua relação com o conceito mais amplo de controle social e com a accountability.

3.3.4 Conselho de Alimentação Escolar (CAE)

Como o próprio nome sugere, às atribuições do CAE estão associadas ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Conforme consta no artigo 19 da lei que atualmente regula o programa, as atribuições do conselho são:

I - acompanhar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes estabelecidas na forma do art. 2º desta Lei;

II - acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à alimentação escolar;

III - zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às condições higiênicas, bem como a aceitabilidade dos cardápios oferecidos;