7. Konklusjon
7.2. Dimensjon 1
No contexto traçado, a descentralização toma relevância superior. Quanto a esse instrumento, Parente (2006, p. 19) explica que:
O histórico do financiamento da educação aponta o peso do Estado centralizador na definição do gasto em educação, reflexo da Reforma Tributária de 1966, que promoveu grande centralização financeira e fiscal. No entanto, os anos 1980 marcaram a abertura democrática, formando terreno fértil para a defesa da descentralização.
E Azevedo (2002, p. 54) complementa que a descentralização:
Assim, é difundida como um poderoso mecanismo para corrigir as desigualdades educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos. Apesar de os postulados democráticos serem recorrentemente reafirmados, estes se apresentam como justificativa para a transferência de competências da esfera central de poder para as locais, respaldadas em orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado às suas funções mínimas [...].3
Porém, trata-se de uma “dupla equação: quanto mais descentralização mais proximidade; quanto mais proximidade mais democracia e mais eficácia”, como argumenta Charlog (apud AZEVEDO, 2002, p. 55). Além disso, alerta-se que:
Há de considerarmos, contudo, que os processos baseados nesta lógica se caracterizam muito mais como práticas desconcentradoras, em que o local é considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em ação políticas concebidas no nível do poder central (AZEVEDO, 2002, p. 55)
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3 Interessante perceber que a redução do estado, neste caso, é em relação ao governo central, pois
se atribuições são deslocadas aos governos municipais e estaduais, ou mesmo às escolas, estes precisam reforçar-se para exercer tais responsabilidades. Com isso, quando se fala em redução da estrutura da administração pública se está falando especialmente desse fenômeno na esfera federal, sendo que o efeito pode ser inverso nas demais esferas de governo.
Esse entendimento é recorrente nos trabalhos que discutem o tema, sendo próximo à unanimidade a percepção de que o governo federal brasileiro tem guiado suas ações “promovendo maior centralismo nas decisões – ao menos aquelas de maior peso – desconcentrando tarefas num movimento denominado, erroneamente, descentralização”. (SILVA, 2010, p. 6)
Configura-se, então, um disfarce conceitual ao tratar-se como descentralização o que, na prática, assemelha-se à desconcentração, termos cuja essencial distinção está no fato de que a descentralização presumiria que a gestão seria efetivamente deslocada para pontos periféricos, enquanto à desconcentração refere-se exclusivamente a atribuir a outrem a execução, por regras precisamente ditadas.
Aspecto relevante do princípio da descentralização é o fato de que ele, por essência, envolve outros atores na gestão. Porém, como se evidencia ensejando a crítica terminológica, apenas alguns dos princípios da gestão são deslocados do centro, especialmente a execução.
Não se pretende aqui adentrar aos meandros da Teoria Geral da Administração (TGA), mas vale recordar que quando Taylor lança, ainda em 1911, os Princípios da Administração Científica, são sistematizados os princípios de planejamento, preparo dos trabalhadores, controle e execução (TAYLOR, 1970). Em abordagem pouco posterior, Fayol, por sua vez, relaciona onze princípios, para pontuar as funções da administração de: planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar (FAYOL, 1994). Já em uma abordagem neoclássica da administração, onde um nome de destaque é Peter Drucker, alguns itens foram rebatizados, outros tiveram mudanças na própria concepção, sendo identificadas então as seguintes funções: planejar, organizar, dirigir e controlar (CHIAVENATO, 1993). Esta última abordagem é hegemônica até os dias atuais, e embora haja outras propostas para pontuar os princípios ou funções da gestão, regra comum entre elas é a manutenção dos tópicos de planejamento e controle entre as bases fundamentais da gestão: primeiro associado à definição dos objetivos a serem alcançados e o segundo à garantia ou exigência de que sejam alcançados e, conforme a visão impingida, se foram utilizados os meios previstos.
No caso da incursão da administração pública gerencial, a descentralização é tida como um princípio – concebido em conjunto com outros, dos quais não se afastam o planejamento e o do controle, conforme conceituados no Decreto-Lei nº
200/1967. Assim, cumpre-nos questionar: quando se fala em descentralização, os novos atores envolvidos são empoderados para o exercício da gestão como um todo, ou para determinadas etapas do processo? Especialmente em relação ao controle, é taxativo que não. O planejamento, se é em alguma medida, certamente não é com grande alcance, como se verá à frente.
É nesse ponto que a discussão conceitual acima se apresenta como tradutora da crítica mais incisiva no atual estado da arte da gestão de PPEs: descentraliza-se a execução, mantendo-se a definição e o controle centralizados. Eis uma característica fundante do estado regulador e controlador, menor em estrutura, mas não em poder.
Cria-se um cenário onde o controle desempenha tanto o papel de limitar o poder quanto o de constituir e manter o poder. Mas antes de discutirmos mais detidamente essa dualidade, onde restará situar cada uma das potencialidades nas devidas esferas de governo, é preciso desvelar a forma como estão organizadas as instituições de controle. Afinal:
[...] é necessário criar mecanismos na administração pública, por meio das instituições que modificam as estruturas de incentivos dos contratos firmados entre agente e principal, em um ambiente institucional, a fim de que esses contratos sejam realizados de forma a alinhar os interesses das partes (agente e principal). Uma das formas de se verificar se os interesses do agente e principal estão alinhados, ou seja, se os incentivos inseridos nos contratos estão tendo efetividade, é por intermédio de um sistema de controle interno e controle externo atuante. Assim, o controle governamental pode ser utilizado como um termômetro para auferir se as políticas públicas desenvolvidas pelo principal estão sendo executadas pelos agentes a contento. Esse seria o papel de avaliação das políticas públicas que as instituições de controle exercem. (RIBEIRO, 1996, p. 27)
A accountability tem sido reconhecida como mecanismo de controle do uso e dos abusos de poder nas democracias consolidadas e amadurecidas. Porém, para que sua prática se constitua, é preciso que existam as prerrogativas a esse exercício. Ou seja, é preciso que existam previsões legais que possibilitem, favoreçam e até mesmo exijam determinados atos para que se possa efetivar a accountability em determinada relação de poder.
Para que possamos avaliar, posteriormente, se o SiGPC – Contas Online pode ser entendido, em seu papel de meio para o controle na gestão de programas e projetos educacionais, como instrumento que favorece a accountability, precisamos previamente conhecer as previsões relativas ao controle do poder que existem em nossa administração pública.