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No quadro das abordagens ao Programa Polis tendentes à sua compreensão e fundamenta- ção, importa desvelar alguns dos antecedentes e razões que influenciaram e determinaram o desenho estratégico do Programa nas suas múltiplas implicações e determinações. Começamos por referir que, previamente ao Programa Polis, ocorreram nas últimas déca- das várias iniciativas protagonizadas pelo Estado Português que visaram a intervenção em espaços urbanos, com o objectivo transversal de contribuir para a resolução de problemas emergentes ou lactentes nas cidades portuguesas.

De acordo com dados do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território (MAOT, 2000a), e no âmbito deste estudo, merecem particular destaque as seguintes iniciativas: – O 1º Plano de Desenvolvimento Regional (1.º PDR), que decorreu de 1989 a 1993, foi

orientado para a melhoria das condições de vida das populações através da construção de infraestruturas básicas, designadamente, saneamento básico e acessibilidades;

– O 2º Plano de Desenvolvimento Regional (2.º PDR), implementado de 1994 a 1999, que, pese embora, não tenha cumprido integralmente os seus objectivos, se traduziu num avanço significativo, ao eleger a qualificação da vida urbana a partir de preocupações de natureza ambiental e de reabilitação e revitalização das cidades, colocando a coesão social no seu eixo prioritário;

– O Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional71 _{e Apoio à Execução dos} Planos Directores Municipais (PROSIURB), vigente também de 1994 a 1999, definiu como objectivo contribuir para a valorização das cidades médias e dos centros urbanos da rede complementar, a partir da elaboração de planos estratégicos, decorrentes da reflexão sobre o seu papel nos quadros regional e nacional, Programa que confinou genericamente os seus efeitos ao planeamento72 _urbano;

– O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES), orientou a refle- xão para a importância das cidades no desenvolvimento do país e defendeu Uma Visão Estratégica para Vencer o Século XXI (MEPAT, 1998) – cujo teor enfatizava a relevância estratégica dos sistemas territoriais urbanos como factores de competitividade, mobiliza- ção e influência das cidades, as quais, sendo objecto integrado de protecção e valorização ambiental, concorreriam e contribuiriam para o equilíbrio ecológico do sistema urbano nacional;

– Ainda no âmbito do PNDES, o Estado assume particular relevância enquanto detentor e gestor da coisa pública, demonstrando e assumindo o seu dever mobilizador de parcerias e sinergias, implicando autarquias e outros agentes no desenho de acções que visassem a qualidade de vida dos cidadãos – quadro transversal que vem afirmar-se posteriormente como matriz fundadora do Programa Polis;

71 Rede de cidades portuguesas que integra também os núcleos urbanos das zonas metropolitanas de Lisboa e Porto, e que por sua vez estão associadas às áreas de dinâmica referenciadas na nota de rodapé 75.

72 “O planeamento é um processo de apoio à administração urbanística que recorre à exploração de modelos normativos específicos, directamente aplicáveis a determinado espaço – os planos – e que os instrumentalizam através da gestão. Os planos contêm uma componente regular fundamentada e particularizante da Lei Geral, que só assim se operacionaliza e aplica, no respeito pelas bases de ordenamento.” (Pardal et al, 1993, p.2).

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– O 3º Plano de Desenvolvimento Regional (MEPAT 1999), cuja vigência se situa entre os anos de 2000 a 2006, vem, na linha dos objectivos e preocupações enunciadas anterior- mente, ambicionar a materialização de processos de requalificação urbana e valorização ambiental de cidades, ambição favorecida pela integração no mesmo ministério das com- ponentes ambiente e ordenamento do território.

“Assim, entre as orientações estratégicas deste PDR, no que respeita ao ordenamento do território e ao ambiente, constam, entre outras, as seguintes: criação de novas centralidades urbanas no interior das áreas metropolitanas; reconstrução e requalifica- ção urbanas, bem como qualificação ambiental dos espaços urbanos e valorização de factores geradores de novas identidades; reforço e consolidação de um sistema urbano equilibrado em termos nacionais, baseado na rede das cidades de média dimensão, que assegure qualidade de vida e condições ambientais.” (MAOT, 2000a, p. 21). Contudo, e de acordo com o MAOT (2000a), o 3.º PDR não permitiria resolver todas as questões estruturais do sistema urbano nacional e o desenvolvimento sustentável das cidades, mas constituiu desígnio da tutela que se assumisse como contributo efectivo para o reequilíbrio da componente ambiental das cidades, bem como para a sua requalificação, reforço da sua competitividade, contributo para a organização do território e melhoria da qualidade de vida dos seus cidadãos.

Na prática, seria cumprir o espírito do estudo sobre o Sistema Urbano Nacional promovido pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGO- TDU) em 1997, no qual se afirmava a necessidade de “(…) passar além da fase da experi- mentação em matéria de políticas urbanas e consagrá-las como pilares das novas políticas regionais e de ordenamento do território” (MAOT, 2000a, p. 21).

Em complementaridade aos contributos dos vários planos, programas e outras acções con- comitantes, importa ainda reportar e reflectir sobre alguns aspectos que concorreram para a clarificação das opções tomadas, e que de acordo com MAOT (2000a) legitimaram a pertinência do seu lançamento e concretização no âmbito próprio de cada realidade urbana, designadamente:

– A transformação acentuada do território nacional iniciada na década de 70, decorrente de diferentes lógicas de ocupação, a que se associaram fenómenos migratórios com reper- cussões profundas nas estruturas sócio-urbanas, o que exigiu a redefinição de algumas das suas vocações e funções – ou seja, não é suficiente a gestão urbana sustentável, há que, num novo tempo, produzir novos modos de ser cidade;

– A consciência pedagógica de um passado “povoado” de erros urbanísticos que importa sempre corrigir ou evitar no futuro, gerindo os processos de transformação induzidos pelos fluxos migratórios e pelo consequente alargamento dos perímetros de ocupação das grandes cidades, degradando e desqualificando os patrimónios histórico, natural e cultural – processos potenciados pelos supostos paradigmas de um progresso apoiado na aleatória densificação urbana e presença do automóvel, em oposição e desrespeito pela condição e pelos pretensos direitos dos cidadãos;

– Por sua vez, as autarquias revelavam uma nova cultura de exigência para o espaço público, que se repercutisse para além da infraestuturação básica das cidades e investisse na refor-

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mulação da vida urbana por via da sua qualificação ambiental - uma “(...) nova geração de questõesque, em si mesmo, reflectem uma nova cultura de exigência e de ambição.”

(MAOT, 2000a, p. 22);

– A EXPO 98 inaugurou, por sua vez, uma nova forma de fazer e viver a cidade, com impacte expressivo na ambição de regenerar e reinventar espaços e objectos de outras cidades, com consequências positivas aos níveis da qualidade do espaço urbano e valorização das suas componentes ambientais. O efeito demonstrativo da EXPO 98 foi, como tal, indutor de uma consciencialização da possibilidade de reprodução da qualidade patente nos espaços que transformaram uma área degradada num contexto marcante da cidade de Lisboa; – Por último, a existência de experiências positivas no âmbito de parcerias entre Governo,

câmaras municipais e empresas associadas de capitais públicos, e a consciência que esse património relacional poderia redundar no sucesso de um programa de requalificação e valorização de cidades portuguesas.

Pressupostos e razões que incorporam um conjunto de factores que, pelo seu alcance e am- bição, justificaram a implementação de um programa de intervenção urbana alargado a um território nacional carente de renovação. Ecologias nas quais se tece uma parte importante do desenvolvimento do país e radicam cidadãos sem os quais a sua continuidade é inviável. Como tal, promover condições para a renovação e qualificação efectivas da vida urbana nas suas múltiplas vertentes foi assumido como propósito e dever fundamentais do Estado. A reflexão sobre a génese e fundamentos do Programa Polis não poderia contudo excluir uma breve referência a factores que, sendo externos ao país, determinaram e continuam a determinar as decisões de cada Estado pertencente à União Europeia.

Esses factores consubstanciaram-se em instrumentos e acções disseminados ao longo do tempo, e que em síntese enunciaram ideias e estabeleceram objectivos orientados para a de- tecção de problemas, cuja resolução pudesse estabelecer um quadro de equilíbrio transversal para a sustentabilidade e qualificação urbana das cidades europeias.

Desses instrumentos e/ou acções que terão suscitado algumas das iniciativas em território nacional, apresenta-se lista e sinopse daqueles que, a partir das recolhas efectuadas, fundamen- talmente a partir da literatura disponibilizada pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território, merecem em nosso entender referência, nomeadamente:

– Comunicação da Comissão Europeia ao Conselho e ao Parlamento Europeu, que determi- nou a publicação em 1990 do Livro Verde sobre o Ambiente Urbano – no qual é apresentado um primeiro diagnóstico sobre os problemas ambientais das urbes europeias, referindo as origens e propondo orientações relativamente às políticas a implementar nessa matéria; – 5.º Programa de Ambiente da Comunidade Europeia, cuja aprovação ocorre no ano de 1993,

e que na linha das orientações do livro referenciado no ponto anterior, incide sobre os problemas urbanos, dando particular destaque à problemática do ruído;

– A iniciativa comunitária URBAN foi lançada pela Comissão Europeia no ano de 1994, tendo vindo a alargar o seu espectro de influência sobre as políticas urbanas e por indica- ção do Parlamento Europeu até ao ano de 2000, numa primeira fase, tendo sido alargada numa segunda fase até ao ano de 2006;

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– Relatório Cidades Europeias Sustentáveis, produzido por um grupo de peritos em ambiente urbano no ano de 1996, no qual são estabelecidos um conjunto de princípios orientados para a gestão urbana, a integração política, a reflexão ecossistémica e a cooperação e parceria – cujo objecto principal e linhas orientadoras sublinhavam a problemática da sustentabilidade dos sistemas urbanos;

– Comunicação da Comissão Europeia ao Conselho e ao Parlamento Europeu em 1998, intitulado, Desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia: um quadro de acção – que procede a uma análise abrangente e detalhada das políticas comunitárias com incidência sobre as cidades, aos níveis da economia, do emprego, da igualdade e da inclusão social; – Proposta de decisão do Parlamento e do Conselho Europeus no âmbito do Quadro Comu-

nitário de Cooperação para o Desenvolvimento Urbano Sustentável, em 1999, cuja aplicação pretendeu criar um quadro de apoios às cidades envolvidas em acções de sensibilização, cooperação e avaliação e controlo no âmbito da Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis, e cujo lançamento e desenvolvimento esteve a cargo da Direcção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia e da Direcção-Geral da Política Regional, tendo sido dado particular ênfase às componentes ambiente e ordenamento do território;

– Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) é o produto de um longo processo de reflexão entre 1989 e 1994 por parte dos ministros responsáveis pelo ordena- mento do território dos vários países, que coloca a tónica sobre a necessidade de garantir o equilíbrio dos índices de sustentabilidade e competitividade do território europeu, ten- dentes a assegurar a coesão económica e social, com particular incidência sobre as cidades cujas especificidades emergentes resultassem de novas dinâmicas e relações territoriais, para as quais era necessário garantir o seu desenvolvimento sustentável;

– Relatórios da Agência Europeia do Ambiente (AEA), em 1995, 1998 e 1999, que subli- nhavam temáticas associadas ao ambiente e stress urbanos e clarificaram as relações entre ambiente e ordenamento do território reflectidas sobre as cidades;

– Movimento Projecto de Cidades Europeias Sustentáveis, que deu lugar em 1994 à Campanha das Cidades Sustentáveis, cujos princípios orientadores estão consagrados na Carta de Aal- borg (1994) e no Plano de Acção de Lisboa (1996), e que contou com um número muito expressivo de autoridades locais empenhadas na sustentabilidade dos sistemas urbanos. De entre os vários instrumentos e acções enunciados, e tendo em conta o seu amplo espectro de influência, situado para além dos territórios estritamente locais, o EDEC é no enten- dimento do MAOT (2000a) o instrumento que veio aduzir contributos mais relevantes para a reflexão conceptual sobre a relação entre ambiente e ordenamento do território, e para uma visão estratégica com reflexos sobre o planeamento territorial – o que no caso do nosso país se revelou essencial para promover políticas de intervenção tendo em conta os problemas já referenciados.

Ora, a visão integrada da situação urbana do país resultante dos múltiplos contributos sus- tentados em estudos e reflexões sobre as problemáticas enunciadas, e o impulso motivador promovido pelos instrumentos e programas europeus, suscitaram processos de conscien- cialização da situação da realidade urbana no país e concorreram para que se elegesse a

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requalificação das cidades e a sua valorização ambiental como uma das prioridades políticas consagradas no Programa do XIV Governo Constitucional.

A consciencialização, expressa na Resolução do Conselho de Ministros n.º 26 (2000), de que a vida urbana se tornou na “(...) fonte de alguns dos principais problemas ambientais sentidos directamente pela população, especialmente no que diz respeito à ausência de espaços públicos de qualidade (...)” (p. 2106), determinou que se promovesse um programa alargado ao território nacional, com principal incidência sobre espaços urbanos que proporcionassem aos cidadãos condições de equilíbrio ecológico, convertendo-os em contextos geradores de vivências qualificadas sob as mais diversas especificidades e manifestações.

Na expectativa dessas condições, considerou-se também que a materialização desses objectivos redundaria na renovação e no desenvolvimento social e económico dessas cidades, ampliando a sua capacidade de atracção e a indução de factores de (re)identificação, pois como é referido em (MAOT, 2000a), “Há uma identidade e um “carisma” em muitas cidades que é preciso valorizar, porque é precisamente aí que reside a diferenciação e a atractividade” (p. 17). Como tal, entendeu-se que está acometido à cidade um papel de particular relevância, perspectivado não só ao nível da realidade de cada país, mas também, enquanto membro do espaço europeu, ao qual são exigidos índices de competitividade que garantam não só a sustentabilidade desse sistema mais amplo e complexo, mas reverta simultaneamente num equilíbrio que o possa promover positivamente no contexto da nova realidade global. O Programa Polis foi, como decorre da breve exposição, resultado de uma reflexão e da consolidação de ideias que tomaram forma na década de 90 do século passado em Portugal e, num âmbito mais alargado, na própria União Europeia – assumindo o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território um papel fundamental na sua implementação. Assim, o Programa Polis, conforme foi já aludido, assumiu como referentes principais o Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social e o 3.º Plano de Desenvolvimento Regional, que elegeram “(...) a requalificação dos meios urbanos como um dos principais objectivos que se revestem de importância estratégica para o desenvolvimento do País”

(MAOT, 2000a, p. 13).

Por sua vez, a vantagem da existência justificada de um ministério governamental dedicado estritamente aos sectores complexos do ambiente e do ordenamento do território, em face da responsabilidade social, política e económica que esses âmbitos implicam, propiciou as condições para se avançar para o lançamento do Programa (MAOT, 2000a).

O Programa Polis foi precedido, por decisão governamental contida no despacho n.º 47/A/ MAOT/99, de 18 de Novembro, pela criação de um Grupo de Trabalho73 _{constituído por} figuras relevantes das áreas do ambiente e do ordenamento do território, com o objectivo de concretizarem as seguintes acções:

– “(...) estabelecer as linhas mestras de um Programa Nacional de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades;

73 De acordo com MAOT (2000a), o Grupo de Trabalho foi constituído pelos Prof. Francisco Nunes Correia, Arq. João Biencard Cruz, Dr. Rolando Borges Martins, Eng. Pedro Manuel Liberato e Arq. Luís Filipe da Silva Morbey.

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– caracterizar as condições de acesso e de participação para os diferentes tipos de projecto, incluindo iniciativas estruturantes ou de efeito demonstrativo;

– analisar os instrumentos necessários para a viabilização do Programa, nomeadamente origens de financiamento, aspectos jurídicos e urbanísticos, formas de contratualiza- ção com as Autarquias Locais e potencialidades do recurso a soluções empresariais”; e ainda a “(...) análise preliminar de um conjunto de projectos de requalificação urbana, em curso ou previstos no país, que foram considerados relevantes ou de- monstrativos do tipo de intervenção que se pretende apoiar no âmbito do Programa Polis” (MAOT, 2000a, p. 13).

Importa ainda, no decurso deste enquadramento, e tendo em conta a sua pertinência, enunciar problemas específicos das cidades portuguesas, cuja síntese resultou do estudo que antecedeu o lançamento do Programa, e que de acordo com Félix Ribeiro (1999), referido em MAOT (2000a), apontam para o seguinte:

– “esvaziamento da função residencial dos centros históricos, que atravessam em muitos casos processos paralelos de «terciarização», de desertificação, de abandono e degradação;

– processo acelerado de degradação de património edificado, em vastas zonas do «cas- co» urbano, nas periferias mais antigas e nos bairros sociais associado à inexistência de estímulos de mercado à reabilitação urbana (vd. impacto das opções tomadas há décadas quanto ao regime de arrendamento urbano, sem acautelar medidas de con- servação dos imóveis)” (p. 27), o que no entender do autor levaram a:

– “intensificação das extensões suburbanas, muitas vezes realizadas de modo caótico, desprovidas, ou com deficiência, de infraestruturas técnicas e sociais e com fracas condições de vivência urbana;

– segmentação etária do espaço da Grande Lisboa e do Grande Porto, com os «centros» destas grandes áreas urbanas a envelhecerem acentuadamente, e as novas gerações a serem deslocadas para «coroas suburbanas» cada vez mais distantes;

– crescente congestionamento do trânsito, associado, pelo menos em parte, ao cres- cimento dos movimentos pendulares habitação-emprego;

– degradação acelerada da paisagem urbana, com destaque para a escassez de espaços verdes e de espaços públicos, atrofiados pela dinâmica de construção compacta, ou desvirtuados pelo uso crescente do transporte privado” (MAOT, 2000a, p. 27). O Grupo de Trabalho, consciente de todos os contributos, produziu um documento que, para além de definir um conjunto de linhas orientadoras tendentes à implementação do Programa, estabelecia ainda quatro grandes desígnios emblemáticos que adoptaram a cidade enquanto referente central: Cidades Verdes, Cidades Digitais, Cidades do Conhecimento e do Entretenimento e Cidades Intergeracionais.

Foram designadas por Cidades Verdes aquelas que tendo resolvido os problemas de infraes- truturação ambiental básica, se predispunham a atribuir ao ambiente um papel relevante nos

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processos de requalificação urbana, visando a sustentabilidade dos sistemas e a minimização dos efeitos da pegada ecológica74_.

Como Cidades Digitais foram consideradas aquelas que, possuindo uma rede qualificada de serviços de comunicação digital, promoveram uma cultura de abertura à utilização positiva daqueles recursos para os mais diversos fins sociais, institucionais e de implicação cívica, no quadro das novas relações e interacções contemporâneas.

A designação de Cidades do Conhecimento e do Entretenimento foi atribuída às urbes dotadas de um abrangente núcleo de infraestruturas científicas, tecnológicas, artísticas e culturais, ca- pazes de atrair, formar e fixar uma população jovem capaz da revitalização criativa da cidade. Fechando o grupo, foram designadas por Cidades Intergeracionais aquelas que privilegiavam a inclusão social e as vivências urbanas nas suas diversas vertentes, reabilitando e conferindo novas funcionalidades ao património histórico e habitacional, de forma a atrair e fixar novas gerações, potenciando-se assim a possibilidade da coexistência de diferentes formas de sentir e viver a cidade na relação com os demais (MAOT, 2000a).

Em síntese, um programa abrangente e ambicioso que, não pretendendo resolver todos os problemas urbanos do país, se pretendeu afirmar positivamente pelo seu efeito demonstrativo e pelo contributo para a renovação qualificante da paisagem urbana portuguesa.

A materialização das acções previstas no Programa, pela sua escala, natureza complexa e pelas implicações financeiras daí decorrentes, teve no III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) a sua fonte principal de financiamento, propondo-se contribuir para “(...) a consolidação do sistema urbano português, com base nos princípios de sustentabilidade, da complemen- taridade, da solidariedade e da competitividade, visando a melhoria das condições de vida nas cidades e contribuindo, assim, para a afirmação da identidade de Portugal no seio da União Europeia” (Resolução do Conselho de Ministros n.º 26, 2000, p. 2118) - cabendo à Administração Central e às Autarquias Locais, numa percentagem global de 28% e a ou- tros agentes e promotores numa percentagem muito limitada de 10%, a comparticipação financeira para a concretização das acções previstas no Programa.

De entre as mais de setenta cidades concorrentes ao Programa Polis, a sua implementação