Om kommunale organiseringstrender

Frem til begynnelsen av 1990-tallet var norske kommuner underlagt en rekke reguleringer knyttet til organiseringen av den kommunale virksomheten. Kommunene benyttet stort sett hovedutvalgsmodellen. Modellen innebar at det var etablert politiske utvalg rundt alle de mest sentrale kommunale politikk-områdene, f.eks. skolestyre, helse- og sosialutvalg, kulturstyre, bygningsråd og teknisk utvalg. Utvalgene hadde relativt stor

beslutningsmyndighet på sitt område. Administrativt var kommunen organisert med etater innenfor hvert av disse politikkområdene. Fordelen med en slik organisering var at kommunen fikk sektorspesialister på alle områdene – både politikere og ansatte hadde spesialkompetanse på sitt felt.

Ulempene var at en slik struktur kunne medføre at folk ble sektorpolitikere og- forsvarere, og at helheten i de politiske beslutninger ble neglisjert.

Kommuneloven av 1992 ga kommunene stor frihet til å organisere sin virksomhet slik de selv finner hensiktsmessig. Samtidig ble det anbefalt kommunene å gå over til en modell med politiske

komiteer, der komiteene innstiller til kommunestyret, men ikke har beslutningsmyndighet som de tidligere utvalgene.

Norske kommuner er svært forskjellige i størrelse, beliggenhet og demografisk struktur. Disse forskjellene innebærer at hva som ansees som hensiktsmessig organisering også varierer. I årene etter Kommuneloven av 1992 har det derfor vokst frem stor variasjon i den kommunale organiseringen.

Til tross for den økte valgfriheten er det også mulig å spore klare organisasjonstrender – eller ”moter” – i kommunene (Christensen et. al. 2004, Røvik 1998). Fra begynnelsen av 1990-tallet har det vært en utstrakt bruk av ulike virkemidler innenfor det som gjerne kalles New Public Management (NPM). Ett slikt organisatorisk virkemiddel som kan sies å tilhøre kretsen av NPM-tiltak er såkalt

”flat struktur”. Som vi senere skal se, kan denne modellen være særlig relevant i forhold til organiseringen av psykisk helsearbeid i kommunene. Vi velger derfor å behandle denne modellen i noe mer detalj.

3.2.1 Flat struktur

”Flat struktur” kalles også ”to-nivå-modellen” eller ”enhets-modellen”. En flat struktur er mest rendyrket der en kun har 2 administrative ledelsesnivåer (Opedal et.al. 2002). Når organisa-sjonen flates ut får en færre ledere og færre nivåer per ansatt. Flat struktur innebærer gjerne at tjenesteytende virksomheter får status som mer eller mindre selvstyrte resultatenheter. Den viktigste endringen i flat struktur-modellen kan sies å være fjerningen av

mellomledersjiktet og desentraliseringen av myndighet til virksomhets-/resultatenhetslederne.

Utviklingen i kommunenes organisering kartlegges hvert fjerde år av NIBR for Kommunal- og regionaldepartementet. Dataene fra registreringene foreligger i Organisasjonsdatabasen. Siste kart-legging ble gjennomført våren 2008.

Organisasjonsdatabasen viser at det generelt har vært lavere endringstakt i den kommunaladministrative organisasjonen i perioden etter 2004 enn i perioden 2000-2004 (Hovik og Stigen 2008:90-91). Det er også færre kommuner som har planer om å endre den overordnede administrative organiseringen i 2008 sammenliknet med tidligere. Svært mange av de kommunene som gjennomførte endringer i administrativ organisering i perioden 2000-2004 innførte en flatere organisasjonsstruktur, eller en såkalt to-nivåmodell (Tabell 3.1).

Tabell 3.1 Hvor mange faktiske ledernivåer er det mellom administra-sjonssjefnivået i kommunen og lederne for de utøvende tjenestene?

Prosent 2004 og 2008

2004 2008

Ingen 41 42

Ett 39 31

To 13 8

Flere 5 1

Varierer 3 18

Totalt 101 100

(N=) (329) (312)

Kilde: Hovik og Stigen (2008:92)

Andelen kommuner med en ”ren” tonivåmodell, der det ikke er noe ledernivå mellom lederne for de utøvende tjenestene og administrasjonssjefsnivået, holder seg helt stabil fra 2004 til 2008.

Den entydige trenden i retning av å innføre flat struktur i kom-munene, ser altså ut til å ha stoppet opp de senere årene.

En nærmere analyse viser at noen av kommunene som oppgir at ikke har noen ledernivåer mellom lederne for de utøvende tjenestene og administrasjonssjefsnivået viser at mange

enkelt-virksomheter ikke rapporterer direkte til rådmannsnivået (Tabell 3.2 ). Omtrent én av tre kommuner i datamaterialet har en rendyrket to-nivåmodell, der det ikke er noe mellomliggende ledernivå, og der lederne for enkeltvirksomhetene rapporterer direkte til rådmannsnivået (Hovik og Stigen 2008:93).

Tabell 3.2 Typer administrative enheter som rapporterer direkte til administrasjonssjefnivået i kommunene. Prosent, absolutte tall i parentes. N= 326 og 311

2004 2008 Enkeltvirksomheter (f.eks. den enkelte skole,

barnehage, sykehjem) 43

(82) 52 (161) Mer overordnet enhet hvor flere virksomheter

inngår (f.eks. noen skoler, og /eller barnehager)

17 (32)

25 (79) Etat eller lignende hvor f.eks alle skoler eller pleie-

og omsorgstjenester inngår 54

(103) 42 (129) Virksomheter innenfor geografiske områder

(distrikter, soner) 4

(8) 3 (10) Funksjonsorganiserte enheter (f.eks. driftsenhet,

utviklingsavdeling) 20

(37) 27 (85) (Kilde: Hovik og Stigen 2008)

Tabellen viser at antallet kommuner der det er etater som

rapporterer har sunket; fra 54 prosent i 2004 til 42 prosent i 2008.

Den tradisjonelle etatsmodellen er altså å finne i stadig færre kommuner.

Andelen som bare har ett ledernivå mellom rådmannsnivået og lederne for de utøvende tjenestene har i samme periode sunket fra 39 prosent til 31 prosent. Dette er sannsynligvis de kommunene som har en modell med fagetater med etatssjefer som leder, som var den vanlige modellen på 1990-tallet.

Andelen kommuner som oppgir at antall ledernivåer varierer fra sektor til sektor har økt betydelig fra 2004 til 2008 (Tabell 3.1).

Forskerne bak organisasjonsdatabasen mener at dette indikerer at den administrative organiseringen innenfor mange kommuner er blitt mer differensiert over tid. I noen sektorer praktiseres to-nivåmodell, mens en innenfor andre sektorer har en mer hierarkisk lederstruktur (Hovik og Stigen 2008:93).

Flat struktur: Mål og konsekvenser

Opedal, Stigen og Laudal (2002:33-34) finner i en casestudie av ni kommuner med flat struktur at innføringen av to-nivåmodell er motivert ut fra flere hensyn: ønske om tydeligere rolle- og ansvars-fordeling mellom politikk og administrasjon i kommuneorganisa-sjonen og tydeligere resultatansvar på ulike nivåer, og ønske om innsparinger, bedre ressursutnyttelse og kostnadskontroll er noen hensyn som ligger bak omorganiseringer til to-nivåmodell. Økt fokus på bukerorientering og brukermedvirkning er også en sentral begrunnelse for valg av flatere strukturer. Gjennom flatere

strukturer blir det kortere avstand mellom brukere, administrasjon og politikere. Samtidig blir mye ansvar delegert ned til det leddet i kommuneorganisasjonen som står nærmest brukerne.

Omleggingen fra den tradisjonelle etatsmodellen til flat struktur har i all hovedsak bestått i å fjerne mellomledersjiktet og

desentralisere myndigheten fra dette sjiktet til virksomhetslederne.

Når f.eks. skolesjefen og helse- og sosialsjefen forsvinner ut, er det rektorene og sykehjemsbestyrerne som blir ansvarliggjort. Enhets-lederne kommer slik sett i en posisjon der de er fullt og helt ansvarlige for den enheten hun eller han leder, men der de samtidig er underlagt politikerne og rådmannen, dvs. de skal være

”politikernes forlengede arm på stedet” (Opedal, Stigen og Laudal 2002:73). Rollen som enhetsleder kan derfor oppleves å være både sammensatt og potensielt konfliktfylt.

Erfaringene med enhetslederrollen, slik de fremgår av under-søkelsen til Opedal, Stigen og Laudal (2002:82-83), er at rollen gir større innflytelse over eget arbeid og enhetens virksomhet. Omfat-tende delegasjon har virket ansvarliggjørende på lederne, samtidig som trivselen og utfordringene har økt. Men enhetslederne har også fått betydelig større arbeidsbelastning, særlig knyttet til økonomi og administrasjon. Mange av enhetslederne synes at de får for liten tid til å holde seg faglig á jour, og at mulighetene for å utvikle seg selv og enheten faglig blir mindre. Noen opplever også at dette har som konsekvens at det blir vanskeligere å rekruttere og holde på de beste fagfolkene. I en slik modell kan det dessuten være vanskelig å plassere ansvaret for hvem som skal sørge for at enheten ikke blir hengende etter faglig.

Ansvaret for å samarbeide og koordinere på tvers av enhetene skal i prinsippet ligge på rådmannsnivået i en kommune med flat

struktur, men rådmannsnivået er i liten grad i stand til å fylle denne rollen på samme måte som de tidligere etatssjefene gjorde.

Enhetslederne opplever at det i stor grad er opp til dem selv å finne frem til gode samarbeidsløsninger med andre enhetsledere.

Slikt samarbeid er avhengig av gjensidig vilje (og ressurser) til samarbeid. Hvis en av partene ikke ønsker å delta i samarbeidet, eller mener at enheten ikke har ressurser å bruke på samarbeid, kan denne parten ødelegge samarbeidet, uten at det er åpenbart hvem som kan pålegge enheten å samarbeide. Små resultatenheter kan tendere til å bli ”enhetsegoister”. Egen måloppnåelse kan gå på bekostning av samarbeid og koordinering. Opedal, Stigen og Laudal (2002:85) refererer til at noen av de intervjuede enhets-lederne mente at store og målgruppeorganiserte resultatenheter, som omfatter en rekke ulike tjenester rettet mot en gitt gruppe, har klare fortrinn når det gjelder å få til effektivt tjenestesamarbeid – ikke minste overfor brukere med sammensatte behov.

Kommunal organisering med flat struktur med resultatenheter kan med andre ord utfordre – og stille sterke krav til – koordinering og samarbeid mellom ulike tjenesteenheter.