Nyanser i inntrykkene av hvordan Kollegaprogrammet blir

A mineração do mar profundo é uma actividade que, na actualidade, só encontra expressão nos estudos técnicos, nos projectos de investigação ou nos discursos e estratégias políticas. A probabilidade mais avançada de mineração do mar profundo com carácter comercial está a ser protagonizada pela empresa Nautilus numa zona da Papua Nova Guiné: o projecto Solwara 1.101 O projecto tem conhecido muitos contratempos, entre eles a falta de legislação interna que garanta a devida protecção ambiental e os direitos dos povos locais, mas está previsto que o aproveitamento comercial se inicie em 2017, fruto do contrato celebrado com o governo da Papua em 2014. Em contrapartida, a exploração (‘exploration’; no âmbito da AIFM distingue-se de ‘prospecting’) está a ser desenvolvida há já algum tempo, tanto na Área102 como em espaços sob jurisdição nacional. Embora esta exploração decorra em zonas limitadas e reservadas, os seus impactos ambientais não devem ser negligenciados ou descurados na legislação aplicável.

Naturalmente que, sendo a mineração uma actividade emergente tratando-se do mar profundo, a legislação portuguesa estava visivelmente impreparada para dar resposta aos pedidos da empresa Nautilus. De 2012 até ao presente o panorama legislativo nacional conheceu nesta sede uma evolução meritória, mas que nos continua a suscitar inúmeras preocupações.

Com excepção dos hidrocarbonetos, que têm um regime próprio, no exacto momento em que desenvolvemos este estudo o quadro legal aplicável à mineração constava do Decreto-Lei n.º 90/90, de 16 de Março.103 Este diploma estabelecia o

100

Em especial os parágrafos 361, 362, 408-410. Ver os nossos estudos citados na nota 8: “Rainbow, um exemplo mundial...”, 2007, pp. 58-59; “The ‘Rainbow’: The First National Marine Protected Area Proposed Under the High Seas”, 2010, pp. 190-191.

101

Ver supra nota 1, Deep-seabed exploitation: Tackling economic, environmental and societal challenges, 2015, p. 34. Ver também <http://www.nautilusminerals.com/irm/content/png.aspx?RID=258> (página acedida em 31 de Março de 2015).

102

Ver a seguinte página: <http://www.isa.org.jm/deep-seabed-minerals-contractors> (página acedida em 31 de Março de 2015).

103

96

quadro jurídico da revelação (prospecção e pesquisa; ‘exploration’) e aproveitamento (extracção; ‘exploitation’) dos recursos geológicos mas, atendendo à época, apresentava-se vago e insuficiente As preocupações ambientais, por exemplo, figuravam muito timidamente sob a forma de protecção do interesse “manutenção da estabilidade ecológica” ou de respeito das normas de “protecção ambiental” (artigo 12.º, n.º 2, alínea e), e artigo 24.º, n.º 1, alínea d)). De realçar o propósito de criação de “zonas de defesa” em áreas ou locais classificados de interesse científico ou paisagístico (artigo 38, n.º 1). Além disto, nada mais. É certo que o diploma se declarava aplicável ao mar profundo, mas parece ter confiado os desenvolvimentos a legislação especial que nunca chegou a ser adoptada (artigo 2.º, n.º 2). E nem o Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de Outubro,104 que estabelece o regime da avaliação de impacte ambiental (AIA), transpondo a Directiva n.º 2011/92/UE, supria, sequer nesta matéria, as omissões do Decreto-Lei n.º 90/90. Com efeito, analisado o Decreto-Lei n.º 151-B/2013 verificamos que, apesar de todas as suas virtudes (v.g., participação pública; medidas de compensação; compensação do dano ambiental), os seus anexos não incluem a mineração do mar profundo, deixando a sujeição a avaliação de impacte ambiental para uma decisão avulsa conjunta “do membro do Governo competente na área do projeto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente” (artigo 1.º, n.º 3, alínea c). Já tínhamos concluído este trabalho quando foi publicado, a 27 de Agosto, o Decreto-Lei n.º 179/2015 que altera, pela segunda vez, o Decreto-Lei n.º 151-B/2013, designadamente para, de forma expressa, sujeitar a AIA as sondagens de pesquisa e a extracção de hidrocarbonetos não convencionais. A revelação e extracção mineral do leito e subsolo marinhos continuam, portanto, aparentemente ausentes das preocupações do legislador nacional.

O primeiro passo para alteração do panorama legislativo deveu-se à Região Autónoma dos Açores. Logo em 2010, a Região teve a sensibilidade para integrar expressamente a extracção de minerais dos fundos marinhos, qualquer que seja o método ou tecnologia, no conjunto de actividades sujeitas a avaliação de impacte ambiental. Assim resulta do Anexo II, 6, c), do Decreto Legislativo Regional n.º 30/2010/A, de 15 de Novembro.105 Este diploma desenvolve a anterior lei de bases do ambiente (Lei n.º 11/87) e transpõe, no plano regional, várias directivas europeias, nomeadamente, relativas à avaliação de impacte ambiental. Falta reflectir, quanto a

104

DR I, n.º 211, p. 6328-(6). Alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de Março, DR I, n.º 58, p. 2161, e o Decreto-Lei n.º 179/2015, de 27 de Agosto, DR I, n.º 167, p. 6429.

105

DR I, n.º 221, p. 5118. Reproduzimos aqui a passagem: “Extracção de minerais e rochas, incluindo areias e lodos e hidratos de metano, dos fundos marinhos, qualquer que seja o método ou tecnologia, com excepção das dragagens para extracção de inertes para construção ou aterro até 3 milhas náuticas da costa” (sublinhados nossos).

97

nós, sobre a extensão da medida à fase prévia da ‘revelação’ (prospecção e pesquisa), pelos impactos negativos que eventualmente poderá produzir.

Seguiu-se a adopção do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A, de 9 de Maio,106 estabelecendo o regime jurídico de revelação e aproveitamento de recursos geológicos relativos ao território terrestre e marinho da Região Autónoma dos Açores. Este diploma define um regime mais conforme às exigências ambientais do presente, prevendo a aplicação expressa do regime de avaliação de impacte ambiental, obrigando a que as propostas relativas a prospecção e pesquisa (revelação) e a aproveitamento de recursos geológicos apresentem planos específicos contendo as medidas de protecção ambiental e de recuperação paisagística a executar durante e após os trabalhos propostos, exigindo ainda, mesmo na fase de prospecção e pesquisa, um plano de prevenção da poluição marinha e o respeito das normas e recomendações adoptadas no âmbito da AIFM e do Anexo V da Convenção OSPAR (artigo 17.º).

No seu Acórdão n.º 315/2014, por diversas vezes citado, o Tribunal Constitucional pronunciou-se, todavia, pela ilegalidade parcial das normas do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A, isto é, na parte aplicável aos recursos minerais marinhos relacionada com o n.º 3 do artigo 8.º do ERAA. Os fundamentos avançados no Acórdão estruturam-se principalmente em torno dos conceitos de ‘domínio público marítimo’ e de ‘gestão partilhada’, tendo por resultado final, na nossa interpretação, o de provocar um vazio legislativo em sede de revelação e aproveitamento de recursos geológicos marinhos na Região Autónoma dos Açores. Porquê? Porque se o Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A não satisfaz (na verdade nem o tenta!) os critérios da ‘gestão partilhada’, do mesmo problema passou a padecer, supervenientemente, o Decreto- Lei n.º 90/90. Com isto ganharam os campos hidrotermais e o ambiente marinho, pela paz que lhes foi concedida com a suspensão da apreciação dos pedidos da empresa Nautilus. Apesar de esta empresa ter reiterado os pedidos em 2014, a resposta foi adiada aguardando-se, pelo que nos foi dado a perceber, pela clarificação e actualização do quadro legal.

Esta lição parece ter sido compreendida pelo Governo da República que se apressou a fazer a tentativa de concretização de um modelo de ‘gestão partilhada’ na Lei n.º 17/2014 e no Decreto-Lei n.º 38/2015, relativos ao ordenamento e gestão do espaço marítimo nacional. A questão está, agora, em apreciar se o modelo escolhido é o de uma ‘gestão partilhada’ ou se o de uma ‘gestão subordinada’, com atropelo das competências da Região Autónoma dos Açores. Uma matéria de que nos ocupámos longamente no ponto 1.3. deste estudo.

106

98

Entretanto, tomámos conhecimento da proposta de Lei do Governo da República, aprovada em Conselho de Ministros em 5 de Março de 2015, pela qual se estabelecem as bases do regime jurídico da revelação e do aproveitamento dos recursos geológicos existentes no território nacional, incluindo os localizados no espaço marítimo nacional, a qual esteve na origem da Lei n.º 54/2015, de 22 de Junho. Interpretada em conjunto com o Decreto-Lei n.º 38/2015, com esta Lei de bases caminha-se para obviar o vazio decorrente, implicitamente, do Acórdão n.º 315/2014 no que concerne a Região Autónoma dos Açores. Não nos foi permitido fazer uma análise aprofundada da Lei n.º 54/2015, um vez que foi publicada numa fase de revisão de provas da presente publicação. Limitamo-nos, por conseguinte, a tecer as seguintes observações genéricas:

 Primeira, vinte e cinco anos volvidos, o texto da Lei n.º 54/2015 não é significativamente melhor do que o do Decreto-Lei n.º 90/90 no que tange a protecção dos ecossistemas e do ambiente marinho. Aliás, a Lei limita-se a retomar, por vezes, o arrazoado deste diploma, designadamente no que toca as zonas de defesa (artigo 45.º), e mantém o mesmo perfil vago e genérico quanto às preocupações de ordem ambiental, ficando muito aquém do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A. Mais concretamente, retiramos da Lei o princípio da preservação do ambiente (artigo 4.º, n.º 2, alínea e)), o princípio da salvaguarda, a título preventivo, sempre que possível, do ambiente e da manutenção da dinâmica ecológica (artigo 4.º, n.º 3, alínea c)), o dever de executar medidas de protecção e de recuperação ambiental (artigos 21.º e 29.º) e, por fim, a sujeição da atribuição de direitos de exploração – e só neste caso – ao cumprimento do requisito da avaliação de impacte ambiental, quando aplicável (artigo 27.º, n.º 2). E praticamente nada mais. Ficamos, por isso, na dúvida acerca das intenções subjacentes à nova Lei de bases. Se é de facto agilizar o acesso aos recursos geológicos ou se é suposto compreender a Lei dentro do sistema normativo global que lhe é afim, por muito complexo que isso seja e sem que, ainda assim, se evite a sobrevivência de lacunas. A pensar no espaço marítimo nacional haverá, então, que considerar, pelo menos, o Decreto-Lei n.º 38/2015 (a ele se referem os artigos 37.º, n.º 5, e 41.º, n.º 4), o Decreto-Lei n.º 151-B/2013 (AIA), o Decreto Legislativo Regional n.º 30/2010/A (AIA), o Decreto-Lei n.º 108/2010 (‘Bom Estado Ambiental’) e, enfim, a Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 19/2014), na qual se resume todo o ‘common core’ actual em matéria de protecção do ambiente, bem como todos os instrumentos legais aplicáveis em matéria de áreas classificadas para conservação da biodiversidade marinha, pela sua relação imediata com as “zonas de defesa”. Neste aspecto, é de facto positivo que

99

no artigo 45.º da Lei n.º 54/2015, apesar do arrazoado não muito feliz, os “locais classificados de interesse científico ou paisagístico” fiquem incondicionalmente a salvo da extracção mineral, não se percebendo muito bem se gozam desta protecção absoluta as áreas circundantes.

Lida a nova Lei de bases, ocorre-nos que falta, talvez, ao nosso legislador olhar além-fronteiras e estudar o direito comparado, principalmente os exemplos que nos chegam do Pacífico, remoto na geografia mas tão próximo no que tange os desafios colocados pela mineração do mar profundo num ambiente vulnerável. O exemplo mais elaborado até agora é o Seabed Minerals Act 2014 adoptado por Tonga107 na linha, segundo chegou ao nosso conhecimento, da proposta que está ainda em apreciação nas ilhas Cook. O Seabed Minerals Act 2014 é um verdadeiro modelo de integração dos princípios e instrumentos fundamentais dirigidos à protecção do ambiente marinho (v.g., princípio da precaução, AIA), com as particularidades de respeito absoluto pelas áreas marinhas protegidas, inclusive na fase de prospecção, e de incorporar uma dimensão internacional ao introduzir toda uma Parte 7 relativa ao “sponsorship” de actividades de prospecção ou mineração na ‘Área’ sob gestão da AIFM.108 Algo que fora tentado no malogrado Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A. O diploma tonganês tem, ainda, uma Parte 9 dedicada ao desenvolvimento de investigação científica marinha na plataforma continental demonstrando, tanto aqui como noutros dispositivos, uma perfeita compreensão dos compromissos que resultam do Direito do Mar.

 Segunda, levanta-nos algumas dificuldades o artigo 65.º da Lei n.º 54/2015 no que concerne a aplicação às regiões autónomas,109 não sendo óbvia a concretização do conceito de ‘gestão partilhada’ no domínio marinho. Compreendemos que não é fácil uma redacção que atenda à filigrana dos

107

Act 10 of 2014, An Act to provide for the management of the Kingdom's seabed minerals, and the regulation of exploration and mining activities within the Kingdom's jurisdiction or under the Kingdom's control outside of national jurisdiction, in line with the Kingdom’s responsibilities under international law.

108

Ver, em particular, as Regulations 2, 32, 38, 39, 42, 44, 47, 51, 71, 73 e 77.

109

Reproduzimos o artigo na totalidade:

“ 1 - O disposto na presente lei é aplicável às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as devidas adaptações, nos termos da respetiva autonomia político-administrativa, cabendo a sua execução aos órgãos competentes das respetivas regiões autónomas, tendo em conta o disposto no número seguinte.

2 - Compete às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, através dos respetivos serviços e órgãos competentes, a atribuição de direitos sobre os recursos geológicos no respetivo território.

3 - Os contratos para a atribuição de direitos de avaliação prévia, prospeção e pesquisa, exploração experimental e exploração de recursos geológicos localizados nas zonas marítimas adjacentes até às 200 milhas marítimas são celebrados entre a administração central, a respetiva região autónoma e a entidade titular dos direitos.”

100

poderes do Estado e das regiões tanto no espaço terrestre como no marinho e, portanto, o que nos parece é que a questão é resolvida pela aplicação dos números 2 e 3 do artigo 65.º juntamente com a remissão para o Decreto-Lei n.º 38/2015 (relembrem-se os artigos 37.º, n.º 5, e 41.º, n.º 4, da Lei), fazendo-se deste diploma legal o regime matriz que desenvolve o dito conceito e define o modelo aplicável no espaço marítimo nacional. A ser esta a solução, será ela bastante para a aplicação pacífica do novo regime dos recursos geológicos? Ou será que a Lei n.º 54/2015 padece do mesmo vício que o Decreto Legislativo Regional n.º 21/2012/A – ilegalidade parcial – por violação do n.º 3 do artigo 8.º do ERAA? Deixamos aqui as questões para meditação.

2.3. Os compromissos assumidos ao nível regional: Rede Natura 2000, Directiva-