Hovedkonklusjon

Trata-se da vertente que diz respeito à regulamentação comunitária que incide nomeadamente sobre os seguintes aspectos: definição e repartição das possibilidades de pesca entre os Estados-Membros (definição dos totais admissíveis de capturas disponíveis para a União nas águas sob sua jurisdição ou em alto mar, segundo os pareceres científicos, e sua distribuição em quotas nacionais); definição de medidas técnicas relativas às artes de pesca e respectivo modo de utilização; fixação de pesos

53

Galway Statement on Atlantic Ocean Cooperation. Launching a European Union – Canada – United States of America Research Alliance, 24 May 2013. Estimamos apropriado citar os seguintes excertos: “This cooperation is intended to increase our knowledge of the Atlantic Ocean and its dynamic systems (…) by aligning our ocean observation efforts to improve ocean health and stewardship and promote the sustainable management of its resources”; “This cooperation may result in mutual benefits including better ecosystem assessments (…). It can also help to generate new tools to increase resilience, conserve rich biodiversity, manage risk and determine social, environmental and economic priorities”. Para um comentário sobre a cooperação neste contexto e sobre esta declaração, v. Ricardo Serrão SANTOS, “A gestão colaborativa do mar”, in Tribuna das Ilhas (Horta), edição de 6 de Fevereiro de 2015, p. 10.

54

Para uma visão geral da concepção e da evolução do quadro geral da política comum, v. Daniel VIGNES, “La réglementation de la pêche dans le Marché Commun au regard du droit communautaire et du droit internationalˮ, Annuaire Français de Droit International, 1970, pp. 829-840; Carl August FLEISCHER, “L’accès aux lieux de pêche et le traité de Romeˮ, Revue du Marché Commun, n.° 141, 1971, pp. 148-156; P. GUEBEN-M. KELLER-NOELLET, “Aspects juridiques de la politique de la Communauté économique européenne en matière de pêcheˮ, Revue du Marché Commun, 1971, pp. 246-258; Richard WAINWRIGHT, “Common Fisheries Policy – the Development of a Common Régime for fishingˮ, Yearbook of European Law, Oxford Clarendon Press, 1982, pp. 69-91; Dierk BOOSS, “La politique commune de la pêche: quelques aspects juridiques”, Revue du Marché Commun, n.° 269, 1983, pp. 404-415 ; Maria Eduarda GONÇALVES, A política comum de pesca da Comunidade Económica Europeia – Um exemplo de dinâmica comunitária no contexto internacional, Morais Editores, Lisboa, 1983; Michael LEIGH, European integration and the common fisheries policy, Croom-Helm, London, 1983; Jörn SACK, “La nouvelle politique commune de la pêche”, Cahiers de Droit Européen, 1983, pp. 437-449; Albert W. KOERS, “The European economic Community and the international fisheries organizationsˮ, Legal Issues on European Integration, 1984, pp. 113-131; Gilbert APOLLIS, “Le régime communautaire d’accès aux lieux de pêche et aux stocks halieutiquesˮ, Annuaire Français de Droit International, 1985, pp. 646-673; R.R. CHURCHILL, EEC Fisheries law, Dordrecht, 1987; Ian MACSWEEN, “The Common Fisheries Policy. The Politics of Compromise ˮ, The Royal Bank of Scotland Review, n. 154, 1987, pp. 28-36; Mike HOLDEN, The Common Fisheries Policy: origin, evaluation and future, Fishing News Books, Oxford, 1994; Robin CHURCHILL e Daniel OWEN, The EC Common Fisheries Policy, Oxford University Press, 2010.

132

atribuição de licenças de pesca e do conteúdo dos diários de bordo e das declarações de desembarque do pescado; adopção de medidas urgentes; programação plurianual de gestão dos recursos; controlo das actividades de pesca; normas que regem os conselhos consultivos regionais.

A competência da União para legislar sobre estas matérias abrange os recursos biológicos das águas sob soberania ou jurisdição dos Estados-Membros e as actividades dos pescadores, exercidas tanto nas águas comunitárias como em águas de países terceiros ou no alto mar, nestes dois últimos casos no respeito das regras do Direito Internacional. O novo ‘regulamento de base’ da política comum confirmou, no seu art. 1.°, que a política comum abrange a conservação dos recursos biológicos marinhos e a gestão das pescas e das frotas que exploram esses recursos.

A questão da ‘sustentabilidade’ encontra-se bem presente na motivação do regulamento do regulamento de base da política comum.55 E, de facto, há um conjunto de disposições que apontam para um conteúdo cuja aplicação vai no sentido de atingir tal desiderato. Apenas para citar alguns exemplos, considerem-se as seguintes prescrições, dirigidas à acção dos Estados-Membros: a concertação entre Estados- Membros previamente à adopção de medidas nacionais aplicáveis na zona de 12 milhas náuticas; a identificação de potenciais zonas de recuperação de unidades populacionais e a elaboração de recomendações conjuntas nesse sentido; a adopção de medidas de conservação necessárias ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação ambiental da União; a adopção de medidas de emergência; a utilização de determinados critérios no âmbito da repartição das possibilidades de pesca; a cooperação regional, nomeadamente no que se refere à formulação de recomendações comuns; as medidas nacionais aplicáveis aos navios de pavilhão dos Estados-Membros ou às pessoas estabelecidas no seu território; a adopção de medidas na zona das 12 milhas náuticas; o ajustamento e a gestão das capacidades de pesca; a recolha de dados necessários à gestão do sector; as obrigações relativas à promoção de uma aquacultura responsável; a adopção de medidas adequadas para assegurar o controlo das actividades de pesca, incluindo o estabelecimento de um quadro de sanções.56

O ‘regulamento de base’ inclui hoje um conjunto de instrumentos, cujos contornos se encontram devidamente explicitados,57 com vantagens claras em matéria de

55

Atente-se nos considerandos (4), (11), (17) e (46) do Regulamento (UE) n.° 1380/2013.

56

Cf., respectivamente, os arts. 6.°, n.° 4, 8.°, n°s 1 e 2, 11.°, n.° 1, 13.°, n.° 1, 17.°, 18.°, 19.°, n°s 2 e 3, 20.°, 22.°, n.° 1, 25.°, 34.°, n°s 2, 4, alínea c), e 5, e 36.°, n.° 3, do Regulamento (UE) n.° 1380/2013.

57

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aplicação, e que permitem dar seguimento aos objectivos de ordem geral (v.g. o cumprimento das obrigações de legislação ambiental da União; criação de zonas de recuperação; suster ameaças graves para os recursos; proporcionar, em geral, as condições do ‘uso sustentável’ dos oceanos) ou de natureza mais específica (v.g. medidas de conservação destinadas a restabelecer e manter as unidades populacionais acima dos níveis susceptíveis de produzir o máximo rendimento sustentável; concessões de pesca transferíveis; recolha de dados biológicos, ambientais, técnicos e socio-económicos necessários à gestão das pescarias; obrigação de desembarque; critérios de repartição das possibilidades de pesca a nível interno; ‘regionalização’). Este conjunto extenso de faculdades e obrigações decorre de princípios gerais, expressos fundamentalmente no art. 2.°, e que implicam a necessidade de assegurar a sustentabilidade da exploração dos recursos. A CNUDM não faz apelo, de forma directa, ao conceito de ‘uso sustentável’ de recursos, mas as obrigações nela previstas em matéria nomeadamente de conservação e gestão dos recursos vivos na zona económica exclusiva estão-lhe intrinsecamente ligadas, bem como a consideração do ‘máximo rendimento constante’, referido nos seus arts. 61.°, n.° 3, e 119.°, e ainda no art. 5.°, alínea a), do Acordo de Nova Iorque de 1995. Neste contexto, o conteúdo do art. 61.°, n.° 2, da CNUDM, no que se refere à preservação dos recursos com vista a obstar a um excesso de capturas, reveste interesse na eventualidade de uma violação de tal prescrição. Uma situação dessa natureza poderia desencadear o mecanismo previsto no art. 297.°, n.° 3, alínea b), da CNUDM. Daí a importância de se dar seguimento efectivo àquela disposição.58

Um ponto merece aqui ser sublinhado: o art. 2.°, n.° 3, do ‘regulamento de base’ obriga à aplicação da abordagem ecossistémica à gestão das pescas, conceito que não se encontra directamente vertido no articulado da CNUDM. Mas há que reconhecer que tal obrigação se afigura consistente, em matéria de exploração sustentada, com as prescrições respeitantes à conservação e gestão de recursos.59

58

Para uma análise do contexto geral da aplicação das cláusulas pertinentes relativas aos procedimentos compulsórios conducentes a decisões definitivas que poderiam, de algum modo, afectar a União enquanto “Estado costeiro”, v. Tullio TREVES, “La Politique commune de la Pêche et les compétences du Tribunal international du droit de la mer”, in Conferência ‘Aspectos jurídicos da aplicação das regras da Política Comum da Pesca’, Actes de la Conférence, Bruxelles, 2005, pp. 50-55.

59

Sobre as questões gerais suscitadas pela ‘sustentabilidade’, v. Rosemary RAYFUSE e Martijn WILDER, “International Fisheries and Sustainability: Dealing with Uncertainty”, Ocean Yearbook, University of Chicago, 2000, pp. 114-137; Evelyne MELTZER e Susanna FULLER, The quest of sustainable international fisheries: regional efforts to implement the 1995 United Nations Fish Stocks Agreement: an overview for the May 2006 Review Conference, Ottawa, NRC Research Press, Wallingford, CABI, 2009. No que se refere aos conceitos mencionados, v. Villy CHRISTENSEN e Jay L. MACLEAN (Eds.), Ecosystem approaches to fisheries: a global perspective, Cambridge University Press, 2011; Benoit MESNIL, “The hesitant emergence of maximum sustainable yeld (MSY) in fisheries policies in Europe”, Marine Policy, vol. 36, 2012, pp. 473-480; D. GASCUEL et al., “Towards the implementation of an integrated ecosystem fleet-based management of European fisheries”, Marine Policy, vol. 36, 2012, pp. 1022-1032.

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o âmbito da competência exclusiva da União em matéria de conservação de recursos biológicos do mar. E as disposições do TFUE, no que tange à execução da política comum, estabeleceram a competência exclusiva do Conselho na determinação das possibilidades de pesca a repartir pelos Estados-Membros. Os pontos interessantes a mencionar são os seguintes: por um lado, tal repartição deve ser efectuada no respeito do princípio da estabilidade relativa60 e, por outro, o Conselho, no exercício de tal competência, dispõe de um extenso poder de apreciação, tal como foi reconhecido pelo TJCE. Com efeito, o Tribunal considerou que a avaliação de uma situação económica complexa se aplica à natureza e ao alcance das medidas a tomar, e igualmente à verificação dos dados de base, verificação que pode apoiar-se em “apreciações globais”.61 Em todo o caso, há igualmente que ter em conta os parâmetros introduzidos pelo art. 16.°, n.° 4, do actual ‘regulamento de base’ ( obrigação de as possibilidades de pesca serem fixadas de acordo com a abordagem de precaução e de forma a manter as populações das espécies exploradas acima de níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável) que influenciam, em nosso entender, um tal poder de apreciação. O interesse de referir aqui o princípio da estabilidade relativa prende-se com o facto de, embora ele constitua um princípio de aplicação ‘interna’ ( na concreta repartição das possibilidades de pesca), a verdade é que abrange também uma dimensão ‘externa’. Com efeito, as possibilidades de pesca definidas pelo Conselho são fundamentalmente aplicáveis nas designadas ‘águas da União’, a título do art. 1.°, n.° 2, alínea b), do ‘regulamento de base’, mas também nas águas que estão para além dessas águas, dado que as zonas de pesca sobre as quais incide a regulamentação do Conselho podem situar-se para além dos limites de jurisdição nacional.62

60

O conteúdo do princípio da ‘estabilidade relativa’, que não logra uma definição ao nível do direito derivado, foi explicitado pela jurisprudência do TJCE: atribuição de uma percentagem fixa a cada Estado-Membro aquando da repartição das possibilidades de pesca. V., a este propósito, o acórdão do Tribunal de 16 de Junho de 1987, Albert Römkes/Officier van Justitie, proc. 46/86, Col. 1987, p. 2671. Para um enquadramento do princípio, v. Danielle CHARLES-LE BIHAN, “La jurisprudence communautaire et le principe de stabilité relative dans la politique commune de la pêcheˮ, in Annie CUDENNEC e Gaëlle GUEGUEN-HALLOUET (Eds.), Le juge communautaire et la mer, Bruylant, Bruxelles, 2003, pp. 143-160.

61

Cf. os acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão das Comunidades Europeias/Conselho da União Europeia, proc. C-122/94, Col. 1996, p. I-918 – JOCE n.° C 133, de 4 de Maio de 1996, p. 7; e de 19 de Fevereiro de 1998, Northern Ireland Fish Producers’ Organisation Ltd (NIFPO), Northern Ireland Fishermen’s Federation, Department of Agriculture for Northern Ireland (reenvio a título prejudicial), proc. C-4/96, Col. 1998, p. I-718 – JOCE n.° C 94, de 28 de Março de 1998, p. 4. Para uma análise dos poderes do Conselho e da jurisprudência pertinente, v. Olivier CURTIL, “Le contrôle par la C.J.C.E. du pouvoir discrétionnaire du Conseil dans la mise en œuvre de la politique commune de la pêche”, in Annie CUDENNEC e Gaëlle GUEGUEN-HALLOUET (Eds.), Le juge communautaire et la mer, cit., pp. 161-172.

62

As denominadas zonas ‘CIEM’ ou ‘COPACE’, definidas, respectivamente, pelo Conselho Internacional de Exploração do Mar e pelo Comité de Pescas do Atlântico Centro-Este, que constituem o quadro de referência, em geral, para a definição geográfica das possibilidades de pesca. O âmbito de aplicação da política comum cobre

135

No âmbito da questão relativa à aplicação da base jurídica em matéria de fixação das possibilidades de pesca, foi recentemente proferido um acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE, anterior TJCE) que se reveste de importância, dado que clarifica alguns aspectos da relação entre certas disposições da CNUDM e o direito da União. Trata-se dos recursos de anulação de uma decisão do Conselho respeitante à aprovação, em nome da União, da Declaração relativa à concessão de possibilidades de pesca aos navios de pesca que arvoram pavilhão de um país terceiro na zona económica exclusiva ao largo do departamento francês da Guiana.63 O Conselho havia adoptado esta decisão com base no art. 43.°, n.° 3, do TFUE, em conjugação com o art. 218.°, n.° 6, alínea b), do TFUE (acto do Conselho com simples consulta do Parlamento Europeu). O Tribunal viria a anular a decisão considerando que a base jurídica correcta é, no caso vertente, o art. 43.°, n.° 2, do TFUE, em conjugação com o art. 218.°, n.° 6, alínea a), do TFUE. O Tribunal considerou que a declaração controvertida “(...) não é uma medida técnica de execução, mas, pelo contrário, uma medida que pressupõe uma decisão autónoma que deve ser feita à luz dos interesses políticos que a União prossegue nas suas políticas comuns, nomeadamente a das pescas; daqui resulta que a declaração pertence a um domínio de competência do legislador da União.” E considerou também que a declaração é um elemento constitutivo de um acordo internacional, sendo, assim, abrangida pelo art. 218.° do TFUE, devendo, pois, ser baseada no n.° 6, alínea a), v), desta disposição, em conjugação com o art. 43.°, n.° 2, que prevê o processo legislativo ordinário (deliberação do Parlamento Europeu e do Conselho), e não no art. 43.°, n.° 3. O Tribunal operou uma distinção, no âmbito da análise do conteúdo e da finalidade da declaração, entre as medidas que devem ser objecto de competência reservada do legislador da União e as medidas que assumem natureza essencialmente técnica ou de execução, como são as medidas relativas à fixação e à concreta repartição das possibilidades de pesca. O Tribunal concluiu que se tratava de uma proposta apresentada ao país terceiro sobre a possibilidade de participação na exploração dos recursos vivos (uma parte do excedente das capturas admissíveis)64 na zona económica exclusiva de uma região da União, nas condições por

igualmente as actividades, nos termos do art. 1.°, n.° 2, alínea c), do ‘regulamento de base’, dos navios de pesca da União fora das águas da União.

63

Acórdão do TJUE de 26 de Novembro de 2014, procs. apensos C-103 e C-165/12, Parlamento Europeu e Comissão Europeia/Conselho da União Europeia. A decisão impugnada é a Decisão do Conselho de 16 de Dezembro de 2011, que aprovou, em nome da União, uma declaração dirigida à República Bolivariana da Venezuela relativa à concessão de possibilidades de pesca a este país nas águas da Guiana francesa, JOUE n.° L 6, de 10 de Janeiro de 2012, p. 8.

64

A Declaração apenas refere, com efeito, no seu n.° 1, que “A União Europeia emitirá autorizações de pesca a um número limitado de navios que arvoram pavilhão da República Bolivariana da Venezuela no sector da zona económica exclusiva da Guiana Francesa (...).”

136

2 e 3, da CNUDM.65

Interessante é igualmente mencionar que o ‘regulamento de base’ optou por consagrar uma definição de ‘abordagem de precaução’ por referência ao art. 6.° do Acordo de Nova Iorque de 1995.66 As exigências de protecção ambiental encontram-se hoje, para a matéria que nos interessa, previstas no art. 11.° do TUE e no art. 191.° do TFUE. A primeira destas disposições assume um carácter genérico, a segunda remete- nos , literalmente, para a aplicação do ‘princípio da precaução’. A terminologia utilizada no ‘regulamento de base’ poderia induzir-nos na discussão sobre a sua eventual consonância com o disposto no art. 191.°. Acompanhamos aqui a nossa melhor doutrina67 quando se manifesta a favor da consideração de que a ‘abordagem cautelar’, tal como plasmada no Acordo de Nova Iorque, se traduz num conceito de aplicação abrangente, compatível com as disposições pertinentes da CNUDM.

Seja-nos ainda permitido mencionar aqui alguns exemplos de medidas que, em termos de conservação, representam um elevado grau de exigência. Referimo-nos às áreas protegidas que, em virtude da sua sensibilidade biológica, justificam a adopção de medidas específicas. É esse o sentido do art. 8.° do ‘regulamento de base’, que aponta para a conservação dos recursos aquáticos vivos e dos ecossistemas marinhos.68 Um tratamento semelhante havia sido operado, há já alguns anos, pelo regime relativo à exploração dos recursos no Mediterrâneo, com a criação da figura das ‘zonas de pesca protegidas’, a designar pelo Conselho nas águas sob jurisdição dos Estados-Membros ou fora delas.69 Julgamos que se trata de instrumentos importantes, na linha do entendimento de que as características de determinadas zonas e recursos justificam a adopção deste tipo de medidas. A CNUDM não prevê, explicitamente, a

65

Cf. os considerandos (57) a (59) do acórdão.

66

Cf. o art. 4.°, n.° 8), do ‘regulamento de base’.

67

V., sobre esta problemática, Carla Amado GOMES, “A protecção internacional do ambiente na Convenção de Montego Bay”, in Textos Dispersos de Direito do Ambiente – I Vol., Ed. Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2008, pp. 189-221, em especial p. 218. Para uma visão de ordem geral no contexto anterior à revisão do ‘regulamento de base’, v. David FREESTONE, “International Fisheries Law Since Rio: The Continued Rise of the Precautionary Principle”, in Alan BOYLE e David FREESTONE (Eds.), International Law and Sustainable Development. Past Achievements and Future Challenges, Oxford University Press, 1999, pp. 135-164; Gemma ANDREONE, “Le principe de precaution en matière de pêche après l’Accord sur les stocks chevauchants et sur les espèces hautement migratrices”, in Rafael CASADO RAIGÓN (Dir.), L’Europe et la Mer (pêche, navigation et environement marin)/Europe and the Sea (fisheries, navigation and marine environment)…, cit., pp.87-107; William HOWARTH, “The Interpretation of ‘Precaution’ in the European Community Common Fisheries Policy”, Journal of Environmental Law, Oxford University Press, 20:2, 2008, pp. 213-244.

68

Cf. o considerando (22) do ‘regulamento de base’.

69

Regulamento (CE) n.° 1967/2006 do Conselho relativo a medidas de gestão para a exploração sustentável dos recursos haliêuticos do mar Mediterrâneo, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2847/93 e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1626/94, alterado pelo Regulamento (UE) n.° 2343/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho , JOUE n.° L 409, de 30 de Dezembro de 2006, p. 11 e JOUE n.° L 347, de 30 de Dezembro de 2011, p. 44.

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instituição de zonas que possam assimilar-se ao conteúdo que é geralmente atribuído às ‘áreas marinhas protegidas’ (AMPs) ou de zonas como as que foram referidas. Não existe hoje um conceito de AMPs convencionalmente estabelecido por instrumentos de natureza formal,70 mas têm sido feitos esforços no sentido de, através nomeadamente da aplicação das regras sobre o regime do alto mar no âmbito da CNUDM, a prática estadual encontrar caminhos de cooperação que dêem seguimento ao estabelecimento de tais áreas. Por isso, a definição contida no art. 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.°1967/2006 tem o mérito de fornecer, no quadro em que se aplica, os contornos daquilo que se deve considerar como um instrumento relevante em matéria de conservação. Pode inferir-se dos termos em que se encontram previstas estas zonas, tanto no ‘regulamento de base’ como no regulamento aplicável ao Mediterrâneo, que as actividades de pesca podem ser objecto de medidas de diferente espectro, tendo em conta que as disposições pertinentes requerem a elaboração de ‘recomendações’ ou a indicação de ‘possíveis medidas de gestão’ pelos Estados-Membros envolvidos. Trata-se, em nosso entender, de um quadro legal que se encontra em consonância com os objectivos gerais de conservação de recursos e de preservação do meio marinho prescritos pela CNUDM.

Outro grande domínio desta vertente é constituído pelo regime de controlo das actividades de pesca, que se encontra hoje consolidado através de um regulamento do Conselho de 2009.71 O ‘regulamento de base’ veio reforçar a ideia de que o cumprimento das regras deve basear-se numa abordagem global,72 deve ser eficaz, deve incluir a luta contra a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada, e de que