Effekten av Kollegaprogrammet: Årsaker og begrensninger

3 TEORI OM ATFERD- OG KULTURPROGRAM

6.3 Effekten av Kollegaprogrammet: Årsaker og begrensninger

As expressões sublinhadas e assinaladas são as que suscitam problemas de interpretação e aplicação. Como se pode observar referem-se a todos os quatro números do artigo.

A intervenção no processo de pagamento e recebimento das contribuições da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (AIFM), prevista no n.º 4, é um dos aspectos que mais perturba a aplicação deste artigo.

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intermédio da Autoridade …” significa isto que a AIFM tem um papel meramente instrumental nesse processo. O texto em inglês numa primeira versão era “Payments shall be made to the ISA…” mas, exactamente para vincar esse papel instrumental, foi alterado, ficando na versão final da Convenção “Payments shall be made trough the ISA…”.

Significa isto que os pagamentos efectuados pelos Estados não pertencem à AIFM, nem estão, aliás, incluídos nas receitas desta, a que se refere o artigo 171.º da Convenção.

Uma proposta para que os pagamentos fossem utilizados para a constituição de um “Fundo do Património Comum da Humanidade” não foi aprovada.

A AIFM não tem quaisquer competências para acordar a determinação do valor da produção a que se refere o n.º 2, nem tem legitimidade para ser parte em diferendos com os Estados relacionados com as contribuições.

Desta falta de competências da AIFM resulta que, na prática, é deixado à discricionariedade dos Estados a forma de pagamento, que pode ser em dinheiro ou espécie, nos termos do n.º 1, dentro do quadro geral do n.º 2, a própria obrigatoriedade e vencimento da obrigação de entregar o pagamento ou contribuição e, finalmente, o direito ao estatuto de isenção a que se refere o n.º 3.

Todas as propostas apresentadas no âmbito do processo negocial de atribuição de poderes à AIFM nestas matérias careceram de consenso.

As dificuldades práticas de aplicação deste artigo são, igualmente imensas: Se se tratar de contribuições em espécie, como se efectuará a entrega? Qual o papel da entidade empresarial que eventualmente fará a exploração dos recursos? Quem suporta o transporte de minérios, hidrocarbonetos ou outros produtos, caso a contribuição seja em espécie? Também nos casos de contribuição em espécie, como se determina o seu valor? Será o valor de mercado? Mas, neste caso, de qual mercado? A AIFM não disporá certamente de meios logísticos próprios para recolher contribuições em espécie, nem de logística para movimentar os produtos recebidos. A expressão “sítio” utilizada no n.º 2 é muito equívoca: caso se trate, por exemplo, de uma jazida de petróleo ou de gás que se estende por várias zonas marítimas, como identificar o “sítio” para aplicação deste dispositivo?3

Implementation of Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, Report of an International workshop convened by the International Seabed Authority in collaboration with the China Institute for Maritime Affairs in Beijing, the People’s Republic of China, 26-30 November 2012, <www.isa.org.jm>.

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A parte final do n.º 2 é na versão em língua inglesa “Production does not include resources used in connection with exploitation.” O sentido desta palavras perde-se na versão em português, mas não pode deixar de significar que não se incluem na produção os recursos usados na produção (“exploitation”) e por maioria de razão na fase de pesquisa (“exploration”).

O prazo de cinco anos (n.º 2) é também manifestamente inadequado para alguns tipos de explorações, como a exploração petrolífera, podendo ser razoável para outros, como a extracção de minerais sólidos.

A própria expressão “exploração” é inadequada em alguns casos. Na exploração de hidrocarbonetos, por exemplo, só tem sentido considerar-se a exploração “comerciável”. Até essa exploração se iniciar, há quantidades de produtos que são extraídos mas com prejuízo, tendo em conta os custos de extracção. O mesmo se pode dizer a respeito das percentagens de 1% a 7%, a que se também se refere o n.º 2, e que é razoável nalgumas explorações e totalmente irrazoável noutras. Acresce que se refere a valores brutos e não líquidos, o que agrava essa potencial irrazoabilidade.

O artigo é omisso em relação à possibilidade de se fazerem contribuições mistas, embora o n.º 1 não pareça excluí-las.

Os pagamentos em dinheiro também suscitam muitas dificuldades práticas, que se prendem essencialmente com a moeda em que deverão ser feitos. Terá de ser moeda convertível? Se assim não for, como se determina o câmbio?

Outro aspecto pouco claro é o que se refere ao destino dos pagamentos ou contribuições em espécie, matéria de que trata a parte final do n.º 4. Do texto parece resultar uma possível ordenação dos Estados em categorias para efeitos de distribuição. Assim, estariam, em primeiro lugar, os Estados menos desenvolvidos e interiores, em segundo lugar, os Estados que são ou menos desenvolvidos ou interiores e, em terceiro lugar, os pequenos Estados insulares e os Estados geograficamente desfavorecidos. O artigo é inteiramente omisso quanto a critérios de distribuição ou utilização dos fundos pelos Estados beneficiários. Alguns autores têm sustentado a ligação da utilização à prossecução dos objectivos de desenvolvimento do milénio, mas é um facto que se atribui também aqui à AIFM um papel meramente instrumental e o n.º 4 refere especificamente “distribuirá”, que não parece contemplar qualquer consignação a utilizações específicas.

Tem sido sugerida a elaboração de um guidance document, que servisse de base de acordo para aplicação do artigo 82.º a caso concretos. As partes seriam a AIFM e o Estado que explorasse a sua plataforma continental na zona para além das 200 milhas

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têm sido efectuados. De referir, contudo, que nada obriga o Estado costeiro a celebrar qualquer acordo deste tipo. Na realidade, o Estado costeiro está apenas obrigado a sujeitar-se ao princípio da boa-fé5 no que se refere a estas matérias, sendo que é de difícil aceitação a legitimidade da AIFM para celebrar acordos dessa natureza.

Finalmente, quando a aplicação prática do artigo 82.º for submetida à prova dos factos, duas questões se irão certamente colocar: as situações de divergência de interpretação e aplicação ao caso concreto por Estados que partilham recursos nas respectivas plataformas continentais para além das 200 milhas e a concertação entre a AIFM e os Estados costeiros para exploração de recursos situados em espaços que abrangem plataforma continental estendida e o espaço adjacente da Área.

Referências bibliográficas

DUPUY, René-Jean e Daniel VIGNES, Traité du Nouveau Droit de la Mer, Económica Bruylant, 1985.

International Law Association Committee on the Legal Issues of the Outer Continental Shelf, Report of the 2008 ILA Conference, Rio de Janeiro, Brazil.

KANEHARA, Atsuko, “The Revenue Sharing Scheme with Respect to the Exploitation of the Outer Continental Shelf under Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea – A Plethora of Entangling Issues” in Seminar on The Establishment of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles under UNCLOS – Its implications for International Law”, Tóquio, 2008:

<www.sof.or.jp/en/topics/08_02.php>.

RIBEIRO, Manuel de Almeida, a Zona Económica Exclusiva, ISCSP, Lisboa, 1992.

Idem.

International law Association Committee on the legal Issues of the Outer Continental Shelf, Report of the 2008 ILA Conference, Rio de Janeiro, Brazil.

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O QUADRO JURÍDICO DA POLÍTICA COMUM DE PESCAS. CONEXÕES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

Fernando José Correia Cardoso

RESUMO

O presente texto descreve e analisa os principais actos legislativos em que se traduz a Política Comum de Pescas da União Europeia, referindo-se igualmente à conexão entre esse quadro normativo e os grandes instrumentos do direito internacional atinentes à conservação e gestão dos recursos vivos marinhos, em particular a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Neste contexto, são analisadas as disposições pertinentes das diferentes vertentes da política comum (conservação e gestão de recursos, medidas estruturais, organização de mercados, relações internacionais) que, tendo em conta a recente reformulação de alguns dos respectivos mecanismos operativos, se aplicam hoje ao sector. A análise inclui igualmente uma visão prospectiva relativa às tendências que se têm vindo a desenhar, nos anos mais recentes, no âmbito das actividades desenvolvidas pelo sector, em termos de conservação dos recursos haliêuticos e funcionamento do mercado dos produtos da pesca, a par da evolução institucional que igualmente se tem verificado, a nível global e europeu.

Palavras-chave: Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar; Direito internacional

– Recursos vivos marinhos; Política Comum de Pescas – União Europeia.

ABSTRACT

The present text describes and analyses the most relevant legal acts that form the subject matter of the Common Fisheries Policy of the European Union, and also deals with the connection between that legal framework and the main instruments of international law, in particular the United Nations Convention on the Law of the Sea. In this context, it analyses the relevant provisions of the different chapters of the common policy (conservation and management of resources, structural measures, organization of markets, international relations) which, taking into account the recent revision of the corresponding operative mechanisms, are applicable at the present juncture to the sector. The analysis also includes a prospective vision regarding the recent trends verified in the activities within the sector, in terms of conservation of resources and functioning of the markets of fisheries products, in parallel with the institutional evolution which also took place at global and European level.

Keywords: Common Fisheries Policy – European Union; International law – Marine living

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“Assim como quatro quintas partes do corpo humano são água, assim quatro quintas partes da grande corpulência do globo são mar. Parecendo separar os homens, o belo destino eterno do mar é reuni-los.”

“Guia dos homens, promotor das civilizações, revelador do Universo, progenitor das ideias que determinaram o abraço fraterno da humanidade em todo o mundo, o mar é ainda o mais poderoso foco, o mais abundante manancial da vida”.

Ramalho Ortigão, in O Mar

As palavras do escritor encontrarão o devido eco na reflexão que empreenderemos neste texto. Com efeito, a ‘governação dos oceanos’, sobretudo nas décadas subsequentes à segunda conflagração mundial, passou a fazer parte das preocupações da comunidade internacional, tendo proporcionado a emergência de múltiplas organizações internacionais, o surgimento de grandes quadros normativos, o aperfeiçoamento de processos de negociação, o estabelecimento de mecanismos de solução de controvérsias, a denotar a vontade de se encontrarem, progressivamente, os meios adequados a uma gestão concertada dos espaços marítimos e dos recursos que neles evoluem. Foi assim também que chegámos ao reconhecimento de que uma parte significativa desses recursos – os recursos vivos marinhos objecto de aproveitamento, através da pesca industrial, em termos de captura, processamento e consumo humano – desempenham um papel fundamental no quadro de vida da sociedade em geral, sobretudo se tivermos em conta as necessidades hoje sentidas no que se refere à nutrição, ao equilíbrio ambiental e à criação de condições propiciadoras de um desenvolvimento sustentado a nível planetário.

A realização desta Conferência vem provar que o País considera o Mar como uma sua dimensão estratégica. Devemos, pois, felicitar os Organizadores e as Instituições patrocinadoras desta iniciativa pelo conteúdo tratado e pela diversidade dos temas abordados, a demonstrar uma produção de conhecimento de alto nível. Assim se confirma que Portugal é, de facto, uma grande nação oceânica e um “exemplo raro de país tricontinental”1 que tem, ao longo dos últimos anos, assumido um papel de liderança, a nível europeu e mundial, na temática ligada aos oceanos.2 Apenas para

Na impressiva afirmação de Sandro MENDONÇA, “Geografias arquipelágicas/Archipelagic geographies”, Up- ouse sonhar mais alto, Lisboa, edição de Fevereiro de 2015, p. 122 (disponível em <www.upmagazine-tap.com>).

V., a este propósito, Virgílio de CARVALHO, A importância do mar para Portugal. Passado, presente e futuro, Ed. Bertrand Editora – Instituto de Defesa Nacional, Lisboa, 1995; Aníbal Cavaco SILVA, “O mar: uma prioridade nacional”, Revista ‘Única’, Expresso n.° 1982, edição de 23 de Outubro de 2010, pp. 22-23; Tiago Pitta e CUNHA, Portugal e o Mar. À Redescoberta da Geografia, Ed. Fundação Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2011; José

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citar alguns exemplos, mas talvez dos mais significativos, uma vez que se encontram no início desse processo e num presente de alguma forma ‘prospectivo’, não poderemos deixar de referir aqui o Relatório da Comissão Estratégica dos Oceanos,3 o Plano de Acção para a Região Atlântica e a Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020. Nunca será demais relembrar as partes pertinentes do Relatório:

“Nas pescas – prosseguir uma política de gestão sustentável, cada vez mais baseada na administração prudente dos recursos disponíveis, incrementando nesse sentido a fiscalização e a regulação da actividade, bem como o conhecimento científico disponível; apostar no acréscimo do valor do produto, com o desenvolvimento de certificações de qualidade, de marca e de denominação de origem; apostar decisivamente na educação e na formação, nomeadamente ampliando a comunicação entre os agentes do sector, incluindo os detentores da informação científica, os armadores/pescadores e as autoridades públicas; e investir tecnologicamente nos domínios da refrigeração e congelação, controlo de qualidade, segurança alimentar e protecção ambiental e ecológica;

Na aquacultura – adoptar uma política de incentivo e promoção a esta actividade, através de melhor ordenamento do litoral, da desburocratização e simplificação dos licenciamentos, da atracção de novos investimentos e da incorporação de inovação científica e tecnológica nos sistemas de produção.” A importância do sector das pescas e da aquacultura foi recentemente reconhecida e reafirmada, ao mais alto nível, no quadro do processo denominado por ‘Crescimento Azul’ da União Europeia. A atestá-lo aí está a ‘Declaração de Limassol’4 que se pronunciou a favor do apoio à investigação e à inovação a fim de que se estimulem actividades de pesca sustentáveis e se melhorem as condições de sustentabilidade e competitividade da aquacultura.

O Plano de Acção da União Europeia para uma Estratégia Marítima na Região Atlântica5 abunda neste sentido, ao conferir o devido relevo ao sector das pescas e da

Poças ESTEVES, “Mar: uma nova economia e um novo conceito estratégico para Portugal”, in O Mar na História, na Estratégia e na Ciência. III Fórum Açoriano Franklin D. Roosevelt , Coord. Mário Mesquita – Paula Vicente, Ed. Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento e Edições Tinta-da-China, Lda., Lisboa, 2013, pp. 353-364.

COMISSÃO ESTRATÉGICA DOS OCEANOS, O Oceano, Um Desígnio Nacional para o Século XXI, Relatório de 15 de Março de 2004.

Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European Commission on a Maritime Agenda for growth and jobs, Limassol, 8 October 2012.

V. Comunicação da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Plano de Acção para uma Estratégia Marítima na Região Atlântica – Para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo – Documento COM (2013) 279 de 13 de Maio de 2013. V. igualmente a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social

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investigação em matéria de protecção do meio marinho, da melhoria das competências dos agentes do sector e de todo um conjunto de acções no âmbito da política comum de pescas: a protecção dos fundos marinhos; a minimização das rejeições; a consideração do impacto das medidas de gestão sobre os ecossistemas; a sustentabilidade da aquacultura; o reforço do posicionamento dos produtos da pesca originários da União. Aí também se aponta para a protecção do meio marinho, tomando-se na devida conta o valor social e económico dos ecossistemas e da biodiversidade do Atlântico, oceano que, nas palavras do Plano, “(...) não está confinado à Europa: é um recurso comum e um sistema coerente que liga o continente europeu a África e à América. A garantia de uma boa governação dos oceanos, incluindo através da CNUDM, da OMI [Organização Marítima Internacional] e da Autoridade Internacional para os Fundos Marinhos, é do interesse de todos os Estados costeiros e da sua responsabilidade.”6 Estas orientações dão seguimento, aliás, às linhas de acção que têm vindo a ser definidas em termos de ‘crescimento azul’ da União, e em que o sector das pescas e da aquacultura assume, para além da importância tradicional ligada à sua natureza, um papel importante em matéria de inovação. Neste contexto, o sector tende hoje a cruzar-se com as estratégias ligadas, por exemplo, à necessidade reconhecida de se proceder a uma adequada cartografia dos fundos marinhos, à diversificação no sentido da cultura de novas espécies, às alterações climáticas, ao empreendedorismo no âmbito das unidades industriais de transformação do pescado7 ou ao ordenamento do espaço marítimo.8

Europeu e ao Comité das Regiões – Orientações estratégicas para o desenvolvimento sustentável na aquicultura na UE – Documento COM (2013) 229 de 29 de Abril de 2013. Sobre o crescimento exponencial do sub-sector da aquacultura europeia , veja-se o interessante estudo The Long-Term Economic Impact of Larger Sustainable Aquaculture, Ed. Parlamento Europeu, Outubro de 2014.

Para uma reflexão sobre as questões levantadas, em geral, pela estratégia marítima europeia no seu relacionamento com os instrumentos internacionais, v. Annie CUDENNEC, “La politique communautaire de préservation du milieu marin: quelle place pour le droit international?”, in L’évolution et l’état actuel du droit international de la mer. Mélanges de droit de la mer offerts à Daniel Vignes (dir. Rafael CASADO RAIGÓN et Giuseppe CATALDI), Bruylant, Bruxelles, 2009, pp. 199-224.

Sobre todos estes aspectos, v. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Crescimento Azul: Oportunidade para um crescimento marinho e marítimo sustentável – Documento COM (2012) 494 de 13 de Setembro de 2012; Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – A inovação na economia azul: materializar o potencial de crescimento e de emprego dos nossos mares e oceanos – Documento COM (2014) 254, de 13 de Maio de 2014, e os pareceres do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões sobre este documento , JOUE n.° C 12, de 15 de Janeiro de 2015, p. 93 e JOUE n.° C 19, de 21 de Janeiro de 2015, p. 24; Livro Verde da Comissão Europeia ‘Conhecimento do Meio Marinho 2020. Da cartografia dos fundos marinhos à previsão oceanográfica’ – Documento COM (2012) 473, de 29 de Agosto de 2012.

Sobre este domínio, v. a Directiva 2014/89/UE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo , JOUE n.° L 257, de 28 de Agosto de 2014, p. 135. A Directiva remete, no seu considerando justificativo (7), para a CNUDM, relembrando que, nos termos do preâmbulo da Convenção, “os problemas do espaço oceânico estão estreitamente interligados e devem ser considerados como um todo.” A Directiva prevê, no seu art. 8.°, a elaboração de planos de ordenamento do espaço marítimo, que devem

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De igual modo, a Estratégia Nacional para o Mar, aplicável no período acima referido, veio dar continuidade ao trabalho já desenvolvido, reforçando, através de projectos definidos com muito pormenor, um conjunto alargado de objectivos: incremento da cadeia de valor dos recursos vivos marinhos; melhoramento da recolha e tratamento dos dados de natureza biológica; desenvolvimento e modernização dos meios de vigilância e controlo das actividades; fomento da eficiência das artes e métodos, nomeadamente em termos de eficiência energética e de sustentabilidade das unidades populacionais; criação de condições que visem a minimização das capturas acessórias e das rejeições.9

O sector das pescas, entendido de forma global, nele se incluindo a aquacultura,10 assume, pois, uma importância que devemos considerar primordial no âmbito do quadro que convencionou designar-se por ‘Economia Azul’. Mas a correcta compreensão do quadro europeu passa pela necessária consideração do sector ao nível global. E aí, apesar das linhas de força que se têm tradicionalmente manifestado (umas de maior pendor ‘conservacionista’, outras de carácter mais aberto), podemos afirmar, com alguma segurança, que, hoje, se revelam certos consensos na comunidade internacional no que tange ao sector. Em primeiro lugar, o sector apresenta-se como uma das formas mais importantes de exploração económica dos

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