Normativt handlingsperspektiv

decisões proferidas na execução fiscal sobre a própria execução fiscal. Problema que – como já foi referido – deriva da desconstrução do respetivo regime, operada pelas recentes alterações ao dispositivo que o acolhia, o artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. E que nos conduziu a um verdadeiro vazio legislativo, no sentido de que a lei deixou de disciplinar expressamente os termos em que a reclamação interfere com a execução, apesar de não poder derivar da abstinência legislativa a conclusão de que a reclamação nunca interfere com o andamento da execução.

Advirta-se que nunca foi objetivo deste estudo a catalogação e o enquadramento sistemático de todos os possíveis efeitos da reclamação. Não vêm ao caso os possíveis efeitos da reclamação que se refletem diretamente na relação jurídica substantiva (os denominados efeitos materiais) e também não vem a propósito o estudo e a análise da globalidade dos seus possíveis efeitos na própria relação jurídico-processual (o conjunto dos denominados efeitos processuais). Interessa-nos apenas o estudo dos efeitos da reclamação sobre a marcha da execução fiscal, porque era precisamente este o âmbito da regulação contida no artigo 278.º citado e que as recentes alterações eliminaram.

Já vimos que a resolução deste problema não dispensa o recurso ao raciocínio analógico. E o que há de fundamentalmente distinto entre o raciocínio lógico (silogístico) e o analógico, é que «A conexão, entre os termos a considerar, que o raciocínio analógico constitui pressupõe uma relação de semelhança (ou de correspondência) que como tal, não é suscetível de reduzir-se a uma relação de identidade ou a uma qualquer «igualdade»35_{. Ou seja, o raciocínio analógico}

prescinde da relação de identidade entre as premissas, porque a semelhança pressupõe uma certa diferença e, simultaneamente, o triunfo do que é semelhante sobre o que é diferente, o estabelecimento de uma relação de paralogismo (uma relação que não deriva do que é igual, mas do que é paralelo). E o paralogismo não se obtém sem a mediação do discurso argumentativo, que valoriza o que é semelhante e desvaloriza o que é diferente (por isso se dizendo que a lógica da argumentação não é uma lógica demonstrativa, mas uma lógica valorativa, e que a adesão à argumentação nunca é mera subsunção, mas construção, conversão e comprometimento).

Ora, este processo valorativo não dispensa «um aliud exterior (i.é, não analítico) que, como fundamento ou critério específico, justifique a prevalência do semelhante sobre as diferenças ou imponha que se considerem estas irrelevantes»36_{. Será este critério metodológico que vai}

permitir efetuar a triangulação entre o caso regulado, o caso omisso e o ponto do observador. Do mesmo modo que a distância física entre dois locais não impede que devam ser considerados próximos do ponto de vista de quem os observa, as diferentes especificidades de dois casos jurídicos não impedem que devam ser considerados semelhantes para os efeitos jurídicos pretendidos pelo jurista.

Este critério jurídico é-nos fornecido pelo n.º 2 do artigo 10.º, n.º 2, do Código Civil: do qual decorre que a analogia das situações se mede «em função das razões justificativas da solução fixada na lei, e não por obediência à mera semelhança formal das situações»37_{. Ou seja, os}

casos não são semelhantes por existir identidade periférica ou na maioria dos seus componentes constitutivos, mas porque reclamam soluções semelhantes. Do mesmo modo que dois picos não são idênticos para o alpinista porque têm um recorte estético ou uma composição geológica semelhante, mas porque colocam os mesmos desafios e implicam soluções expedicionárias equivalentes.

35 _{A. CASTANHEIRA NEVES, ob. cit., pág. 248.} 36 _{A. CASTANHEIRA NEVES, ob. e loc. cit.}

37 _{FERNANDO ANDRADE PIRES DE LIMA e JOÃO DE MATOS ANTUNES VARELA, in «Código Civil Anotado», 4.ª edição,} revista e atualizada, Coimbra Editora, Volume I, pág. 59.

O artigo 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário contém, se bem interpreto, um critério metodológico adicional de integração de casos omissos, destinado a resolver problemas específicos de sobreposição entre casos-foro ou casos semelhantes (ali considerados em si mesmos e destacados do ordenamento em que se encontram inseridos) expressamente regulados e a salvaguardar a coerência interna do sistema. Dele deriva que a analogia não será então apenas uma analogia de casos, mas também uma analogia de normas, no sentido de que relevará como caso-foro (ou caso semelhante expressamente regulado) preferencialmente o que estiver inserido no mesmo sistema normativo ou num sistema normativo também ele próximo ou semelhante. A salvaguarda da unidade e coerência do sistema no método de determinação do caso análogo e de consequente superação da lacuna servirá depois como instrumento de validação da solução jurídica encontrada.

Do exposto deriva que, no direito adjetivo tributário, os casos que a lei não preveja expressamente são resolvidos também com recurso à analogia jurídica. Mas também que esta assenta em critérios metodológicos específicos, que me proponho condensar nas seguintes fases fundamentais: (1.ª) aferir se a omissão de regulamentação se verifica no âmbito de atos ou formalidades de um procedimento ou de um processo, ou diz respeito à estrutura e funções da administração tributária ou dos tribunais; (2.ª) aferir se o ordenamento jurídico procedimental ou processual tributário (em primeiro lugar), administrativo ou processual civil (em segundo lugar e conforme os casos), existe norma que trate de casos jurídicos semelhantes; (3.ª) aferir se a solução jurídica indicada nessa norma é juridicamente adequada para solucionar o problema colocado no caso omisso.

Ora, a primeira constatação a fazer ao abordar o problema dos efeitos jurídicos da reclamação é que o caso omisso tem natureza processual, porque estão em causa verdadeiros efeitos jurídico-processuais, isto é, a interferência de um processo na dinâmica processual de outro. É bem verdade que este último – o processo de execução – não pode já ser considerado um verdadeiro processo judicial, a não ser na sua dimensão estritamente formal e, mesmo aqui, apenas nos momentos processuais que possam ser alocados à sua «tramitação normal». Deve entender-se, em todo o caso, que tem natureza processual mesmo o regime dos efeitos de um processo judicial sobre o andamento de um procedimento administrativo ou sobre a execução procedimental do ato administrativo impugnado nesse processo judicial, na medida em que o seu regime vise precisamente a salvaguarda dos efeitos da decisão que vier a ser proferida nesse processo judicial.

Daqui decorre desde já que o caso-foro ou caso análogo especialmente regulado deve ser procurado preferencialmente em normas inseridas no ordenamento jurídico-processual tributário (e não no seu ordenamento jurídico-procedimental) e, subsidiariamente, em normas inseridas no ordenamento jurídico-processual administrativo ou civil.

A segunda constatação a fazer é que o problema dos efeitos jurídicos da reclamação sobre o andamento da execução é paralelo ao problema dos efeitos jurídicos de outros processos judiciais tributários sobre o andamento da execução. Em qualquer dos casos está em causa saber se a decisão impugnada, reclamada ou recorrida é suscetível de execução imediata e em que termos. Em qualquer dos casos se coloca o problema de saber quando e em que termos

deve prevalecer o interesse da administração tributária na instauração ou prosseguimento da execução ou o interesse do visado na sua suspensão até ao trânsito em julgado dessa decisão. E em qualquer dos casos a resolução do problema passará por convocar regras e princípios como o da proporcionalidade e da tutela judicial efetiva.

A terceira constatação a fazer é que o problema dos efeitos jurídicos de uma impugnação ou de um recurso sobre o andamento da execução se coloca de maneira diferente quando está em causa uma decisão administrativa e quando está em causa uma decisão judicial. A razão fundamental parece residir no diferente valor que é atribuído a uma decisão administrativa e a uma decisão judicial e aos efeitos específicos que cada uma delas produz.

De lembrar, a este propósito, que a reclamação a que aludem os artigos 276.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário pode ter por objeto decisões que, sendo material e organicamente administrativas, são judiciais do ponto de vista formal. Ou seja, estão subordinadas a regras formais que aplicamos a decisões judiciais e produzem, por isso, os efeitos formais dessas mesmas decisões. É esse o sentido que, na interpretação proposta neste trabalho, deve ser agora atribuído ao artigo 103.º a Lei Geral Tributária quando contrapõe a natureza judicial do processo de execução fiscal à natureza materialmente administrativa dos atos nele praticados por órgãos da administração tributária. E isto significa que, quando esteja em causa a aplicação de regras processuais, estas decisões apresentam maior conexão com as decisões judiciais tout court do que com as decisões administrativas. Deparamo-nos, por isso, com uma dualidade de atos e decisões da execução fiscal (os atos formalmente administrativos e os atos formalmente judiciais). Dualidade que a própria reclamação reflete – na interpretação que aqui seguimos – porque a reclamação de decisão formalmente administrativa equivale a uma impugnação judicial e a reclamação de uma decisão formalmente judicial corresponde a um recurso.

Ora, da analogia de situações deve derivar a analogia de soluções, a menos que a solução prevista para o caso análogo se revele juridicamente inadequada para a aplicação ao caso- tema. Quer isto dizer que, em princípio, deriva da metodologia legal para a superação das lacunas que as decisões da administração tributária na execução fiscal e que devam ser consideradas formalmente análogas às decisões judiciais devem produzir efeitos formais equivalentes; e as decisões da administração tributária na execução fiscal e que devam ser consideradas formalmente análogas às decisões administrativas devem produzir os efeitos formais destoutras decisões.

Não nos deve impressionar o facto de estas decisões não serem decisões de juízes, porque não estão em causa normas que contendam com a organização administrativa ou com a organização judiciária, isto é, regras que disciplinem a organização interna de órgãos inseridos em cada um destes poderes. Estão em causa apenas normas que disciplinam os efeitos formais das decisões.

Também não nos deve impressionar o facto das regras formais dos recursos só deverem ser aplicadas aos recursos de decisões jurisdicionais. O regime de suspensão da execução a que alude o artigo 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário também tem um

âmbito material distinto: só tem aplicação aos processos judiciais tributários que tenham por objeto a legalidade ou a exequibilidade da dívida exequenda (o que nunca acontece com a reclamação, que tem por objeto a legalidade de um ato interno da execução). A verdade é que não está aqui em causa a adaptação de normas que só podem ser aplicadas a processos distintos, mas a aplicação do critério prático-normativo inserido nessas normas, por lhe dever ser estendida a respetiva intencionalidade normativa.

De todo o exposto resulta que a reclamação de atos ou decisões formalmente administrativos(as) praticados(as) em execução fiscal e que deva subir imediatamente deve ter efeitos equivalentes aos da impugnação judicial de decisões administrativas sobre o andamento da execução dessas decisões. E a reclamação de decisões formalmente judiciais proferidas em execução fiscal e que deva subir imediatamente deve ter efeitos equivalentes aos dos recursos de decisões judiciais sobre a exequibilidade dessas decisões.

2. A utilização do critério a que alude o n.º anterior leva-nos a convocar, na determinação