Outra distinção relevante refere-se à titularidade do direito de petição e à sua abrangência. Também nesta dimensão existem diferentes escolhas possíveis ao nível da arquitetura institucional deste direito, nomeadamente quanto a exigências de condições de nacionalidade, residência ou idade para que este possa ser exercido.
Conforme se pode ver no Quadro 5.1, alguns dos sistemas de petição exigem uma idade mínima. Outros, restringem este direito ao universo dos cidadãos eleitores. Alguns, admitem que entidades coletivas possam submeter petições. Outros não.
No que a este critério diz respeito, sistemas como o escocês distinguem-se pela sua abertura, por virtualmente qualquer indivíduo ou entidade coletiva poder ser peticionário (nacionais e não nacionais, mesmo estrangeiros não residentes na Escócia, menores de idade, etc.).
72 V.g. Regra 215(6)(8) e 216(9) do Parlamento Europeu, ou artigo 17.º, n.º4 da Lei do Exercício do Direito de
Petição em Portugal (Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 6/93, de 1 de março, Lei n.º 15/2003, de 4 de junho, e Lei n.º 45/2007, de 24 de agosto).
73 De acordo com as informações recolhidas junto do Secretariado da Comissão das Petições do Parlamento
Europeu, por exemplo, os peticionários são oficialmente informados da admissibilidade ou inadmissibilidade da petição, pedidos e perguntas ao executivo sobre a petição, respostas a estas questões e decisão final; a mesma informação foi obtida junto do pessoal da Assembleia da República, em Portugal.
74 Cfr. questionário a Anne Peat, realizada (por E-mail) a 28-01-2015. 75 Cfr. questionário a Thomas Saalfeld, realizada (por E-mail) a 20-02-2015.
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No entanto, a maioria dos sistemas considera apenas petições oriundas de indivíduos que residam no território (país, região, etc.), como é o caso da Alemanha. Sistemas como o holandês, o búlgaro, o italiano, o português76 ou o do Reino Unido admitem apenas petições submetidas por cidadãos nacionais. O sistema de petições do Parlamento Europeu, que contempla o maior universo de peticionários potencial de todos os sistemas analisados, acolhe um critério de titularidade do direito de petição também bastante abrangente, admitindo, além dos nacionais dos Estados-Membros, petições de qualquer residente no espaço da UE77, podendo inclusivamente ser submetidas por menores. Adicionalmente, porém, este ultimo requer – segundo o regimento - que a petição suscite uma questão que afete diretamente o peticionário.
De um modo geral, as petições de entidades coletivas são aceites, mesmo que nem sempre tenha sido o caso78. Porém, existem casos, como o do Parlamento Europeu, em que apenas se admitem petições formalmente submetidas por cidadãos. Noutros, existem restrições a algumas destas entidades, como acontece no caso alemão, cujo Tribunal Constitucional limitou o uso deste direito por parte das autoridades locais79.
Em relação aos objetivos do direito de petição, consideramos que quanto mais abrangente for, permitindo inclusivamente a participação de grupos de pessoas por hábito afastadas dos mecanismos tradicionais de participação política (caso dos estrangeiros, por exemplo, que não podem, por regra, votar nos países onde residem), mais eficaz será este direito, porquanto promotor dos critérios da igualdade e inclusão.
76 De acordo com a legislação portuguesa sobre as petições, todos os indivíduos podem apresentar petições relativas
a interesses privados (queixas), mas as petições relativas a interesses gerais só podem ser apresentadas por cidadãos portugueses e, desde 2007, por cidadãos de outros Estados que reconheçam esse direito aos portugueses, em condições de igualdade e reciprocidade, nomeadamente no âmbito da União Europeia e no da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.
77 Cfr. Regra 215 (1) do Regimento.
78 Em França, na Revolução Francesa, este tipo de petições era objeto de alguma desconfiança: “Nenhum corpo,
nenhuma sociedade, nenhuma comuna, pode exercer o direito de petição sob um nome coletivo” (palavras de Le Chapelier, apud Dubourg-Lavroff (1992).
79 Na Alemanha, a jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal considerou que as autarquias locais não
podiam exercer o direito de petição. Também em Espanha esta questão tem sido discutida, com a doutrina a defender, maioritariamente, o direito destas entidades exercerem o direito de petição (Tibúrcio 2010).
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Nesta vertente, e como referido, a Escócia destaca-se por ter o sistema mais inclusivo, admitindo petições de qualquer individuo – cidadão nacional ou estrangeiro, residente ou não no território. Nos primeiros seis anos em que o sistema de petições esteve em vigor na Escócia, 2,5% (18) das petições foram apresentadas por não residentes (Carman 2006).
Este foi também o modelo adotado pelo recém implementado sistema de petições irlandês, inspirado precisamente no exemplo escocês. O direito de petição do parlamento alemão destaca-se, também, por ser bastante inclusivo.
É de notar que, em relação ao Parlamento Europeu, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia exige adicionalmente que as petições lidem com "uma questão que afete diretamente o peticionário”80. Esta exigência tem o potencial de limitar o direito de a petição ser examinada pelo Parlamento Europeu, pelo menos se for interpretada de forma restritiva, o que não tem sido a prática até agora. Na verdade, o equilíbrio decorre das regras de admissibilidade, que permitem dar sempre o benefício da dúvida ao peticionário. Deve notar-se ainda que esta exigência não encontra paralelo em nenhum outro dos sistemas de petição parlamentares analisados.
A preocupação de inclusão está na origem histórica deste direito, tendo servido para integrar parte da população, nomeadamente a que, a dada altura, ficou de fora do direito de sufrágio (como as mulheres, que só muito mais tarde viriam a ter direito de voto), como é realçado por Dubourg-Lavroff (1992) ou Rosanvallon (2000). Julgamos ser este um fim que continua a fazer parte da matriz deste direito (também Canotilho 1995), razão pela qual consideramos que a maior abertura em relação aos titulares deste direito contribui para o cumprimento da "igualdade" e da "inclusão" do sistema de petições.