O número de petições submetidas ao Parlamento é o indicador que mede de forma mais imediata a adesão dos cidadãos a este instrumento. Genericamente, e como vimos, podemos dizer que quanto maior o número de petições, mais forte será a participação cidadã e, consequentemente, mais eficaz será o sistema.
O quadro 6.1 mostra a média de petições submetidas por mês perante a Assembleia da República no atual sistema de petições em vigor de petições-E. Este é um valor em linha com o que encontramos nos sistemas de petições que se modernizaram, conforme mostramos mais adiante.
Quadro 6.1. N.º de petições submetidas à Assembleia da República (média por mês)
Legislatura VIII IX X XI XII* 1999-2002 2002-2005 2005-2008 2009-2011 2011-2012 Início 25/10/1999 05/04/2002 10/03/2005 15/10/2009 20/06/2011 Fim 04/04/2002 09/03/2005 14/10/2009 19/06/2011 14/09/2012 Dias 879 1054 1654 604 444 Meses 29,30 35,13 55,13 20,13 14,80 Petições mês (média) 2,83 3,22 10,74 8,99 11,22 Total 83 113 592 181 166
Fonte: elaboração do autor, a partir da informação recolhida no site do Parlamento *Até ao final da 1.ª sessão legislativa da XII legislatura
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Impacto das petições eletrónicas (2005)
O Quadro 6.1 mostra claramente que nunca se apresentaram tantas petições à Assembleia da República como no presente sistema de petições-E, que regista uma média de 10 petições/mês, ao passo que no sistema convencional esse valor não ultrapassava as 3 petições/mês.
Na verdade, a adesão a este instituto cresceu significativamente logo em 2005, precisamente a altura em que se introduziram as petições eletrónicas, tendo a média de petições triplicado em relação aos oito anos anteriores. A legislatura seguinte (a XI) denota uma ligeira diminuição, o que poderia supor que ao entusiasmo gerado pelo novo sistema se teria seguido algum desinteresse132. Porém, a legislatura que se seguiu (a XII) volta a mostrar uma subida na adesão a este instrumento, valores que se mantiveram nos anos seguintes, revelando inclusivamente uma tendência de crescimento133. Tal como já tínhamos tido oportunidade de sinalizar anteriormente (Tibúrcio 2010, 2015a), a introdução do sistema de petições-E parece ter contribuído para um aumento considerável da participação política por via deste instrumento, aumento que se tem consolidado desde 2005.
Figura 6.1. N.º de petições submetidas à Assembleia da República – sistema Convencional Vs. Petições-E (média por mês)
132 Na verdade, desagregando os dados por sessão legislativa é possível que o tal “entusiasmo” se deveu em grande
parte a um surto de petições massa na segunda sessão legislativa da X legislatura. Contudo, mesmo descontando este efeito, esta segunda sessão é a que revela o maior número de petições submetidas.
133 Com efeito, a média de petições apresentadas no total da XII legislatura (até outubro de 2015) foi de 10,60/mês,
sendo a média de petições na 1.ª sessão legislativa da XIII (outubro de 2015 a setembro de 2016) de 16,64/mês. Estes valores não foram incluídos no quadro 7.1 de forma a harmonizar o período temporal abrangido em todos os restantes quadros (1999-2012).
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Fonte: elaboração do autor, a partir da informação recolhida no site do Parlamento Notas: Sistema Convencional - 1999-2005 (n=196); Petições-E - 2005-2012 (n=939)
O aumento verificado está em linha com o que aconteceu, por exemplo, no caso do Parlamento Europeu, que introduziu a possibilidade de submissão de petições por via eletrónica também em 2005, mantendo a possibilidade de submissão por via convencional (carta). A evolução da forma como foram submetidas as petições revela a manutenção do número de petições submetidas de forma convencional e um aumento contínuo das petições submetidas eletronicamente134.
A situação que se verifica com a introdução das petições-E em Portugal – e no PE - é interessante, contrastando com o que aconteceu, por exemplo, no caso alemão. Neste, a introdução das petições-E não se traduziu num aumento do universo total de peticionários (incluindo aqui o sistema convencional e o de petições-E, chamado de “petições públicas”), mas antes numa substituição de peticionários convencionais por peticionários das petições-E. Na Alemanha, as “petições públicas” registam uma subida até 2010 (com 701 petições), tendo, desde então, o número vindo a diminuir, para se situar, em 2015, em 436135.
No caso escocês, a inexistência deste direito anteriormente a 1999, quando foi criado o sistema de petições-E do parlamento escocês, inviabiliza, naturalmente, qualquer comparação.
A crescente adesão ao direito de petição perante a Assembleia da República é também confirmada pelo número de assinaturas recolhidas pelas petições, o que não é de estranhar, pois o período temporal em que vigora o sistema de petições-E corresponde também a um período de desenvolvimento da Internet e da forma como as pessoas se relacionam nesta rede. Referimo- nos ao desenvolvimento das redes sociais (entre 2008 e 2015, o número de utilizadores de redes sociais em Portugal passou de 17,1% para 54,8%136) e à disseminação de sites de recolha de assinaturas online de petições (como, por exemplo, o Petição Pública137). Esta é uma realidade que contrasta de certa forma com a situação que se vivia em Portugal poucos anos antes da
134 Cfr. supra.
135 A adesão às petições públicas também podia ser medida através do número de propostas deste tipo de petições,
que começou por ser de 761 em 2007, e que foi crescendo até 4039 em 2010. No entanto, apenas uma pequena percentagem destas é admitida enquanto tal, em grande medida devido à ampla margem de apreciação discricionária que a Comissão de Petições tem para este efeito. Deste modo, e tendo em conta a melhor comparação com os sistemas congéneres, optámos por adotar como critério as petições públicas admitidas.
136 Marktest : « Os portugueses e as redes sociais 2016 - Análise sobre o comportamento dos portugueses nas redes
sociais e sobre o buzz social de marcas»
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introdução das petições-E, em que uma grande maioria dos cidadãos não tinha acesso à Internet e o contacto entre os cidadãos e o Parlamento por esta via ainda era raro e considerado com alguma reserva de parte a parte (Cardoso, Cunha e Nascimento 2003).
Figura 6.2. N.º de assinaturas em petições – sistema Convencional Vs. Petições-E (média por mês)
Fonte: elaboração do autor, a partir da informação recolhida no site do Parlamento Notas: Sistema Convencional (1999-2005); Petições-E (2005-2012)
Importa ainda assinalar que o crescimento que se verifica em Portugal nos últimos anos ocorre num contexto político e económico (e, também, social) particularmente adverso, caracterizado por uma grave crise. Com efeito, a partir do final da década passada começa a avolumar-se o impacto da crise internacional em Portugal, culminando, em 2011, num pedido de intervenção externa à chamada troika (Fundo Monetário Internacional, Banco Central Europeu e Comissão Europeia). Porém, é possível verificar que a crescente desconfiança dos cidadãos relativamente às suas instituições representativas (Pequito, Tsatsanis e Belchior 2015) não abrandou, antes pelo contrário, a tendência de crescimento do número de petições submetidas à Assembleia da República. Na XI legislatura (09-11), que coincide com o início e desenvolvimento da crise, nota-se ainda um aumento do número médio de assinaturas, valor que cai ligeiramente na XII legislatura (2011-2012), embora mantendo-se superior ao registado nos anos que antecedem a crise (Tibúrcio 2015a).
Contudo, importaria saber em que medida este aumento da participação afeta os restantes critérios (i.e. os objetivos do direito de petição), pois, como refere Dalton, Scarrow e
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Cain (2004), a satisfação de um critério pode ser feito em prejuízo de outro. Deste modo, a "igualdade" e a "inclusão" – objetivos do direito de petição identificados na Parte II - ficarão prejudicadas se entre os peticionários estiverem, por exemplo, desigualmente representados um dos géneros ou os cidadãos com menos recursos sociais (nomeadamente educativos).
Com efeito, o inquérito realizado aos peticionários sugere haver esta desigualdade de algumas populações no exercício deste direito (igualdade de acesso continua a não significar, de modo algum, igualdade de uso), embora pareça que a introdução das petições-E teve um impacto positivo – embora modesto - a este nível, conforme teremos oportunidade de confirmar mais à frente.
Contextualização com o caso da Escócia e da Alemanha
Figura 6.3. Número de petições submetidas em Portugal, na Escócia e na Alemanha (2006- 2012)
Fonte: Riehm, Böhle e Lindne 2014 (Alemanha); Base de Dados das petições (1999-2012) (Portugal): Comissão de Petições Públicas do Parlamento escocês 2015 (Escócia).
Como indicador da adesão ao direito de petição em Portugal, na Escócia e na Alemanha, recorremos ao número de petições submetidas em cada um destes sistemas entre 2006 e 2012. O sistema escocês foi aquele que recebeu mais petições por 100,000 habitantes (1,5 petições), seguido de perto por Portugal (1,2 petições), com sensivelmente o mesmo nível de petições submetidas neste período. Finalmente, suge a Alemanha, com 0,5 petições por 100,000 habitantes. Isto corresponde a um volume de petições anual de 80, 131 e 437, respetivamente.
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Estes dados permitem ver que o sistema de petições-E alemão - que, como vimos, abrange unicamente as “petições públicas” - é, comparativamente, o sistema com menor adesão. Como aflorámos acima, esta situação prende-se em grande medida com o elevado número de “petições públicas” recusadas pela Comissão de Petições, algo que esta pode fazer de forma consideravelmente discricionária (ver supra).
Estes valores permitem também colocar em perspetiva a ideia de que um sistema de petições-E, ao trazer publicidade a um sistema caracterizado pela informalidade, traria um dilúvio de petições com que os parlamentos dificilmente saberiam lidar. Dificilmente se pode considerar o caso, embora não seja, naturalmente, despiciendo o nível de recursos humanos que os parlamentos colocam ao dispor deste direito138.