A nova governação da segurança surgiu para fazer face à crescente complexidade da sociedade actual, o que, mesmo entre nós, tem tido reflexos ao nível da sua conceptualização. Segundo, por exemplo, um relatório produzido por uma entidade universitária portuguesa, esta caracteriza-se ―pela passagem da tutela ao contrato, da centralização à descentralização, do Estado redistributivo ao Estado-regulador, da gestão do serviço público à gestão segundo princípios de mercado, da direcção pública à cooperação entre os actores públicos e privados‖ (IPRI, 2006: 25). Há nesta formulação, decerto, algum wishful thinking e uma boa dose de normativismo. Não deixa porém de ser verdade que muito tem vindo a mudar: o Estado deixou de ser o único actor e produtor de segurança, apesar de manter o seu papel central no sistema internacional, na medida em que um conjunto de novos actores actuam de forma subsidiária e complementar à sua actividade num contexto de anarquia51.
Vistas as coisas desta perspectiva, têm vindo a emergir interpretações ‗benévolas‘ dessa progressão. Com a globalização, ―as relações internacionais são caracterizadas pela «auto-ajuda», sendo os Estados obrigados a salvaguardar eles mesmos a sua segurança (…). Enquanto algumas das grandes potências mantêm uma preocupação constante com a sua segurança e estão prontas, a todo o momento, a recorrer à força se necessário, a maioria dos Estados (…) prossegue uma cooperação pacífica por largos períodos de tempo e procura estabelecer entre si uma ordem estável e equilibrada‖ (Dougherty & Pfaltzgraff, 2003: 46). Na ordem internacional moderna e contemporânea não prevalece há muito ―a soberania de cada Estado no seu esplêndido isolamento, mas sim o concurso de uma pluralidade de soberanias e, portanto, de um espaço que vai da coexistência de soberanias como mínimo, à coexistência entre elas como máximo‖ (Pureza, 2010: 37). Este facto é patente, por exemplo, na importância crescente que assumem as medidas concertadas em face da crise económica internacional em organizações e fóruns internacionais, a protecção do ambiente ou a defesa dos direitos
86 humanos, impondo-se à vontade (absoluta e discricionária) da soberania dos Estados individualmente considerados52.
É possível que tal leitura seja excessivamente unilateral e optimista. Seja como for, nesta conjuntura, os Estados tendem a integrar-se em blocos regionais que desvalorizam a ―fronteira geopolítica‖, o que reduz a importância da segurança interna, ―enquanto realidade autónoma e circunscrita ao interior das fronteiras (…) e, desde logo, porque a interiorização pode constituir factor de erro na concepção das políticas públicas de segurança‖ (Fernandes, 2006: 55). Em boa verdade, assim, estas políticas sofrem cada vez mais influências e ingerências supranacionais em consequência das redes que se vão criando, o que pode constituir um elemento simultaneamente regenerador ou perturbador das idiossincrasias internas dos próprios Estados. E teorizações disso mesmo não faltam. Para Zygmunt Bauman, para nos atermos de novo a apenas um exemplo, ―‘society‘ is increasingly viewed and treated as a ‗network‘ rather than a ‗structure‘ (let alone a solid ‗totality‘): it is perceived and treated as a matrix of random connections and disconnections and of an essentially infinite volume of possible permutations‖ (Bauman, 2007: 3).
As novas conjunturas são as de redes com pontos e nódulos e não a de conglomerados de entidades autónomas. Neste contexto reticular, os Estados debatem- se com um paradoxo difícil de resolver: ―tornaram-se demasiado pequenos para resolver os grandes problemas e demasiado grandes para resolver os pequenos‖. (Bell, [1960] 2000: 10). Por um lado, os Estados afastam-se das questões de segurança societal local, estabelecendo parcerias, sub-contratando ou delegando. Por outro lado, não têm capacidade para, por si próprios, prevenir ou combater determinados fenómenos no quadro de segurança externa ou interna, tendo em consideração o paradigma das ameaças ser, ou tender a tornar-se, ―não-governamental, não-convencional, dinâmico, não-linear, com regras de empenhamento desconhecidas, pelo menos por um dos lados, com um modo de actuação e doutrina assimétrica e imprevisível‖ (Steele, 2002: 5) e o facto de o adversário ter ―uma atitude de «santuarização agressiva», não possuir base territorial fixa, ter vontade de destruir e não de partilhar o poder‖ (Viana, 2003: 4).
52 Com alguma expectatativa idealista, José Manuel Pureza defende que ―a crescente importância
assumida pela protecção internacional dos direitos humanos, ou do equilíbrio sustentável do ambiente, torna-se (…) mais visível esta compreensão instrumental da soberania, como conjunto de competências que se configuram e aplicam em vista do estabelecimento e consolidação de uma determinada ordem pública internacional‖ (Pureza, 2010: 37).
87 Por tudo isto, concordamos com Marques Guedes quando refere que encara ―com natural apreensão a War on Terror e as periferias ou centros urbanos fragilizados, que tanta dificuldade temos em perceber, encurraladas que estão em zonas cinzentas para nosso desconforto posicionadas a cavalo entre categorias histórico-jurídicas como as de ‗guerra‘ e ‗crime‘. Matuto sobre a emergência de actores não-estatais até há bem poucos anos inesperados e ONG quantas vezes bem armadas e com agendas tão radicais quão brutais; penso ainda nos mecanismos, cada vez mais visíveis e generalizados, de profissionalização e outsourcing sistemáticos em lugar de uma conscrição e de uma violência antes monopolizadas pelos Estados. Cismo sobre as curiosas estruturas organizacionais e nos processos tácticos de swarming [enxameamento?] hoje em dia retomados em formatos muito mais descentrados, difusos, mas também muitíssimo mais letais e virulentos do que nos bons velhos tempos da provecta guerrilha. Interna como externamente, convivemos com assimetrias económicas, políticas, e demográficas insustentáveis…‖ (Marques Guedes, 2005). Face à guerra movida contra os poderes erráticos sem rosto (ex. Al Qaeda e o movimento de activistas na rede, designado Anonymous53), bem como as medidas para fazer face à crise económica que motivaram
53 Mais do que um grupo hacker, os Anonymous assumem-se como um movimento de "hacktivismo", isto
é, um movimento que promove o activismo social através de acções de hackers. O nome Anonymous (anónimo, em inglês) associado a grupos de hackers surge em 2003, mas é a partir de 2008 que o colectivo segue definitivamente a via do hacktivismo, promovendo, designadamente, a liberdade de expressão, a liberdade na Internet e expondo as falhas de segurança de sites de instituições e governos. O grupo Anonymous ficou também conhecido pelo seu apoio ao WikiLeaks. Em Dezembro de 2010, mais de mil hackers organizaram-se (por meio de fóruns e redes sociais) para tirar do ar todos os sites de organizações que aplicassem alguma forma de sanção ao site WikiLeaks. O site da Mastercard e do Visa, por exemplo, foram atacados depois das empresas se terem recusado a aceitar doações para o WikiLeaks. os sites do governo do Zimbabué, uma ditadura, foram também alvo de ataques. A primeira grande acção foi o Projecto Chanology. Posteriormente, a Austrália e a Itália foram alguns dos países que viram sites do governo atacados, devido a tentativas de filtragem de conteúdos na net. Em Janeiro de 2011, pouco antes do Governo tunisino cair, o grupo atacou o site da Bolsa de Valores da Tunísia, entre outros. A acção visava forçar o governo local a garantir a liberdade de expressão na web do país. Em Fevereiro de 2011, o alvo foi o Egipto, como forma de apoio aos protestantes. O governo caiu também poucos dias depois. Ainda em Fevereiro de 2011, o grupo atacou os sites públicos do Iémen, num golpe que pretendia criticar o autoritarismo do governo e a crescente falta de liberdade da rede. Em Junho de 2011, os Anonymous voltaram-se contra a Turquia, que pretendia adoptar um sistema de filtragem na internet. Poucos dias depois, a polícia turca prendeu 32 suspeitos de participar das acções, oito deles menores de idade. Além dos turcos detidos, foram presos, em Espanha, no dia 10 de Junho, três "anonymous", suspeitos de ter atacado o site da Junta Eleitoral Central, a página da União Central de Trabalhadores e o site da polícia espanhola. Em Portugal, grande parte da actividade registada assumiu maior visibilidade aquando da greve geral de 24 de Novembro de 2011 e com diversos ataques realizados pelo grupo LulzSec Portugal à página principal do Freeport, à página da Juventude Social-Democrata no Facebook, à página do PSD Lisboa, a página do Parque Temático da Madeira, da Caixa Geral de Depósitos, do Banco de Portugal, do Sindicato de Chefes da PSP expondo dados pessoais de dezenas de polícias. O portal do Ministério das Finanças também foi alvo de um ataque de phishing, com o ministério a emitir um comunicado a alertar os utilizadores para uma mensagem fraudulenta, que seria alegadamente enviada pela Direcção-Geral dos Impostos (DGCI). Utilizando um texto falso, os autores do ataque podiam obter informações sobre cada utilizador ou comprometer a segurança do computador de quem as recebia.
88 a intervenção com uma legitimidade (no mínimo discutível) de organizações financeiras internacionais em países como Portugal, a Grécia, a Irlanda e Itália (e certamente outros se seguirão), verificou-se uma redução sensível dos espaços de liberdade e de respeito pelos direitos humanos, desequilibrando claramente o binómio liberdade-segurança a favor desta última, o que tem criado desafios permanentes aos Estados de direito democráticos. Os telemóveis, SMSs, a Internet e os emails, e a extraordinária proliferação de ―redes sociais‖ como o Facebook, o Twitter e o Hi5, redundam, para tanto, em veículos cruciais. Ao contrário da maioria das anteriores, são tecnologias que promovem descentralização. Dão origem a agrupamentos político-sociais atípicos e inovadores, que proliferam nas paisagens ‗virtuais‘ dos novos ecosistemas em afloramento. Com tais veículos, o crime organizado também se tornou mais fácil – já que tem agora meios que antes não tinha de coordenar e sincronizar acções e actividades. O outro lado da moeda: os Estados também podem agora utilizar esses mesmos meios descentralizadores sofisticados para responder a ameaças e têm vindo a tornar-se mais eficazes no uso efectivo de muitas das novas tecnologias comunicacionais para a defesa de bens públicos – ou, nalguns casos, e há que o ter sempre em mente, para o exercício de um poder predatório numa escala antes inexistente (Marques Guedes, 2009: 44-45).
Vale a pena resolver melhor imagens quanto ao que se alterou. Os Estados para garantirem a segurança dita interna têm de investir na ―cooperação internacional (…) têm de se desnacionalizar e transnacionalizar para o seu próprio interesse nacional, isto é, abdicar da sua soberania, para que, num mundo globalizado, possam tratar dos seus problemas nacionais‖ (Beck, 2002), criam mecanismos de troca de informações e de trabalho cooperativo, recorrendo a uma rede complexa de acordos e convenções supranacionais (de âmbito global e regional). Vivemos num mundo em que a governação da segurança ―é multicentrada e exercida em diversos níveis e em rede, sendo a autoridade (e legitimidade) estadual contestada por um conjunto de actores e organizações supranacionais‖ (Loaeder & Walker, 2007: 235-236). Esta é produzida e fornecida num nível horizontal (polícias, emergência médica, protecção civil, protecção do ambiente, segurança alimentar, etc.), e ao mesmo tempo vertical ou geográfico - o
A mensagem electrónica que os utilizadores recebiam continha um link que, embora esteja apontado para o site Portal das Finanças, continha uma ligação efectuada por outro domínio. O objectivo era instalar um
89 local (autarquias, polícias municipais), o nacional (forças de segurança e forças armadas) e o internacional (i.e. OTAN, ONU, U.E.), os quais, têm que trabalhar entre si sobretudo em situações de crise.
Os resultados estão à vista. A densificação do conceito de segurança concretiza-se através do alargamento das estratégias nacionais, passando os Estados a privilegiar a adopção de políticas internas e externas transversais e multidimensionais: i) do uso da força à qualidade de vida, patente por exemplo nos esforços diplomáticos, de construção da paz em Estados fragilizados e de cooperação para o desenvolvimento; ii) do monopólio do Estado à parceria ou colaboração com os novos actores nacionais e internacionais que actuam de forma subsidiária, complementar ou substitutiva (ONG, organizações internacionais, multinacionais privadas, etc.); iii) da segurança do Estado à segurança das pessoas, passando pela segurança na cadeia alimentar, pela protecção do ambiente e da natureza, pela saúde pública, etc.; iv) do hard power ao soft power.
Acompanhamos Cristina Sarmento quando sustenta que a busca de ordem tem levado a uma crescente institucionalização, em graus diferentes, em inúmeras organizações e múltiplos movimentos, congregados em torno de mobilizações ou temáticas diversas no actual sistema internacional. Para a autora ―a emergência do conceito de rede pode ser acompanhada pelo mito da segurança, transformando-se, por esta via, simultaneamente, em cilada ou armadilha, outro plano de significação que lhe está associado. A desconstrução da confiança, gerada pela derrapagem das estruturas de poder institucional tradicionais, que a rede provoca, a par da violência típica das mudanças estruturais, estão na raiz de novos sentimentos e ideias que reclamam a urgência de segurança. Emergem paradoxais contentores de redes que configuram a alternativa da expressão possível da procura de segurança‖ (Sarmento, 2010: 107).
Por outro lado, sugem novas redes de governança. Anne-Marie Slaughter considera que deveremos repensar a forma como analisamos a política internacional, na medida em que para lá da crescente judicialização e institucionalização das relações internacionais surgem formas mais fluidas e informais de governança ou de comunidades de prática54: ―it‘s not a collection of nation states that communicate
54 É vasta a bibliografia e os conceitos sobre comunidades de prática. Hara defende que as Comunidades
de Prática (CdP) em contexto organizacional são ―redes colaborativas e informais que apoiam os profissionais nos seus esforços para desenvolverem entendimentos comuns e se envolverem na produção
de conhecimento relevante para a organização paraa qual trabalham.‖ (Hara, 2009: 118). Por seu turno,
Macdonald e Hewling sustentam que as CdP são ―grupos de pessoas que partilham uma preocupação ou
paixão por algo e que interagem regularmente para aprenderem como fazê-lo melhor‖ (Macdonald & Hewling, 2008: 91). Para Hibbert ―uma CdP profissional é um tipo especial de comunidade, na qual, os
90 through presidents, prime ministers, foreign ministers, and the United Nations. Nor is it a clique of NGOs. It is governance through a complex global web of ‗government networks‘. Government officials - police investigators, financial regulators, even judges and legislators - exchange information and coordinate activity across national borders to tackle crime, terrorism, and the routine daily grind of international interactions. National and international judges and regulators can also work closely together to enforce international agreements more effectively than ever before. These networks, which can range from a group of constitutional judges exchanging opinions across borders to more established organizations such as the G8 or the International Association of Insurance Supervisors, make things happen - and they frequently make good things happen. But they are underappreciated and, worse, underused to address the challenges facing the world today. The modern political world, then, consists of states whose component parts are fast becoming as important as their central leadership‖. Slaughter não descreve apenas as redes, mas também a forma como estas podem ajudar a melhorar o mundo: ―despite questions of democratic accountability, this new world order is not one in which some ‗world government‘ enforces global dictates. The governments we already have at home are our best hope for tackling the problems we face abroad, in a networked world order‖ (Slaughter, 2004).
Consequências? Em termos gerais, refere-se que na génese da emergência dos novos modelos de governação da segurança, para além do referido atrás, se encontra uma multiplicidade de factores sócio-económicos, culturais, político-institucionais, jurídicos e policiais: i. a globalização galopante em todo o planeta; ii. os novos papéis
seus membros partilham conhecimento básico, padrões e critérios de tal forma que reconhecem o papel do contexto e da experiência. Este colectivo tem por objectivo apoiar discordâncias informadas (support informed dissent) no processo, apoiar [os membros] no seu esforço de crescimento‖ (Hibbert, 2008: 130- 131). As CdP não devem ser estruturadas ou concebidas artificialmente (Wenger, 1998), mas sim ―surgirem e evoluírem de forma natural ao longo de vários anos‖ (Schwen & Hara, 2004: 8). As CdP não são por princípio comunidades organizadas e constituídas para a concretização de um projecto concreto. Wenger defende que ―a criação de CdP não pode ser legislada ou definida por decreto. Elas podem ser reconhecidas, suportadas, encorajadas e acarinhadas (nurtured), não sendo, contudo, unidades formais que tenham sido materializadas (reified designed units). (Wenger, 1998a: 229). Hansman refere que as CdP ―podem ser formalmente organizadas ou sancionadas pela instituição ou ter uma natureza informal
desenvolvendo trabalho em auto-gestão‖ (Hansman, 2008: 300). As CdP são constituídas por pessoas com idênticos interesses ou envolvidas na mesma prática e actividade que ―comunicam regularmente
entre si, com o objectivo de melhorarem as suas competências individuais em relação a essa prática (…), [as CdP] emergem em redor de actividades «entendidas em comum» e continuamente renegociadas entre os seus membros‖ (Correia, Paulos & Mesquita, 2008: 2), através ―da construção, permuta e partilha de
um reportório comum de recursos‖ (Cohendet & Llerena, 2003: 282), transferindo para a comunidade a sua experiência – ―ou conhecimento tácito‖ (Schenkel & Teigland, 2008 citado em Correia, Paulos & Mesquita, 2008: 2) e ―confiando no conhecimento acumulado por aquela para desenvolverem a sua
actividade‖ (Cohendet & Llerena, 2003: 282), sempre com o objectivo de, ―em conjunto, melhorarem o
91 do Estado; iii. a crise das finanças públicas e a falência anunciada do Estado- providência; iv. o aumento da qualidade de vida e a perspectiva de perder esse bem- estar; v. as reformas de austeridade; vi. o impacto do urbanismo na segurança dos cidadãos; vii. o discurso de crise, do medo e do risco; viii. a emergência de um sentimento de insegurança generalizado com repercussões económicas, políticas e sociais; ix. a explosão demográfica nas zonas urbanas e suburbanas as migrações (emigração / imigração); x. o maior individualismo e anomia nas cidades; xi. a crise dos órgãos tradicionais de regulação social; xii. as alterações sócio-demográficas das cidades, patentes no envelhecimento da população e na fixação de comunidades multi- étnicas em zonas determinadas; xiii. a consagração de mais direitos de cidadania; xiv. as polícias consideradas como novo domínio de intervenção política; xv. a crise da justiça e da administração pública que levou à implementação de processos de reforma em ambos os sectores; xvi. a cultura da avaliação e a procura de mais produtividade, eficácia, eficiência e excelência; xvii. a crise de eficácia e de legitimidade do poder judicial e das organizações policiais; xviii. a necessidade de encontrar novas respostas ao crime e insegurança; xix. a carência de recursos humanos e materiais nas polícias leva-as a apostar na qualidade já que as restrições orçamentais limitam a quantidade; xx. a concorrência entre polícias e entre estas e o sector privado da segurança; xxi. as tecnologias da informação e a investigação científica no apoio à análise criminológica e à actividade policial; xxi. as dinâmicas reformadoras na gestão estratégica geradas pelas novas lideranças policiais.
Mas nem tudo são inovações. Note-se que a governação da segurança enquadra-se numa conjuntura de mutação dos arquétipos tradicionais. Neste contexto, refere-se a menor distinção entre prevenção e repressão e a maior judicialização das condutas nas sociedades complexas devido ao declínio das instâncias informais de controlo e de regulação social (família, escola, vizinhança, igreja). Enquanto que algumas correntes sublinham o «aparente» descontentamento e desconfiança nas sociedades modernas por parte dos cidadãos em relação às autoridades judiciárias e aos órgãos de polícia criminal, para outros autores os Tribunais e a Polícia têm alargado crescentemente o seu mandato, facto que permitiu um aumento da sua legitimidade (Oliveira, 2006: 69). Como exemplos, podemos referir: a criação dos julgados de paz, a consagração do crime de violência doméstica enquanto crime público em diversos ordenamentos jurídicos, como é o caso de Portugal, a penalização do ruído, do consumo de tabaco em em determinados espaços e da condução sob o efeito de álcool, a aposta das polícias em
92 programas de apoio à vítima, as campanhas públicas de prevenção da criminalidade e de segurança rodoviária operacionalizadas em grande medida pelas forças policiais, entre outros.
E apesar de tudo, a aparente tendência de descentralização e desregulação da segurança é geradora de paradoxos e desafios complexos para a entidade Estado. Por um lado, o Estado privatiza áreas significativas da segurança. Por exemplo: em Portugal, assistimos à delegação de missões, no passado recente, da estrita competência das forças de segurança pública para empresas de segurança privada, as quais, têm alargado de forma exponencial as suas atribuições: o controlo de pessoas e de bagagens nos aeroportos, a revista a pessoas no acesso a estádios de futebol e espectáculos