6 PRESENTASJON AV DATA
6.2 S PRÅK – HVOR MYE NORSK KAN SOMALISKE ELEVER ?
6.2.1 Lærernes syn på somaliske elevers språkferdighet
A cidade moderna vem sendo estruturada a partir da privatização dos espaços e, por conseqüente, da moradia. Na sua construção diária, a questão fundiária e a informalidade – ou melhor, uma verdadeira cidade construída à margem da cidade formal – tomam proporções grandiosas e tornam latentes os problemas relacionados ao desigual acesso à cidade e à moradia. Tem lugar a dita “crise urbana”.
Paul Singer analisa que, na construção da cidade capitalista, “a propriedade privada do solo urbano faz com que a posse de uma renda monetária seja requisito indispensável à ocupação do espaço urbano”. 58
O setor imobiliário, movido pela propriedade privada da terra urbana e pelas regras de mercado (valorização em função da especulação imobiliária), não atinge grande parte da população na medida em que os salários (e a realidade do desemprego) não guardam proporção com o alto preço da habitação. Desta maneira, a população de baixa renda não tem acesso ao mercado imobiliário.
É neste sentido que se observa que, segundo a Fundação João Pinheiro59, em 2007, o déficit habitacional60 na Região Metropolitana de Fortaleza61
57Cf. MARICATO, Ermínia. Metrópole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e
violência. São Paulo: Hucitec, 1996.
58 SINGER, Paul. Uso do solo urbano na economia capitalista. In: Ermínia Maricato (org.). A
produção capitalista da casa (e a cidade) no Brasil industrial. 2ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1982, p.
33.
59 De acordo com a pesquisa realizada em parceria com o Ministério das Cidades, utilizando dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD).
60Para a Fundação João Pinheiro, “como déficit habitacional entende-se a noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos de habitação, detectados em um certo momento”.
61 A Região Metropolitana de Fortaleza é composta por 13 municípios: Aquiraz, Caucaia, Chorozinho, Eusébio, Fortaleza, Guaiuba, Horizonte, Itaitinga, Maracanaú, Maranguape, Pacajus, Pacatuba e São Gonçalo do Amarante.
é composto 95,1% pela parcela da população que tem a faixa de renda familiar mensal correspondente a até três salários mínimos.
No contexto que proporciona que o direito à propriedade tenda a ser considerado absoluto ou mesmo “sagrado”, a falta de acesso à terra – embora não se queira confundir com a terra enquanto propriedade, mas sim fazer referência ao seu valor de uso, ou seja, a habitação – implica a negação de moradia a milhares de brasileiros.
Jacques Távora Alfonsin, em sua obra intitulada “o acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à alimentação e à moradia”, analisa que “o que o direito de propriedade sobre terra garante de liberdade pra um ou para alguns, pode reduzir ou até eliminar a possibilidade de vida digna, para milhares ou até milhões de outros.” 62
O fato das cidades brasileiras estarem intimamente ligadas com a satisfação dos interesses do capital imobiliário e das elites torna falaciosa a análise de que o déficit habitacional corresponde à ausência de moradias ou de espaços vazios. Não há que se falar em escassez de habitações.
“Se existe ‘déficit habitacional’ é porque grande parte da população urbana brasileira está excluída do mercado da produção de moradias”. Para Ribeiro e Pechman, são duas as razões:
de um lado, uma distribuição profundamente desigual da renda gerada na economia e, de outro lado, as condições que regem a produção capitalista de moradias no Brasil, que impõem um elevado preço ao direito de habitar na cidade. 63
Além disto, a intervenção estatal, através de políticas de cunho “higienista” ou de embelezamento não implicaram em melhorias nas condições de habitabilidade das cidades. Conforme analisa Ângela Gordilho,
62 Cf. ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos
fundamentais à alimentação e à moradia. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2003, p. 211.
63 RIBEIRO, Luiz César de Queirós; ROBERT, M. Pechman. O que é questão da moradia. São Paulo: Nova Cultural, 1985, p. 9.
por um lado, as normas seletivas para os tipos de habitação em deter- minadas áreas urbanas contribuíram para intensificar o processo de segregação espacial da população pobre, empurrada para a periferia desde então. Por outro, ampliaram as possibilidades de lucros imobiliários, ao fortalecer a segmentação da cidade por grupos de renda e, conseqüentemente, diferenciar o espaço construído. 64
A desigualdade no acesso à terra urbana e, conseqüentemente, à moradia não é por acaso ou simples decorrência da desorganização causada pelo crescimento desenfreado das cidades. Na verdade, faz parte de um modelo econômico e político comprometido com as elites econômicas em detrimento das necessidades básicas da maioria da população.
É neste contexto que também se insere a exacerbada proteção à propriedade privada, como se direito absoluto fosse, sobrepondo-se, muitas vezes, ao direito à moradia. No dia-a-dia, percebe-se o direito à propriedade, quando em confronto com o direito à moradia, prevalece. O fenômeno da especulação imobiliária, por exemplo, é reflexo claro deste fato.
Os mecanismos da dita especulação imobiliária são os mais diversos, mas consiste basicamente na retenção deliberada da terra – causando uma série de vazios urbanos na cidade – à espera de uma crescente valorização, seja pela expansão urbana, seja através da consolidação de infra-estrutura e equipamentos públicos.
Enquanto isso, milhares de famílias se encontram sem ter acesso è terra urbanizada e à moradia. Situações como esta tornam evidentes a crise social que a população de brasileira vem enfrentando em relação ao não acesso à moradia. Em 200065, segundo a Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional em Fortaleza era de 77.615 unidades habitacionais enquanto existiam 69.995 imóveis vazios sem seguir a sua função social.
64 SOUZA, Ângela Gordilho. Favelas, invasões e ocupações coletivas nas grandes cidades
brasileiras. Disponível em http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/cm/cm5.pdf (acesso
em 10/09/2009).
65 Já existem pesquisas realizadas mais recentemente. No entanto, no ano de 2000 foi realizado o último Censo Demográfico pelo IBGE, ocasião em que se pode obter dados específicos dos municípios. As pesquisas seguintes apresentam dados com base na Pnad, a partir do qual não é possível o detalhamento do déficit habitacional para os municípios. O volume Déficit Habitacional no Brasil, municípios selecionados e microrregiões geográficas, publicado em 2005, fornece estimativas municipais baseadas no Censo Demográfico de 2000.
Esta prática mostra-se anti-social, e ainda, contra os princípios da nossa ordem constitucional. A propriedade privada é um direito – fundamental, assim como a moradia –, mas deve ser exercida em conformidade com a sua função social66, como bem proclama o art. 5º, inciso XXIII67, da Constituição Federal.
A inserção da função social da propriedade na Constituição tem um papel fundamental de reversão dessa lógica, ao delinear o conteúdo material do direito à propriedade, atribuindo-lhe sentido mais amplo que o seu conceito puramente econômico. Sobre seu objetivo bem analisa Monreal:
a função social da propriedade visa a que o exercício do direito correspondente se realize com respeito dos interesses do Estado68, enquanto este representa a organização suprema que a ele deu a coletividade, e de todas as exigências do bem comum, por considerar-se que o proprietário tem a coisa em nome e com autorização da sociedade, somente podendo fazer uso das faculdades que sobre ela tem, em forma harmônica com os interesses dessa mesma sociedade. 69
A evolução da percepção do direito de propriedade mostra que esse tipo de postura não é permitida, nem deve ser protegida. A propriedade deixa de ostentar feições absolutas e passa a ter nítido caráter funcional, passando a ser determinada pela função que desempenha dentro do ordenamento jurídico.
Assim,
o direito contemporâneo passou a reconhecer, excepcionalmente, uma função social da propriedade, isto é, a existência de deveres positivos do
66 Dentre outras diretrizes de ordenação e controle do solo urbano, o Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º aponta que, para que seja atendida a função social, devem ser evitadas a utilização inadequada de imóveis urbanos e a retenção especulativa se imóveis urbanos, que resulte na sua subutilização ou não-utilização.
67 “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; [...]”
68 Vale fazer referência, aqui, aos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, ilustrados no Título I da Constituição Federal, principalmente nos artigos 1º e 2º.
69 Eduardo Novoa Monreal apud ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de
direitos humanos fundamentais à alimentação e à moradia. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2003, p.169.
proprietário de certos bens, em relação a outros sujeitos determinados, ou perante a comunidade social como um todo.70
Com a passagem da Constituição para o centro do sistema jurídico, suas normas e princípios passam a repercutir por todo o ordenamento, vinculando, desta forma, as transformações por que passou o direito de propriedade.
Fábio Konder Comparato entende que
o reconhecimento constitucional da propriedade como direito humano liga- se, pois, essencialmente à sua função de proteção pessoal. Daí decorre, em estrita lógica, a conclusão – quase nunca sublinhada em doutrina – de que nem toda propriedade privada há de ser considerada direito fundamental e como tal protegida. 71
E ainda:
a concepção privatista da propriedade [...] tem levado, freqüentemente, autores e tribunais à desconsideração da verdadeira natureza constitucional da propriedade, que é sempre um direito-meio e não um direito-fim.
[...]
A propriedade não é garantida em si mesma, mas como instrumento de proteção de valores fundamentais.72
Alfonsin faz um debate acerca das necessidades (conforme já explicitado anteriormente), deixando clara a sua posição segundo a qual os particulares e o poder público são responsáveis pela satisfação das necessidades. A primeira vista pode parecer absurdo, mas tomemos o exemplo da propriedade e o acesso à terra e à moradia:
A satisfação das necessidades vitais de alimentação e moradia dos não proprietários integra o conteúdo dos seus direitos humanos fundamentais à terra, podendo ser exigida de qualquer proprietário desse bem, enquanto bem de produção, que deixe de respeitar o dever (função) que, por sua vez, integra, também, o conteúdo do seu direito. 73
70 COMPARATO, Fábio Konder. A Afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo: Saraiva, 2008.
71 COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matéria de propriedade. Disponível em <http://www.cjf.jus.br/revista/numero3/artigo11.htm> (acesso em 12/11/2009).
72 COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matéria de propriedade. Disponível em <http://www.cjf.jus.br/revista/numero3/artigo11.htm> (cesso em 12/11/2009).
73 ALFONSIN, Jacques Távora. O acesso à terra como conteúdo de direitos humanos fundamentais à
Intenso tem sido o debate acerca do significado e eficácia do princípio da função social da propriedade enquanto base estrutural do regime da propriedade urbana.
José Afonso da Silva é enfático ao dizer que não se deve confundir a função social com as limitações impostas ao direito de propriedade, porque essas dizem respeito "ao exercício do direito" e aquelas "à estrutura do direito mesmo, à propriedade". E, ainda:
A norma que contém o princípio da função social da propriedade incide imediatamente, é de aplicabilidade imediata, como o são todos os princípios constitucionais. A própria jurisprudência já o reconhece. Realmente, afirma- se a tese de que aquela norma ‘tem plena eficácia, porque interfere com a estrutura e o conceito de propriedade, valendo como regra que fundamenta um novo regime jurídico desta, transformando-a numa instituição de Direito Público [...]’. 74
Por outro lado, Nelson Saule Júnior75 afirma que a interpretação mais adequada ao atendimento dos objetivos da política urbana do artigo 3976 do Estatuto da Cidade é a de serem, tanto o direito a cidades sustentáveis quanto o direito à moradia, o conteúdo do devido respeito à função social da propriedade urbana.
Por todo o exposto, percebe-se o quanto é inadmissível que seja aceita que a propriedade urbana seja utilizada em descompasso com sua finalidade social, principalmente pela evidência da crise social em relação ao não acesso à moradia por grande parte da população. De um lado, famílias inteiras sem ter para onde ir e, do outro, inúmeros terrenos aguardando a sua crescente valorização imobiliária.
É neste contexto que observamos o fenômeno das ocupações de terra – que acabam por ocorrer de forma precária e irregular – enquanto medida emergencial encontrada por milhares de famílias postas de frente com a realidade da negação da moradia.
74 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26ª edição. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 282.
75
Cf. SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 216.
76 “Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
Basicamente dois elementos se combinam para justificar o aparecimento dessas ocupações: a existência de milhares de terrenos e vazios urbanos que seguem sem cumprir sua função social e a ineficácia do Estado em proporcionar a moradia aos seus cidadãos. Isto é reflexo também da desigualdade na distribuição da propriedade, o que caracteriza a concentração de renda, peculiar ao sistema capitalista.
Legítimo, então, que essas terras sejam ocupadas para fins de moradia, ocasião em que lhe é conferida uma função social. Levando em consideração que as ocupação irregulares fazem parte da realidade brasileira – e que isso é uma questão crônica –, o próprio ordenamento jurídico apresenta instrumentos para legitimar a posse nesses casos. Vale lembrar que, sempre que possível, o Estado deve primar pela permanência dos moradores na área que ocupada.
A exemplo disto temos a usucapião e a desapropriação judicial por interesse social, previstos, respectivamente, pela Constituição Federal de 88 e Código Civil. Vejamos:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
E,
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
[...]
§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores.
Ademais, quando se afirma que grande parte dos brasileiros não tem acesso à moradia, não se faz referência somente ao espaço físico de uma casa, mas também de todos os outros componentes do que considera moradia digna e adequada.
Conforme já exposto anteriormente, o não acesso à moradia implica também na privação de serviços essenciais de saúde, saneamento básico, coleta de lixo, transporte público, equipamentos de lazer e abastecimento de água e energia elétrica. Assim, muitos dos habitantes da cidade têm o próprio direito à cidade negado em face do não acesso à moradia.
Em 200577, ainda segundo a Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional78 na Região Metropolitana de Fortaleza chegava ao alarmante número de 149.728 unidades habitacionais. Por outro lado, a inadequação79 dos domicílios segundo os seguintes critérios também é preocupante: inadequação fundiária (67.054), domicílio sem banheiro (25.343), carência de infra-estrutura (324.550) e adensamento excessivo (45.652).
Já em 2007, segundo novos parâmetros80, constatou-se o déficit de 155.496 unidades habitacionais na Região Metropolitana de Fortaleza.
77 Vale lembrar que, como dito anteriormente, a análise dos dados foi realizada em 2005, segundo novas metodologias, mas ainda tendo em vista o Censo Demográfico de 2000 e a Pnad de 2005. 78 O déficit habitacional identifica a necessidade de construção de novas moradias e leva em consideração os seguintes componentes: habitação precária, coabitação familiar e ônus excessivo com aluguel.
79Para fins da pesquisa, inadequação dos domicílios, diferentemente do déficit habitacional, não implica a necessidade de novas moradias, mas representam as necessidades habitacionais que têm como pressuposto a melhoria da qualidade de vida dos moradores, sem implicar a reposição de moradias. Os números apresentados acima não podem ser somados para alcançar um possível total, pois existem domicílios considerados inadequados por mais de um critério.
80 Déficit habitacional calculado segundo a metodologia que inclui o total das famílias conviventes e exclui os domicílios alugados com adensamento excessivo. Segundo a Fundação, “tradicionalmente, a coabitação familiar compreende a soma das famílias conviventes secundárias que vivem junto à outra família no mesmo domicílio5 e das que vivem em cômodo – exceto os cedidos pelo empregador. Nessa nova fase, a principal proposta de ajuste do modelo refere-se à fórmula de apreensão desse componente”.
3. CONFLITOS FUNDIÁRIOS E EFETIVAÇÃO DO DIREITO À MORADIA
Conforme discutido ao longo do trabalho, percebe-se que na cidade de Fortaleza tem se consolidado um quadro fundado no crescimento informal, na irregularidade fundiária e na insegurança da posse.
Este quadro é evidenciado pelos dados estatísticos alarmantes e refletido diretamente na relação conflituosa entre o direito à moradia e o direito à propriedade, que se torna ainda mais visível a partir da ocorrência dos inúmeros conflitos fundiários.
Inicialmente, pode-se afirmar que se caracterizam como conflitos fundiários urbanos aqueles que envolvem a população de baixa renda ocupante de áreas públicas ou privadas que estão sendo objeto de alguma intervenção com o objetivo de reaver o imóvel. Não raro esses conflitos são acompanhados por situações de violência, sendo os agressores tanto poder público como particulares.
Tendo em vista que a irregularidade fundiária é uma questão estrutural das cidades brasileiras e que os conflitos fundiários são uma infeliz realidade intimamente ligada à questão privação do direito à moradia, é imprescindível que seja analisado como o Estado e a sociedade se comportam diante desse fenômeno.
3.1 A Atuação do Estado Frente às Demandas por Moradia Através do