Knowledge Development (KD) – Kunnskapsutvikling Av oberstløytnant Tohmas Brevick

Apesar de todas as críticas existentes às experiências europeias de parcerias público-privadas na execução de projetos de renovação urbana, dado o fato de que na maioria delas houve necessidade de intervenção estatal quanto a recursos para financiamento das obras (ANGELI, 2011, p. 36), muitos são os pontos

favoráveis, motivo pelo qual a Comissão Europeia no mês de abril de 2004 divulgou o “Livro Verde. Sobre as parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de contratos públicos e concessões” (COMISSÃO EUROPEIA, 2004), a fim de trazer diretrizes aos países membros quanto à aplicabilidade deste instrumento, pelo fato de não se encontrar definido a nível comunitário, na consecução do desenvolvimento sustentável integrado.

Nesse diapasão, importa ressaltar o princípio da integração, particularmente em matéria de proteção ambiental, que pode ser compreendido como um dos mais importantes princípios por sua capacidade de imposição de proteção do meio ambiente em todas as políticas setoriais, sem exceções. Esse princípio encontra-se no art. 11, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), antigo artigo 6º do Tratado da União Europeia (TUE), configurando-se em importante instrumento de fiscalização da legalidade das políticas públicas nas instituições comunitárias.

Art. 11. As exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável. (CUE, 2008, p. 68)

No sentido de fomentar a parceria público-privada, a Comissão Europeia, em setembro de 2011, publicou um comunicado sugerindo o estabelecimento de modalidades administrativas mais simples e flexíveis que facilitem e tornem mais eficazes referidas parcerias, a fim de enfrentamento dos grandes desafios sociais, “frequentemente demasiadamente grandes para que um Estado-Membro ou empresa as possa resolver isoladamente, tendo particularmente em conta a actual contracção dos orçamentos do sector público”. (COMISSÃO EUROPEIA, 2011)

Na Europa Central, as PPP foram e continuam sendo incentivadas pela Comissão Europeia (CE), para que os países da região possam alcançar e/ou manter o equilíbrio orçamentário. Na América do Norte os países mais alinhados com relação às PPPs são o Canadá e os Estados Unidos da América. Com relação à América Latina, podem ser ressaltados países como Chile, México, Argentina, Peru, Uruguai e Paraguai. (SAVI; ALBUQUERQUE; REBELATTO, 2009, p. 77).

As motivações da introdução das parcerias público-privadas nas políticas públicas são diversas. Em alguns casos, visa à redução do cumprimento de forma direta das responsabilidades do Estado, particularmente pelas limitações orçamentárias para atender a crescente necessidade de investimentos em infraestrutura. Em outros casos, busca-se o aumento da eficácia e da eficiência na realização dos serviços públicos. Essa diversidade de motivações dá causa à existência de várias espécies de parcerias público-privadas, que atualmente têm sido adotadas por diversos países como Inglaterra, França, Estados Unidos, Irlanda, Japão, Coréia do Sul, Holanda, África do Sul, México, Chile, Brasil e outros.

Cada país tem uma abordagem específica adequada ao seu ambiente institucional e econômico que revela a dicotomia entre investimento e gestão o estado e a iniciativa privada em bens públicos. O novo paradigma menos público e mais privado, decorrente das privatizações, possui intensidades diferentes de acordo com grau de intervenção das instituições que regulam as parcerias, que por vezes, ampliam o papel estado como coordenador, fiscalizador, financiador e árbitro de interesses que devem atender à função social ou à exploração econômica? (PINTO; GODOY; RIBEIRO, 2011, p. 69).

Mantendo a concepção de que a parceria público-privada se constitui em instrumento facilitador da consecução de projeto de planejamento e desenvolvimento urbano e, ainda, da necessidade de aperfeiçoamento de desenvolvimento urbano sustentável integrado, a Comissão Europeia, ao estabelecer as novas regras e legislação para investimentos futuros da política de coesão da União Europeia (UE) durante o período de programação 2014-2020 endossado pelo Conselho da União Europeia em dezembro de 2013, prevê que:

O desenvolvimento de parcerias sólidas entre os cidadãos locais, a sociedade civil, a economia local e os vários níveis de governo são, também, um elemento indispensável. A conjugação de capacidades e de conhecimentos locais é essencial para identificar soluções partilhadas e para se alcançarem resultados sustentáveis e bem aceites. (COMISSÃO EUROPEIA, 2013)

No período anterior, 2007-2013, o desenvolvimento urbano pautado numa abordagem integrada era optativo. No atual interstício, deverá ser implementado através de estratégias que definam ações integradas, com elaboração de planos estratégicos, determinantes para o sucesso de futuras parcerias público-

privadas, possibilitando a concretização de intervenções consideradas prioritárias e estratégicas.

Na busca do crescimento inclusivo e sustentável, a União Europeia inclui em seu quadro estratégico o reforço do papel do setor privado na cooperação para o seu desenvolvimento, conforme previsto na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões intitulado ‘Reforço do papel do setor privado no crescimento inclusivo e sustentável nos países em desenvolvimento’:

As parcerias com o setor privado devem ter por base uma boa relação custo-eficácia, o interesse comum e a responsabilização recíproca no que respeita aos resultados. Os riscos, os custos e os benefícios de um projeto comum devem ser partilhados de forma equitativa. (COMISSÃO EUROPEIA, 2014)

Analisando os projetos europeus introdutórios da parceria público- privada, verifica-se que seus resultados têm variado de um país para outro, principalmente devido à ausência de pleno conhecimento das características do instrumento, que pode gerar ineficiência da coordenação e do controle estatal, além do que nem sempre condiz com a realidade a viabilidade de transposição da experiência de um país para outro, devido às peculiaridades de cada Estado.

Quadro 02 – Experiências europeias de parceria público-privada: variáveis caracterizadoras e aspectos favoráveis.

Variável Atual conjuntura

Cultural

Ambiental As experiências europeias de parceria público-privada apresentam contratos que envolvem grandes e complexos projetos de médio a longo prazo, com execução e prestação de serviços e remuneração vinculada à sua qualidade, viabilizando melhoria da relação custo-benefício. Ressalta, ainda, a ação conjunta entre as diversas instâncias de governo e representantes da sociedade civil, a fim de acompanhamento dos objetivos do planejamento que define as diretrizes urbanísticas, voltadas ao desenvolvimento sustentável, com política em prol da habitação de interesse social, qualidade de vida com equipamentos públicos, cuidado com o meio ambiente através de regras rigorosas, além da preocupação com o dinamismo econômico e cultural, particularmente na França e na Espanha.

Eficácia

Eficiência As experiências europeias corroboraram ser imprescindível administração pública eficaz e eficiente para o sucesso da parceria público-privada, como foi possível notar na França e na Espanha. Por sua vez, esta variável também se encontra presente em Portugal e na Inglaterra, quando se verifica a capacidade de transposição dos óbices verificados experiências iniciais como, por exemplo, a busca de capacitação gerencial do poder público, a fim de administração dos riscos econômicos inerentes ao instrumento.

consecução da política urbana principalmente nos casos de dificuldade para captação de recursos públicos a fim de implantação de infraestruturas. A parceria com o setor privado favoreceu a diversidade de investimentos voltados à equidade social, principalmente na França, diante de administração pública eficaz e eficiente. A atual política de coesão da comunidade europeia prevê o desenvolvimento urbano sustentável integrado e baseado na elaboração de planos estratégicos, determinantes à consecução de parcerias público-privadas para concretização de intervenções prioritárias e estratégicas.

Jurídico

Arcabouço legal Percebe-se que a parceria público-privada com êxito favorável, como na França e na Espanha, tem como embasamento rigoroso arcabouço legal. A norma prevê recompensas e penalizações ao parceiro privado, considerando a mais- valia fruto da infraestrutura realizada e a qualidade dos serviços realizados, além da ação conjunta entre as diversas instâncias de governo e representantes da sociedade civil.

Econômica Parte das experiências europeias iniciais com o instrumento da parceria público- privada exigiram investimentos públicos sem correspondente contrapartida do parceiro privado, como em Portugal e na Inglaterra. Buscando-se as devidas adequações nas contratações futuras, na maioria dos casos este óbice foi superado.

Equidade

Justiça social Em regra, o atendimento às demais variáveis tem criado condições à efetivação da equidade, da justiça social. Em algumas situações, como nas primeiras experiências em Portugal, Inglaterra e Espanha e, ainda, atualmente na Itália, a efetivação desta variável encontrou óbices no fato de que apesar da adequação do seu arcabouço legal às regras do direito à cidade, foi mantida a característica de favorecimento do mercado imobiliário, com valorização de áreas objeto das intervenções, dando causa à segregação social.

Fonte: Elaborado pela autora, 2014.

Apesar de a explanação apresentada sobre as experiências europeias não poder ser considerada uma amostra relevante, foi possível realizar as constatações abaixo relacionadas, quanto aos óbices e aos avanços na implementação do instrumento da parceria público-privada.

• A experiência francesa da ZAC atinge os objetivos esperados da parceria público-privada pelo fato de que os projetos são liderados pelo poder público, que promove intervenções urbanísticas, revertendo a valorização imobiliária para o financiamento da operação a ser realizado pelo setor privado viabilizador do projeto.

• Na Inglaterra, as experiências culminaram de forma diversa das francesas. No projeto de revitalização das Docklands, projeto e gestão foram atribuídos ao setor privado, e os resultados urbanísticos, econômicos e sociais não atingiram as expectativas, uma vez que acabou por favorecer a especulação imobiliária. Com amadurecimento, foram erradicados os equívocos e constituídos os principais pontos estruturais, como processo estruturado e transparente com acordo e mecanismos de pagamento, gestão e transferência de riscos, especificação dos resultados esperados, resultados financeiros atrativos ao setor privado, além de

contrato acessível ao poder público, havendo possibilidade de sua redução, se necessário. (International Financial Services, 2003).

• Em Portugal, nas primeiras experiências, a incapacidade de gerência do poder público, o menosprezo aos riscos econômicos inerentes ao instrumento quando não prevista a sua repartição entre os parceiros e falhas no processo culminaram no comprometimento do alcance dos resultados almejados. Após o período de experimentação, com adequação dos projetos em andamento, advieram novos projetos constituídos de forma a garantir sua executabilidade.

• Na Espanha, particularmente na cidade de Barcelona, o êxito dos projetos com transformação urbana e melhoria na qualidade de vida da população, deve-se, principalmente, à boa estruturação das operações urbanas, ao rigor normativo com previsão de recompensas e penalizações ao parceiro privado considerando a qualidade dos serviços, à ação conjunta entre as diversas instâncias de governo e representantes da sociedade civil; apesar de ter encontrado óbices para assegurar a equidade na distribuição dos benefícios da urbanização, particularmente quanto à produção de moradias populares nas áreas de intervenção, gerando a migração de parte da população carente à periferia.

• Na Itália, a crise econômica das últimas décadas trouxe restrições orçamentárias, tornando-se a parceria público-privada instrumento viabilizador à realização de projetos indispensáveis, como na área de infraestrutura. As intervenções de reurbanização também contam com este instrumento, o problema é que nem sempre cumprem com o objeto do projeto constituído de um empreendimento global, o qual em sua consecução acaba sofrendo desvio quanto ao atendimento do coletivo, sucumbindo aos interesses do mercado imobiliário, o que favorece a especulação e a superprodução, como no caso do Progetto Bicocca/Milão, realizado pela Pirelli.

Diante disso, fica evidente que a parceria público-privada se constitui em adequado instrumento urbanístico quando há o pertinente controle do poder público, baseado no rigor normativo, com previsão de recompensas e penalizações ao parceiro privado considerando a qualidade dos serviços. O controle do parceiro público é capaz de reverter a valorização imobiliária para o financiamento de operações, devidamente estruturadas, a serem realizadas pelo parceiro privado. Estas características agregadas à ação conjunta entre as diversas instâncias de

governo e representantes da sociedade civil viabilizam o projeto no atendimento de todos os atores envolvidos: público, privado e social.

3 A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO: A