Comprehensive Approach Av oberstløytnant Bjørn T Hansen

A experiência de parceria entre os setores público e privado na Inglaterra teve seu advento no governo Tatcher com a política de privatizações que buscou ampliar o mercado com a transferência à iniciativa privada da realização de obras e serviços públicos. No início da década de 1980, foi criada a Urban

Development Corporations, órgão do governo central com poderes de planejamento em nível local, tendo como objetivo propiciar e gerir o desenvolvimento de seis áreas específicas, dentre elas a London Docklands, através de renovação ou saneamento e manutenção de áreas, edifícios e infraestruturas, consultoria e assistência financeira aos empreendedores, além de facilidades na construção residencial e fornecimento de estruturas sociais (FOXA, 1993, p. 58).

O primeiro projeto desta espécie teve como objeto a revitalização da região portuária da cidade de Londres, denominada Docklands, realizada entre as décadas de 1980 e 1990. Para tanto, foi criada em 1981, a London Docklands Development Corporation (LDDC) com poderes para aquisição de áreas, licenciamento de empreendimentos, renovação e implantação de infraestrutura, com acesso direto a recursos do governo central.

Eduardo A. C. Nobre (2012), ao relatar sobre a revitalização da região das Docas Londrinas, fechadas na década de 1970, localizada a leste do centro financeiro londrino, por 15 km do rio Tâmisa abaixo, numa área de 2.226 hectares, explica que devido à construção do porto de Tilbury, 40 km abaixo, na década de 1980, houve fechamento do porto, com a proposta de revitalização da área urbana decadente, sendo que, a leste, nas regiões próximas ao Centro, começa a ocorrer um projeto de renovação urbana, com armazéns se transformando em lofts e a oeste, o arquiteto ítalo-inglês Richard Rogers propõe um grande complexo com centro empresarial, conjuntos residenciais, galeria de arte, marinas etc. ao redor do novo Aeroporto de Londres.

A revitalização dessa área portuária se por um lado atingiu resultados esperados, por outro deve servir de exemplo como experiência a não ser seguida, já que a ausência de um adequado planejamento, da confiabilidade excessiva no mercado, além da não disponibilização de atrativos aguardados pelo setor privado, apesar dos incentivos fiscais e de toda a desregulamentação, deu causa a uma série de óbices ao desenvolvimento urbano. Como exemplo de incentivo fiscal, no intuito de “atrair investidores e alavancar o processo, em 1982 a região da Isle od Dogs foi declarada uma zona especial cujos terrenos permaneceriam isentos de impostos por dez anos” (SOMEKH; CAMPOS, 2005, p. 3).

Essa imagem negativa de cidade sem regulação foi construída principalmente na Enterprise Zone Isle of Dogs. Ali, a flexibilização

das normas urbanísticas resultou em um adensamento incompatível com a infraestrutura existente. O congestionamento chegou a ameaçar a rentabilidade dos empreendimentos.

O sistema de acessibilidade e transportes foi implantado depois que os grandes edifícios foram construídos, numa inversão da ordem lógica que onerou o poder público e expôs a fragilidade do projeto. (MALERONKA, 2010, p. 49-50)

A falta de planejamento e de parcerias adequadas gerou vários impactos negativos e críticas a essa forma de revitalização. Na área de infraestrutura e mobilidade, a desregulamentação permitiu o adensamento populacional desproporcional à infraestrutura existente, principalmente no que tange à insuficiência do sistema de acessibilidade e transporte, que só foi realizado posteriormente (Idem). Outro ponto negativo foi o fato de que o ente público acabou por arcar com 80% dos recursos financeiros necessários à realização do sistema viário e de transporte coletivo, pouco se valendo da mais valia proporcionada ao mercado imobiliário pela implantação e revitalização de toda infraestrutura na região.

O processo de renovação urbana liderado pela London Docklands Development Corporation significou a adoção de um modelo de gestão com foco no curto prazo e em projetos pontuais. Em nome da agilidade dos procedimentos, normas e parâmetros urbanísticos foram negligenciados. Essa orientação privilegiou investidores e projetos de grande visibilidade em detrimento das demandas dos habitantes locais. A região não foi integrada à cidade com o conjunto de equipamentos e infraestrutura. O poder público atuou como facilitador para o investidor privado – por exemplo, financiando a integração da região ao sistema de transportes da cidade -, mas as contrapartidas não foram definidas. A parceria, nesse caso, parece ter sido desequilibrada e indica que esse caminho de intervenção urbana orientada para o mercado criou soluções pouco satisfatórias para o problema complexo de Docklands. (Ibid., p. 50-51)

No âmbito social, os problemas também se agravaram. A população local menos favorecida foi segregada para as regiões periféricas, por não se constituírem na mão-de-obra qualificada necessária na realização dos projetos, bem como pela especulação imobiliária devido à valorização da região portuária beneficiada por sua revitalização, tanto é verdade que um apartamento de dois dormitórios na região de Tower Hamlets que no início da década de 1980 era avaliado por £40 mil, no final da mesma década passou a valer £200 mil (NOBRE, 2012). O antigo porto de Londres, constituído de 22 quilômetros quadrados, acabou por ser loteado em imensas glebas, favorecendo diversos empreendedores

imobiliários, abdicando-se do projeto único inicial, acabando-se por cristalizar a mazela da gentrificação, produto do urbanismo pós-moderno.

Os motes da flexibilidade, da adaptabilidade aos ditames do mercado e do abandono da planificação “rígida”, exacerbados no caso londrino, fizeram de Docklands o maior exemplo da sujeição do planejamento ao ideário neoliberal, criando “ilhas” de privilégio que tiram proveito das novas localizações valorizadas, relegando a último plano a provisão de serviços sociais e habitação popular. (SOMEKH; CAMPOS, 2005, p. 3)

Com o conhecimento adquirido com os erros do projeto de revitalização das Docklands, a parceria público-privada na Inglaterra foi institucionalizada e regulamentada em 1992, pelo Project Finance Initiative (PFI), passando a permitir que o capital privado custeie ativos públicos por todas as etapas do empreendimento, desde o seu projeto, financiamento, construção e operação. “O PFI enfoca serviços, cuja prestação demanda investimentos em um ativo ou infraestrutura. O setor privado desempenha o papel de titularidade e operação dos ativos durante a prestação do serviço” (GRILO, 2008, p. 45). O PFI, particularmente em relação aos seus objetivos, foi adaptado à nova realidade em 1996, no governo de Tony Blair, inclusive passando a ser nomeado Public Private Partnership, em português, literalmente, parceria público-privada. Com a PFI, posteriormente renomeada PPP, os ingleses tornaram-se referência mundial na parceria público- privada, particularmente na área da infraestrutura.

Apesar de toda experiência e das remodelações realizadas, o objetivo de aumento de investimentos na área social através da parceria público-privada foi inicialmente frustrado pela carência na coordenação inicial e na priorização. Havia uma diversidade de projetos implantados de uma forma muito rápida para corrigir as falhas verificadas foi realizada “uma força-tarefa do Tesouro para coordenar os projetos, a definição de prioridades, a remoção de obstáculos técnicos e uma abordagem flexível que permitiu que as PPPs admitissem outros modelos além do modelo típico “conceber, construir, financiar e operar” (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2004).

De acordo com levantamento realizado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), nos dez anos seguintes ao advento da PFI, renomeada PPP, o governo inglês assinou 564 projetos, num total de US$ 54 bilhões. “Mais de um terço

do valor total dos contratos refere-se a investimentos na área de transportes. Também significativos foram os investimentos na área de saúde, defesa, educação, trabalho e previdência, presídios e meio ambiente” (Idem).

Nigel Griffiths, Ministro do Tesouro e Indústria do governo britânico, durante o Seminário Internacional “Parceria Público-Privada na Prestação de Serviços de Infraestrutura”, promovido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Ministério das Relações Exteriores (MRE) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em novembro de 2003, expôs a ocorrência de uma economia média de 17% nos projetos realizados através de PFI/PPP em relação aos contratos convencionais de prestação de serviços, sendo que 80% foram realizados dentro do orçamento previsto, sabendo-se que nos contratos convencionais este percentual é reduzido para 30%; ressaltou, ainda, que 75% dos contratos de PPP foram concluídos dentro do prazo. Em pesquisa realizada em 2001 pelo National Audit Office, 81% das autoridades estavam satisfeitas com os serviços públicos realizados através da parceria público-privada, em relação ao custo-qualidade. Todas essas informações encontram-se na obra Public Private Partnerships (Asociacones Publico Privadas) Experiencia del Reino Unido para los Mercados Internacionales, realizada pelo International Financial Services (2003), organização privada com trinta anos de experiência na promoção mundial do setor de serviços financeiros, com sede em Londres.

Referido estudo constata as principais características da parceria público-privada, relatadas pelos diretores de projeto, em relação ao custo-benefício para os setores público e privado, destacando-se: (i) transferência dos riscos ao setor privado, que melhor podem gerir, inclusive a maioria dos riscos associados, projeto, construção, operação, obsolescência tecnológica e financeira; (ii) especificação da remuneração do setor privado contra a prestação do serviço especificado, de acordo com o resultado, vinculado à qualidade e prazo de entrega. Esta característica contrasta com o enfoque convencional da contratação pública baseada no pagamento durante a realização da obra; (iii) contratos realizados em longo prazo, tempo necessário para que os projetos de PPP ofereçam a recuperação dos custos e dos investimentos iniciais. (Ibid., p. 10).

No mesmo estudo são salientados os principais pontos estruturais a serem observados num projeto de parceria público-privada:

• processo com estrutura transparente, que gere confiabilidade ao setor privado;

• gestão e transferência dos riscos de forma eficiente entre o setor público e privado;

• clara especificação dos resultados esperados dos serviços a serem prestados pelo setor privado;

• projetos de parceria público-privada devem ser acessíveis ao poder público, ou seja, havendo possibilidade de sua redução se necessário;

• os resultados financeiros ao setor privado, considerando os riscos assumidos, devem ser atrativos;

• adequada estrutura do projeto de parceria público-privada pode ajudar a reduzir os custos e garantir o processo de aquisição mais eficaz;

• é essencial uma estrutura de contrato bem definida, com acordo e mecanismos de pagamento devido. (Ibid., p. 13-15).

Pelo exposto é possível perceber que a experiência inglesa, desde sua implantação até os dias atuais, passou por importante período de amadurecimento com a erradicação dos equívocos iniciais e manutenção da legitimidade dos atos, necessário para que os projetos realizados através da parceria público-privada passassem a lograr êxitos, através de uma modalidade eficaz e eficiente para acréscimo dos investimentos e modernização dos serviços públicos, representando redução de custos e melhoria dos serviços prestados.