A diplomacia do combate à fome e à pobreza tem, na dimensão multilateral, lócus privilegiado de atuação, apresentando traços de continuidade ao longo das presidências de Lula da Silva e Rousseff. Durante o período, representantes governamentais brasileiros fizeram uso de organizações como a FAO de modo a divulgar, legitimar e aprimorar políticas e programas domésticos. Essa ênfase é parte
de orientação mais ampla de difundir consciência internacional em torno da temática (CUNHA, 2010). A participação ativa do país em debates realizados na FAO propiciou a eleição de um nacional como diretor-geral da organização e validação à Estratégia Fome Zero e ao modelo brasileiro de cooperação internacional.
O tema do combate à fome e à pobreza fez-se presente em diversas iniciativas de engajamento multilateral e foi compreendido como tendo função estratégica de definição da política externa do novo governo de centro-esquerda. Já no início do seu mandato, em discurso no Fórum Econômico Mundial, em 2003, Lula da Silva pediu uma “cruzada” dos países ricos contra a fome, demanda repetida na cúpula ampliada do G-8 de Evian. No mesmo ano, na abertura da Assembleia Geral da ONU, repetiu 18 vezes a palavra “fome”, tratando sua eliminação como um imperativo moral e político e fazendo referência ao Fome Zero. Em 2004, a diplomacia presidencial teria sequência com a participação na reunião “Ação contra a fome e a pobreza”, na ONU.
Na OMC, o país advogava comércio mais justo e tratamento mais favorável a países em desenvolvimento e com menor desenvolvimento relativo. Argumentava-se que regras sobre subsídios e antidumping de acordos como o de agricultura (AoA) estavam sendo aplicadas de maneira discriminatória por parte dos países desenvolvidos. Isso ampliava as discrepâncias comerciais e, por consequência, agravava a situação de pobreza e de fome em escala global.
Por um lado, os negociadores brasileiros utilizavam-se desse componente moral em disputas como o contencioso do algodão com os Estados Unidos, iniciado em 2002. Para além de atender os interesses mais imediatos dos produtores nacionais, argumentou-se que o ativismo brasileiro beneficiaria países cuja economia depende do produto, como os integrantes do Cotton-4 (Benin, Burkina Faso, Chade e Mali), com quem o Brasil realizava iniciativas de cooperação técnica.
Por outro lado, a alta competitividade agrícola do país colocava-o como interessado na abertura de mercados, o que criou contradições entre o discurso em prol da segurança alimentar e nutricional e a prática.
A atuação do Brasil na FAO foi inspirada pelos marcos orientadores do Fome Zero, como a defesa do DHAA e o desenvolvimento de políticas públicas integradas. No PMA, observou-se mudança no perfil do país de destinatário de doações de alimentos, durante os anos 1990, para sétimo maior doador em 2012 (RONDÓ; LOPES, 2016). No campo dos debates normativos, o Brasil teve papel destacado nas negociações das Diretrizes Voluntárias em apoio à Realização Progressiva do Direito Humano à Alimentação Adequada, finalizadas em 2004, o que posteriormente influenciou a edição da LOSAN e do SISAN (CUSTÓDIO et al., 2011). Ademais, o país participou da aprovação das Diretrizes Voluntárias para a Governança Responsável da Terra e dos Recursos Pesqueiros e Florestais, aprovadas em 2012.15
Etapa importante desse processo foi a realização da Conferência Internacional para a Reforma Agrária e o Desenvolvimento Rural em Porto Alegre em 2006.
Outro exemplo de transposição de experiências domésticas dá- se no papel do CONSEA e na influência de sua estrutura organizacional durante os debates sobre a reforma do Comitê para a Segurança Alimentar Mundial da FAO (CSA). Mais especificamente, a participação de atores da sociedade civil no CONSEA permitiu que o governo brasileiro propusesse tornar o CSA instância mais democrática e aberta (RONDÓ; LOPES, 2016). Conforme Cunha (2010), as iniciativas e diretrizes do Fome Zero, como o enfoque na agricultura familiar e no DHAA, pautaram a posição do Brasil nos debates do CSA e da FAO. 15 Ativismo semelhante ocorreu em 2014, durante as discussões sobre os Princípios para o Investimento Responsável em Sistemas Agrícolas, no CSA; e, no mesmo ano, no apoio à definição, pela Assembleia Geral da ONU, do Ano Internacional da Agricultura Familiar.
A eleição de Graziano da Silva para o cargo de diretor-geral da FAO, em 2011, e sua recondução por ampla maioria em 2015, ilustram como a trajetória de um indivíduo corrobora o argumento de que as dimensões doméstica e multilateral estão inter-relacionadas. Um dos coordenadores e formuladores do Fome Zero, ele foi nomeado para o MESA, posteriormente exercendo a função de representante regional da FAO para a América Latina e o Caribe. Como diretor-geral da FAO, foi eleito com a expectativa de reforço da cooperação sul-sul, o que reverberava um dos focos de atuação externa durante o governo de Lula da Silva e os votos recebidos de parceiros africanos e latino- americanos. Sua eleição é parte de um esforço de eleger nacionais para cargos chave de organizações internacionais. Ainda que não cumpram uma agenda brasileira, tais representantes corroboram a aderência do Brasil ao conjunto de normas e regras balizadoras da ordem vigente (ALBUQUERQUE, 2013; MILHORANCE, 2013).
Quanto às iniciativas de cooperação do Brasil com a FAO, o modelo brasileiro de parcerias sul-sul e políticas públicas como o PAA, o Bolsa Família e o PNAE foram, em diversas ocasiões, destacados e compartilhados através de iniciativas conjuntas com parceiros de
América Latina e Caribe.16 O Programa de Cooperação Internacional
Brasil-FAO, iniciado em 2008 e ainda em curso, por exemplo, demonstra como a experiência brasileira é vista como diretriz para a elaboração e a execução de projetos regionais.
Se, no âmbito multilateral, é possível estabelecer continuidade entre a diplomacia do combate à fome e à pobreza desenvolvida durante Lula da Silva e Rousseff, o mesmo não é possível dizer da presidência de Temer. Ainda que o Brasil tenha contribuído para a adoção da Década de Ação pela Nutrição (2016-2025) pela Assembleia 16 Referências ao Brasil como caso de sucesso nacional e regional aparecem em subsequentes documentos da FAO e do CSA. Ver, por exemplo, referência da Aliança Internacional Contra a Fome divulgada por ocasião da 30o reunião do CSA (2004): https://goo.gl/PhMqJZ. Outra menção positiva encontra-se no relatório “O Estado da Insegurança Alimentar no Mundo” (2014). Ver https://goo.gl/9bx8nD, acesso em 28 de setembro de 2018. Cita-se também o desafio “Zero Hunger”, inspirado no Fome Zero e lançado pela ONU em 2012.
Geral da ONU e mantido diálogo com a FAO, o país tem sido criticado por organizações da sociedade civil e por representantes internacionais por medidas recentes. O relator especial da ONU para extrema pobreza e direitos humanos, Philip Alston, fez referência ao “retrocesso social”
representado pela emenda constitucional 95.17