O contexto de surgimento da cooperação sul-sul está ligado ao reconhecimento do sul global como um conceito simbólico, mais do que como uma região. Sua manifestação nas relações internacionais foi materializada na Conferência Afro-Asiática de Bandung em 1955. Esse evento marca o ponto inicial do diálogo político entre os países em desenvolvimento. Nesse momento, a solidariedade entre os países em desenvolvimento torna-se um objetivo a ser alcançado e uma ferramenta na articulação para reduzir as assimetrias no sistema internacional (PINO, 2009, p. 2). O Movimento dos Países Não-Alinhados, que ganhou contornos mais concretos em 1961, é considerado uma consequência direta do diálogo iniciado naquela conferência e representa a recusa de um número de países em alinhar- se com uma das duas superpotências da Guerra Fria (DE BRUYN, 2013, p. 11).
Colaborou com esse movimento a formação do G77, como resultado da coordenação política proporcionada pela Conferência “Problemas do Desenvolvimento Econômico” que aconteceu em 1962 no Cairo, e a criação da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), em 1964 (DE BRUYN, 2013, p. 11). A Assembleia Geral da ONU institucionalizou seu apoio à cooperação técnica entre países em desenvolvimento em 1974, por meio da criação
de uma unidade especial para lidar com a temática, hoje chamada de Unidade para Cooperação Sul-Sul. O Plano de Ação de Buenos Aires da UNCTAD foi adotado em 1978 com o objetivo de promover a cooperação técnica e econômica entre os países em desenvolvimento como forma de complementar a transferência de tecnologia entre o norte e o sul globais. A cooperação sul-sul é compreendida ali de modo amplo, incluindo comércio, investimento, ajuda humanitária, empréstimos e negociação de dívidas, desenvolvimento de capacidades e transferência de tecnologia e conhecimentos (NEST, 2015, p. 10-11). A comunidade internacional começou, a partir de então, a reconhecer que as experiências dos países menos desenvolvidos poderiam contribuir para o desenvolvimento de outras nações, na medida em que esse formato de cooperação era considerado um meio para aumentar a autossuficiência coletiva dos países em desenvolvimento, incrementar a eficácia e a sustentabilidade dos projetos, além de reduzir os custos com cooperação originados dos países mais desenvolvidos (FAO, 2017). A lógica da cooperação sul-sul pressupõe que as respostas para alguns problemas tornam-se mais eficientes e sustentáveis quando são compartilhadas entre países com características em comum e que possuem percepções similares sobre os desafios que precisam vencer (SILVA, 2010, p. 2). Dessa forma, seria possível fortalecer as políticas públicas através da transferência de experiências, conhecimentos e técnicas. Governos com compreensões convergentes sobre seus objetivos de desenvolvimento poderiam potencializar a cooperação sul-sul. Assim, a cooperação sul-sul também objetiva uma reforma da ordem internacional baseada na criação de solidariedade entre os países parceiros, buscando garantir a autossuficiência nacional em cada país própria para a integração à economia mundial (LECHINI e MORASSO, 2015, p. 116). “Ademais, supõe uma motivação importante e particular: somar autonomia para aumentar o poder de negociação
dos países do sul em foros internacionais e em suas interações com os países centrais” (LECHINI e MORASSO, 2015, p. 117).
Dentre os princípios que diferenciam a cooperação sul-sul da cooperação tradicional norte-sul, Pino (2009, p. 1-2) elenca
- a não interferência em assuntos internos; - a maior sensibilidade a contextos específicos;
- a igualdade entre países sócios, incluindo o respeito a sua independência e à soberania nacional;
- a promoção da autossuficiência;
- a diversificação de ideais, abordagens e métodos de cooperação; - a ausência de condicionalidades explícitas;
- a preferência pelo emprego de recursos locais que gerem elementos mais amplos de apropriação;
- maior flexibilidade, simplicidade e rapidez de execução;
- caráter “desvinculado”, ao não implicar compra de bens e serviços do país ofertante;
- a adaptação às prioridades nacionais;
- a preservação da diversidade e da identidade cultural; menor custo e maior impacto.
De Bruyn (2016, p. 19-33) inclui, por sua vez, dentre outros aspectos:
- a horizontalidade não hierárquica nas relações entre os parceiros, demonstrada no fato da cooperação ser guiada por demanda, seguir conceitos de soberania e não interferência, buscar resultados positivos para todos os atores envolvidos e basear-se na solidariedade entre nações;
- a busca de uma fonte alternativa de “lucro”, no sentido de que a cooperação para o desenvolvimento é utilizada como um instrumento de política externa, trazendo benefícios não financeiros, e sim políticos e de melhor inserção no cenário internacional, aos países impulsionadores da cooperação;
- a mistura de instrumentos de financiamento, entre eles fundos governamentais, privados individuais ou empresariais, assim como de agências e organizações internacionais globais ou regionais;
- a importância da participação do setor privado, com envolvimento financeiro e técnico nos projetos de cooperação;
- o discurso de defesa da modalidade de cooperação pelos seus protagonistas, baseado no compartilhamento de determinados princípios éticos24, na utilização do termo “parceria” e na recusa do uso da terminologia de países “doadores e receptores”, assim como de “ajuda internacional” em suas ações de cooperação;
- a ausência de condicionalidades para a execução de um projeto de cooperação;
- a aparente ausência da sociedade civil que é relacionada, de maneira geral, à baixa participação social na definição das políticas externas; - a inserção de conhecimento, expertise e tecnologias específicas por meio das próprias experiências de desenvolvimento dos países prestadores dessa forma de cooperação, baseando-se na identidade compartilhada, laços históricos e particularidades socioeconômicas semelhantes entre as nações parceiras;
- a concentração da cooperação em setores relacionados a questões sociais e luta contra a pobreza, objetivando aumentar a produtividade econômica
24 “Os princípios fundamentais [...] podem ser resumidos da seguinte forma: parcerias igualitárias, benefícios mútuos, solidariedade, ausência de condições, ausência de interferências, motivação por demanda e compartilhamento de experiências próprias. A cooperação para o desenvolvimento brasileira enquadra suas políticas em “cooperação horizontal” (DE BRUYN, 2013, p. 21).
com fundamento na ideia de crescimento econômico como motor do desenvolvimento; e, por fim,
- o aumento da coordenação e integração entre os países em desenvolvimento que promovem projetos de cooperação, por meio de plataformas de diálogo, estudos e programas conjuntos fomentados por organizações multilaterais.
Leite (2012, p. 28-33) entende a cooperação sul-sul para o desenvolvimento como o ponto de interseção entre a cooperação sul- sul, que inclui desenvolvimento e comércio, conforme o conceito de Buenos Aires, e a cooperação internacional para o desenvolvimento, que abrange também relações norte-sul. Combinando uma revisão teórica e histórica das duas últimas, a autora extrai algumas características da primeira, com viés mais pragmático e aproximando- as da cooperação norte-sul:
- trocas diretas solidárias entre os países parceiros ou trocas indiretas em que os países participantes buscam reconhecimento de terceiros; - reciprocidade sem expectativa de trocas econômicas – a natureza da recompensa não é objeto de estipulação ou barganha antecipada; - busca por simetria nos benefícios alcançados, o que estimula o desempenho das partes engajadas em iniciativas de cooperação;
- multiplicidade de atores intra-estatais participantes e consequente pluralidade de objetivos, com papel especial do Poder Executivo do país demandado na expansão das iniciativas de cooperação.
Mais especificamente no caso do Brasil, o envolvimento do país com a cooperação internacional evoluiu de sua presença simbólica na área da cooperação técnica entre as décadas de 1960 e 1970 para a busca da promoção do desenvolvimento baseado em esforços
institucionalizados durante o governo Lula. Para Quadir (2013, p. 322), naquele momento o país procurou construir a imagem de um importante ator no desenvolvimento internacional com interesse de transferir conhecimento técnico e habilidades para outros países, especialmente na África e na América Latina. Viu-se assim a “reemergência” do Brasil, ao lado da China e da Índia, no cenário da cooperação para o desenvolvimento como ofertantes de cooperação em meio ao aumento de encontros regionais e globais entre os países em desenvolvimento, crescimento do comércio e do investimento e expansão das relações e visitas diplomáticas entre esses países (DE BRUYN, 2013, p. 12).
Hirst (2010, p. 26-28) argumenta que as relações sul-sul propõem uma mudança qualitativa na cooperação internacional, com a intenção de recompor o papel dos atores e o poder e influência que cada um exerce. Isso modificaria estruturalmente a dinâmica tradicional de ajuda internacional, atribuindo papel de agência àqueles países que antes eram receptores de cooperação, de maneira a democratizar o sistema internacional. Para a autora, a cooperação do Brasil com outros países do sul segue alguns princípios, entre eles o da solidariedade e o da corresponsabilidade, que conduz o formato da cooperação à horizontalidade no tratamento entre os atores, assim como à ausência de condicionalidades e de bases lucrativas nas ações conduzidas (HIRST, 2010, p. 29). O segundo princípio marca um caráter não assistencialista dos projetos de cooperação e incorpora a ideia de autonomia via fortalecimento institucional de cada nação envolvida (HIRST, 2010, p. 29-30). Essas características são possíveis uma vez que os países parceiros compartilham histórias, identidades, desafios e características socioeconômicas comuns, o que os aproxima e aumenta as possibilidades de sucesso na transferência de experiências e iniciativas para o desenvolvimento.
Pino e Leite (2010, p. 20) afirmam que o Brasil é um dos agentes mais ativos em cooperação sul-sul, sendo sua contribuição constituída, sobretudo, pela transferência de soluções inovadoras para o desenvolvimento em diversas áreas simultaneamente através de iniciativas de cooperação internacional que envolvem tanto países do norte global e organizações internacionais, quanto outros países em desenvolvimento, favorecendo um terceiro grupo de países receptores de ajuda externa. Leite, Pomeroy e Suyama (2015, p. 1451) defendem que o envolvimento do Brasil com a cooperação sul-sul para o desenvolvimento ganha maior impulso no início dos anos 2000 com a chegada ao poder de um governo de esquerda e o estabelecimento de um papel maior do Estado no desenvolvimento nacional. Por um lado, as políticas sociais praticadas internamente ganhavam força e legitimidade ao serem exportadas a outros países; por outro, o país encontrou na oferta de cooperação sul-sul um espaço para ampliar sua projeção internacional.
Desse modo, o estímulo ao desenvolvimento social nacional refletiu-se nas iniciativas de cooperação sul-sul capitaneadas pelo Brasil. Dentre os temas mais trabalhados, podem ser mencionados a segurança alimentar, o direito à alimentação, a agricultura familiar, a reforma agrária, a pesca artesanal e o diálogo com a sociedade civil (HIRST, 2010, p. 35). Nesse contexto insere-se a iniciativa de implementação do Centro de Excelência contra a Fome como uma expressão da cooperação sul-sul instituída pelo governo brasileiro em parceria com órgãos internacionais. Sua dinâmica de trabalho será descrita e analisada na próxima seção, para que ao final ela possa ser contrastada com os princípios da cooperação sul-sul já expostos nessa parte inicial.