A diplomacia do combate à fome e à pobreza insere-se no âmbito mais geral da política externa desenvolvida nos mandatos presidenciais de Lula da Silva e, em menor grau, de Rousseff. Durante esse período, é possível identificar traços de continuidade nos objetivos gerais de política externa e em algumas ações relacionadas com o campo da segurança alimentar e nutricional, ainda que com diminuição do ativismo externo.
Em termos mais amplos, a política externa de Lula da Silva norteou-se pela busca da correção de assimetrias internacionais e pela democratização das instâncias decisórias de fóruns multilaterais. A atuação do Brasil combinaria o respeito aos parâmetros estabelecidos com a procura por mais espaços de manobra e de preservação de suas margens de autonomia. Por sua vez, essa orientação era consubstanciada pela defesa de ideais de justiça.
A política externa de Lula da Silva estabeleceu uma série de estratégias a fim de atingir esses objetivos. Como exemplos, cita-se a diversificação de parcerias e o adensamento das relações com países do chamado “sul global”. Associado a esse esforço, tem-se a criação e a participação em coalizões de geometria variável como é o caso do
BRICS, do Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (IBAS), do G-20 financeiro, do G-20 comercial e do BASIC (ALBUQUERQUE, 2016).
Tais escolhas de política externa foram combinadas com outras, como a diplomacia presencial de Lula da Silva; a ampliação de parcerias estratégicas com países desenvolvidos e em desenvolvimento, algo iniciado na administração Cardoso; a expansão do corpo diplomático e a abertura e reabertura de legações, sobretudo na África e na América Latina; a busca pela integração regional através de arranjos existentes, como o MERCOSUL, e a criação de novos, como a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e a CELAC; e, por fim, a multiplicação de parcerias de cooperação sul-sul.
A diplomacia do combate à fome e à pobreza imiscui-se no âmbito mais geral da política externa. Por um lado, era a principal peça do discurso de que a inserção brasileira era pautada pelo compromisso com a solidariedade e por iniciativas marcadas pela não indiferença, ausência de condicionalidades e relações horizontais. Por outro lado, também objetivava auferir benefícios difusos, como a ampliação do soft power e dos contatos diplomáticos com países em desenvolvimento, além de resultados concretos, como angariar votos em organizações internacionais e assegurar vantagens comerciais.
A intenção era a de referendar um “modelo brasileiro” de combate à fome e à pobreza. Houve difusão dos grandes pilares da Estratégia Fome Zero: o emergencial, visível em ações de cooperação humanitária; o estruturante, que se fez presente na cooperação técnica e reverberou programas como o PNAE e o PAA; e o que centralizou a ideia do DHAA, defendida pelo Brasil em fóruns multilaterais e que repercutiu a atividade do CONSEA (RONDÓ; LOPES, 2016). Tratava-se de compatibilizar a política externa com as transformações domésticas em curso. Esse processo deveria ser amplo o suficiente de modo que o discurso associado ao combate à fome e à pobreza pudesse estar presente em agendas não só restritas ao campo da segurança
alimentar e nutricional, mas também sobre mudança do clima, na ONU, e comércio internacional, na Organização Mundial do Comércio (OMC).
Esse movimento reflete-se no organograma do Itamaraty com a criação, em 2004, da CGFOME, e na participação de outros ministérios – especialmente MDA, MDS e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) – na consecução da política externa por meio de suas assessorias de relações internacionais. O Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG), criado em 2004, e o Centro de Excelência contra a Fome do Programa Mundial de Alimentos (PMA), estabelecido em 2011, foram importantes aliados na difusão de práticas domésticas (FRAUNDORFER, 2013).
Como enuncio adiante, o “hiperativismo” dessa vertente de política externa foi associado a problemas como: (i) excesso de parcerias e projetos de cooperação, o que levaria a descontinuidades e a frustrações de promessas realizadas pelo Brasil; (ii) a noção propagada de que a diplomacia do combate à fome e à pobreza estaria associada a uma política externa “partidarizada” do PT; e (iii) o fato de que não estava claro para a sociedade brasileira quais benefícios essas escolhas trariam ao Brasil.
A presidência de Rousseff inicia-se com a intenção de manter as linhas gerais de política externa. Em virtude de mudanças nas condições domésticas, regionais e internacionais, no entanto, fez-se necessário a adoção de ajustes de conduta. A instabilidade doméstica reflete-se na diminuição de viagens internacionais e do recurso à diplomacia presidencial; nos atrasos de pagamento de contribuições a organizações internacionais; na perda da participação do orçamento
do Itamaraty no total do Executivo;14 na diminuição do número de
novos diplomatas; e na alternância de chanceleres. 14 https://goo.gl/eoxQkt, acesso 29 de setembro de 2018.
Em comparação com o período anterior, o foco na política doméstica, especialmente no segundo mandato, levou a um menor ativismo internacional. Grupos como o IBAS perderam dinamismo. Em contrapartida, privilegiou-se o BRICS e parcerias específicas com países desenvolvidos, como a Alemanha e os Estados Unidos, e em desenvolvimento, como a China. Em suma, esse menor dinamismo conviveu com a manutenção de certos cursos estratégicos, o que engendrou, em alguns casos, uma “continuidade por inércia”.
Com relação à diplomacia do combate à fome e à pobreza, algumas iniciativas de cooperação sul-sul ganharam continuidade e outras foram concluídas, mas não houve incentivos à busca de novas parcerias. Também foi visível a redução de relevância da ABC. Durante a presidência de Rousseff, discutiu-se transformá-la em uma Agência Brasileira de Cooperação para o Desenvolvimento (ABCD), o que traria modificações em sua agenda e poderia incorporar dimensões comercial e de investimentos (LEITE; CAVALCANTE, 2016). O nicho temático perde importância na orientação de política externa, deixando de ser um cerne de sua legitimação. Esse processo é exacerbado durante a presidência de Michel Temer.