No que diz respeito aos procedimentos de auditagem, registre-se que tais atividades são desenvolvidas pela Controladoria da Corregedoria da Saúde da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, por força da competência atribuída à Corregedoria da Saúde, subsumida na Portaria nº 40, de 6 de abril de 2011 (DISTRITO FEDERAL, 2011a), da qual se destaca o seu art. 7º, in verbis:
Art. 7º À Corregedoria da Saúde, unidade subordinada diretamente ao Secretário de Estado de Saúde, incumbe prevenir falhas e orientar unidades, controlar a correta aplicação dos recursos públicos; exercer as atividades de auditoria e de apoio ao controle interno no âmbito da Secretaria de Estado de Saúde, bem como coibir e punir os desvios de conduta funcional na defesa do interesse e do patrimônio público.
Com efeito, para compor o Sistema Nacional de Auditoria do SUS, a legislação estabelece, além do DENASUS, os componentes estaduais e municipais, o que deu azo à necessidade de criação, no âmbito da SES/DF, de uma unidade de Controladoria como unidade subordinada à Corregedoria da Saúde, com atribuições de auditar os recursos
distritais e federais repassados à SES/DF, cujo objetivo precípuo é o de prevenir e/ou detectar os desvios de conduta funcional na defesa do interesse e do patrimônio públicos.
Assim, o controle interno a posteriori exercido no âmbito da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal é também realizado pela Corregedoria da Saúde, considerando que os procedimentos de auditagem são realizados pela sua unidade de Controladoria, fundado no poder de autotutela.
Logo, os procedimentos de auditagem vinculam-se ao controle interno, a fim de auxiliar na avaliação da eficácia e eficiência da gestão administrativa, bem assim dos resultados alcançados, relativos à execução de programas, metas e ações de governo, apresentando subsídios aos gestores públicos para a tomada de decisões para o cumprimento da missão da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal.
As atividades de auditagem atuam diretamente na realidade dos fatos, quando esses já se encontram consumados, dotando-se, pois, de caráter fiscalizatório.
No caso da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, essas atividades voltam- se não só para a fiscalização das ações e serviços de saúde do Sistema Único de Saúde - SUS, mas, de igual forma, para os contratos e convênios firmados com pessoas jurídicas de direito público e privado e todos os demais atos de gestão da SES/DF, com a finalidade de verificar a aderência à legislação e às normas internas, além de constatar a conformidade técnica correspondente.
Nesse contexto, derivadas do gênero procedimentos de auditagem, a Corregedoria da Saúde estabeleceu, como espécies, a Auditoria e a Nota Técnica de Auditoria.
3.3.2.1 Auditoria
Auditoria, assim considerada na área da saúde, é entendida pelo Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (DENASUS), unidade pertencente à estrutura organizacional do Ministério da Saúde, como um instrumento de gestão para proteger e fortalecer o SUS, contribuindo efetivamente para a alocação e aplicação adequadas dos recursos e para a qualidade da atenção oferecida aos cidadãos (BRASIL, 2001).
Trazendo tal entendimento para o âmbito da SES/DF, o conceito de auditoria foi traduzido pela Corregedoria da Saúde nos termos do inciso I do artigo 2º da Portaria nº 158, de 10 de abril de 2012 (DISTRITO FEDERAL, 2012), abaixo transcrito:
Art. 2º Para os fins desta Portaria, adotam-se os conceitos seguintes:
I - Auditoria: conjunto de técnicas que verificam a conformidade de estruturas, processos, resultados e a aplicação de recursos financeiros de forma planejada, independente e documentada, baseada em evidências objetivas e imparciais, a fim de determinar se as ações, serviços, produtos, documentação e sistemas encontram-se adequados quanto a sua eficiência, eficácia e efetividade, utilizando-se de critérios técnicos, operacionais e legais estabelecidos mediante a confrontação entre uma situação encontrada e a que deveria subsistir.
[...].
Em se tratando de auditoria em matéria de saúde, as atividades são voltadas para a detecção de distorções, inadequações e inconformidades às normas e leis que regem a matéria, atuando como uma ferramenta de gestão do SUS, de caráter orientador e educativo, de maneira a garantir a eficiência, eficácia e efetividade do serviço prestado.
Sob tais orientações, a abrangência de atuação da auditoria inclui as atividades de gestão das unidades orgânicas da SES/DF, entidades supervisionadas, programas de trabalho, recursos e sistemas de controle administrativo, operacional, contábil, de pessoal, entre outros.
Frise-se que a SES/DF opera com receitas oriundas do Tesouro do Governo do Distrito Federal e com receitas repassadas pela União, por intermédio do Ministério da Saúde, considerando que a fiscalização desses últimos recursos é de competência do Departamento Nacional de Auditoria do SUS e do Tribunal de Contas da União (TCU).
Tem-se, portanto, que as atividades de auditoria também decorrem da obrigação do Estado em estabelecer o efetivo controle dos gastos públicos, com diretrizes e critérios objetivos.
A partir do mês de agosto de 2010, a unidade ora denominada Controladoria da Corregedoria da Saúde passou a realizar seus trabalhos de auditoria e controle interno por meio do Sistema de Auditoria do SUS (SISAUD/SUS), ferramenta de execução e acompanhamento de auditoria via web, fornecida pelo Ministério da Saúde.
Para que se possa proceder a uma auditoria, é necessário que o auditor tenha conhecimento das normativas do Sistema Único de Saúde, tais como Manuais, Protocolos etc. Além disso, são utilizados outros instrumentos como ferramenta para obtenção e análise de dados necessários à realização das auditorias, de acordo com o objetivo proposto.
Dos procedimentos adotados pela Controladoria da Corregedoria da Saúde, pode citar, inicialmente, o Pedido de Informação – instrumento utilizado pela equipe de auditores da Controladoria da Corregedoria da Saúde, que visa solicitar informações que permitam
elucidar pontos observados pelos auditores e subsidiar a fase de avaliação das informações e dados obtidos, com vistas à elaboração do Relatório de Auditoria.
Para a conclusão do Relatório de Auditoria são observados os princípios que regem a Administração Pública, de modo que a análise seja isenta e dentre os ditames legais e técnicos inerentes à matéria.
Nesse sentido, o princípio da eficiência ordena que as atividades administrativas sejam exercidas com rendimento satisfatório, de forma rápida, com presteza e tecnicidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2006, p. 96), o princípio da eficiência é o dever que “[...] se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional”, isto é, a função administrativa não deve ser desempenhada apenas a contento do que impõe a legislação, deve traduzir-se em “[...] resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.
Os princípios da Administração Pública visam justamente pautar, com base em preceitos de ordem ética e moral, a ação do Administrador Público na gestão dos recursos públicos e prestação de serviços que atendam aos anseios da sociedade e propiciem o seu desenvolvimento.
A Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, órgão integrante do componente estadual do Sistema Nacional de Auditoria do SUS – SNA/SUS, integrante do Sistema de Controle da Gestão do Sistema Único de Saúde do Ministério da Saúde, adota como parâmetro alguns procedimentos em relação à elaboração de Relatório de Auditoria no Sistema de Auditoria do SUS, tendo como base a Portaria DENASUS nº 24, de 20 de dezembro de 2004 (BRASIL, 2004), que, em resumo, se descreve da forma seguinte:
Emissão de Relatório Preliminar de Auditoria, com prazo de 15 (quinze) dias, contados a partir do recebimento da documentação para apresentação de justificativas.
Análise pela equipe de auditores, das justificativas apresentadas pela unidade auditada.
De um modo geral, o Relatório Preliminar é o recurso disponível para ouvir a outra parte. É a oportunidade que os setores e/ou servidores envolvidos tem de se pronunciarem a respeito do resultado da auditoria, em homenagem à ampla defesa.
No período que envolveu a coleta dos dados, a Controladoria da Corregedoria da Saúde finalizou 59 Auditorias, com elaboração dos respectivos relatórios.
No entanto, 12 Auditorias não serviram à pesquisa, por se tratarem de temas genéricos, não contendo a indicação dos elementos necessários para compor a base de dados da Corregedoria da Saúde.
3.3.2.2 Nota Técnica de Auditoria
A Nota Técnica de Auditoria assemelha-se bastante com o Relatório de Auditoria, mas pode ser elaborada independentemente de sistemas de informação específicos e permite maior maleabilidade redacional por parte do auditor de saúde que a redige.
No âmbito da Corregedoria da Saúde, tal instrumento está descrito no inciso II do artigo 2º da Portaria nº 158, de 10 de abril de 2012 (DISTRITO FEDERAL, 2012), abaixo transcrito:
Art. 2º Para os fins desta Portaria, adotam-se os conceitos seguintes: [...];
II - Nota Técnica de Auditoria: documento produzido por Auditor de Saúde, individualmente ou em conjunto com outros auditores de saúde, que tem por objetivo pormenorizar irregularidades constatadas em auditoria pretérita ou em análise secundária, apontando e/ou reforçando pontos de inconformidade, em especial aqueles que necessitem de correção imediata, com as respectivas recomendações de correção.
Dessa forma, a Nota Técnica de Auditoria permite que sejam esclarecidos alguns pontos de auditorias anteriormente realizadas, bem como fornece elementos em análise secundária, de maneira a subsidiar decisões do Corregedor-Geral em assuntos afetos à área de auditoria e de controle interno.
A Nota Técnica de Auditoria pode ser utilizada quer no campo assistencial, isto é, em atividades ligadas ao SUS, quer em auditorias administrativas, de pessoal, contratual, entre outras.
No período de 3 de fevereiro a 31 de dezembro de 2011, a Controladoria da Corregedoria da Saúde elaborou 11 Notas Técnicas de Auditoria, todas integrando a base de dados desta pesquisa.