De acordo com Fortis (2010), desde o seu início a Administração Pública, tida como disciplina, viveu dependente e em tensão com duas outras disciplinas: a Ciência Política e o Direito Público, considerando que a emergência da Gestão Pública corresponde, em grande medida, a um grito de independência e a uma tentativa de conceder mais autonomia à Administração Pública.
Daí a aproximação ao modelo de conhecimento da Gestão Pública, justificando-se assim que Rosenbloom (1983), ao tratar da sua evolução, considere três vertentes: a política, a legal e a de gestão.
Eastone (1965) igualmente forneceu sua contribuição para o segmento ao definir a política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente.
De acordo com Souza (2006), a área de políticas públicas contou com quatro grandes “pais fundadores”: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton Laswell que introduziu a expressão policy analysis6, como forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
Nesse contexto, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos. Políticas públicas, depois de desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de informação e pesquisas. Quando postas em ação, são implementadas e submetidas a métodos de acompanhamento e avaliação.
Assim, das diversas definições e modelos acerca de políticas públicas, podem-se extrair e sintetizar seus elementos principais (SOUZA, 2006):
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através [sic]dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes.
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo.
A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
Por outro lado, Prieto (2004) afirma que as administrações públicas enfrentam em todo o mundo a difícil missão de encontrar respostas a desafios complexos, diante de crises cada vez mais constantes e diante da crescente demanda dos cidadãos acerca da maior eficiência da gestão.
A autora entende, ainda, que o conceito de gestão no âmbito público possa ser difícil de estabelecer, e que se espera das instituições governamentais serviços cada vez de melhor qualidade com recursos cada vez mais escassos.
Dessa forma, a estratégia da administração é fator determinante para que as organizações atinjam os resultados a que se propuseram. No dizer de Amin (2010), também deveria ser adotada a administração estratégica na nova gestão pública como filosofia, com o objetivo de envolver cada vez mais os gestores, integrar os stakeholders com os quais a área pública se relaciona, bem como diminuir o número excessivo de procedimentos.
Quando o planejamento estratégico é adotado como ferramenta de gestão, é possível determinar os pontos que precisam de melhorias, assim como as ameaças provenientes do ambiente que podem enfraquecer ou neutralizar o investimento de recursos. Pode também maximizar o investimento nos pontos fortes e aproveitar as oportunidades provenientes do ambiente.
Assim, a preparação e o comprometimento dos gestores é fator crítico de sucesso, já que o espírito empreendedor se faz presente na Administração Pública face aos diferentes desafios enfrentados.
Uma das exigências da administração moderna, quer pública, quer privada, é que sua gestão se leve de forma eficiente e proba. Cartes (2004) entende que da alta cúpula da Administração Pública se requerem opiniões independentes e avaliações no sentido de melhorar a gestão interna, de acordo com parâmetros essencialmente políticos, enquanto que a sociedade, por sua vez, exige o acompanhamento e opinião independente de agentes externos, de modo que o Poder Público atue conforme os programas políticos assumidos.
Segundo o autor, o controle interno e o social devem se unir para servir a usuários e a objetivos distintos, de modo a assegurar uma gestão eficiente, eficaz, honesta e transparente por parte do Estado.
De fato, o sistema de gestão da Administração Pública é fundamental para a melhoria dos serviços prestados, de modo que, segundo Prieto (2004), deveria integrar um conjunto de ferramentas que permitam satisfazer as demandas da sociedade, oferecendo um serviço de alto nível a baixo custo, ou seja, atuando eficaz e eficientemente
Dessa forma, é necessário um acompanhamento da gestão, o que pressupõe a modernização dos mecanismos de controle da atividade estatal, a fim de que o Estado seja mais eficiente em sua missão em prol do bem comum. Segundo Cartes (2004), a gestão de qualquer organização somente terá condições de ser exitosa se contar com eficientes controles internos.
No Brasil, esse movimento é antigo, iniciado pelas reformas de 1967, por conta do Decreto-Lei nº 200, que estabelecera uma radical reestruturação na Administração Pública Federal, baseada em princípios como organicidade, centralização decisória e normativa e desconcentração, notadamente por intermédio da administração indireta, flexibilizando as funções do Estado.
Junto à mudança, vem a concepção do empreendedorismo público, uma proposta de reinvenção estatal, iniciada por Goodsell (1993) e levada adiante por Osborne e Gaebler (1994), na qual sugerem um novo modelo de governança, centrado na produção de bens e serviços públicos de alta qualidade, direcionados ao público-alvo de maneira empresarial.
Essa teoria sofreu críticas recorrentes (TERRY, 1993; HART e SCOTT, 1982; GIBBS, 1994; MOE, 1994 apud MARTINS, 2006), sob o argumento de que escondia a verdadeira dimensão política do Estado ao passo em que “[...] reduz o caráter finalístico de sua ação à utilidade de mercado”.
Holmes e Shand apud MARTINS (2006), mais adiante, apresentam uma caracterização mais genérica do que se denominava revolução gerencial, com modelos que destacam, entre outros:
a) caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório; b) descentralização;
c) flexibilidade;
d) desempenho crescente;
e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratégico;
Com o processo de modernização da gestão, outros modelos surgiram, como o public
service oriented, concentrando-se em o quê?, em vez de como?, diante do que se pressupunha
uma revalorização do papel da política, em se tratando da definição de finalidades estatais, incremento da accountability, participação da sociedade, transparência, equidade e justiça.
Ainda segundo Martins (2006), esse movimento “baseia-se numa visão coletiva do cidadão, enfoca a esfera pública como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cívica do cidadão, burocrata e político”.
Logo, a Administração Pública, pressionada pela cobrança social, começa a se aprimorar, nascendo o conceito da new public management ou nova gestão pública, defendida por Aucoin (1995), que se traduz pela flexibilização da burocracia mecanicista, transpondo-se para uma gestão mais orgânica, institucional.
De acordo com Giacomo apud Amin (2010), o conceito de nova gestão pública surgiu a partir de experiências bem sucedidas no Canadá, Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália e Estados Unidos, ao adaptar conceitos de gestão ao serviço público com o objetivo de tornar mais eficiente e eficaz o atendimento aos cidadãos.
Conhecida como New Public Management (NPM), cuja implementação foi iniciada no Brasil em 1994, durante a reforma da administração pública, o projeto compunha-se de um contexto abrangendo não só a introdução de ferramentas modernas de gestão, mas, também, o enxugamento da máquina administrativa – downsizing –, realizado com a redução do número de cargos, envolvendo principalmente uma reforma do Estado.
Assim, segundo alguns autores (AUCOIN, 1995; BARZELAY, 2000; MARTINS, 2005a; MARTINS, 2005b; OSÓRIO, 2005; BRESSER-PEREIRA, 2005; MARTINS, 2006; CASTALDELLI JÚNIOR, 2010), a contribuição principal dessa nova filosofia de administração foi proporcionar à gestão pública mecanismos para tornar mais transparente a responsabilidade – accountability – dos gestores da Administração Pública.
Dessa forma, a escolha de cada solução normalmente deriva de decisões políticas do governo, da cultura e do seu contexto.
Nesse sentido, a figura a seguir apresenta uma reflexão entre a New Public
Figura 1: Quadro Comparativo New public management x governança.
Fonte: PECI; PIERANTI; RODRIGUES (2007).
Seguindo essa linha, o governo brasileiro, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, criou o Modelo de Excelência em Gestão Pública - MEGP.
Esse modelo está contextualizado no Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA) e expressa uma política pública para a melhoria da gestão pública, formalizada pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005.
Ao consolidar sua ideologia, o MEGP instituiu como base cinco princípios constitucionais, conforme apresentado no Quadro 3.
Quadro 3: Princípios Constitucionais do MEGP Princípios
Constitucionais Significado Conceitual
Legalidade estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei.
Impessoalidade
não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes.
Moralidade
pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública.
Publicidade ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social.
Eficiência fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
Fonte: Instrumento Para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008-2009 (BRASIL, 2009).
O Modelo de Excelência em Gestão Pública também guarda treze fundamentos da gestão pública contemporânea, com seus respectivos conceitos, podendo ser observados no Quadro 4.
Quadro 4: Fundamentos do MEGP
Fundamentos do MEGP Significado Conceitual
Pensamento Sistêmico são as relações de interdependência entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre esta e o ambiente externo, com foco na sociedade.
Aprendizado Organizacional é a busca contínua de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências.
Cultura da Inovação busca a promoção de um ambiente favorável à criatividade, experimentação e implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial para a sua atuação.
Liderança e constância de propósitos são elementos promotores da gestão, responsáveis pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais.
Orientação por Processos e Informações
compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões leve-se em consideração as informações disponíveis.
Fundamentos do MEGP Significado Conceitual
Geração de Valor é o alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas.
Comprometimento com as pessoas estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho.
Foco no cidadão e na sociedade direcionamento das ações públicas para atender, regular e continuamente, as necessidades dos cidadãos e da sociedade.
Desenvolvimento de parcerias
desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas competências complementares para desenvolver sinergias.
Responsabilidade social
atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades.
Controle Social
definido pela participação das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração Pública e na execução das políticas e programas públicos.
Gestão participativa
o estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.
Fonte: Instrumento Para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008-2009 (BRASIL, 2009).
De acordo com o Caderno Mare da Reforma do Estado nº 12 (BRASIL, 1998 apud Ferreira, 2009),
A administração pública gerencial busca responder tanto às novas circunstâncias do mundo atual, em que estão sendo revistos os papéis e as formas de atuação do Estado, como atender às exigências das democracias de massa contemporâneas, em que a funcionalidade e o poder das burocracias estatais têm sido crescentemente questionados.
Ainda segundo Ferreira (2009), as diretrizes principais da administração gerencial podem ser resumidas da seguinte forma:
Descentralização política, transferindo recursos e atribuições para os níveis regionais e locais;
Descentralização administrativa, por meio da delegação de autoridade aos administradores públicos, transformados em gerentes crescentemente autônomos; Adoção de formatos organizacionais com poucos níveis hierárquicos, ao invés das estruturas piramidais;
Flexibilidade organizacional, em lugar de estruturas unitárias e monolíticas, compatível com a multiplicidade, a competição administrada e o conflito;
Adoção do pressuposto da confiança limitada em substituição à desconfiança total em relação aos funcionários e dirigentes;
Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e
Administração voltada para o atendimento do cidadão e aberta ao controle social.
Assim, essa abordagem teria renovado os paradigmas da Administração Pública Brasileira, exigindo a busca de novos métodos e práticas de gestão.
Surge, então, o confronto entre Gestão Pública e Administração Pública, realçando o papel do gestor público e sua importância perante a própria administração.
Segundo Osório (2005), administrador e gestor “são sujeitos conceitualmente distintos”. Defende o autor que a ideia de gestor aproxima-se do gerente, “implicando mudanças de paradigmas conceituais, teóricos e pragmáticos”, enquanto que o administrador “seria o instrumento de realização da vontade do legislador”.
E, com o papel do gestor focando prioritária e incessantemente a busca da eficácia, eficiência e efetividade, necessário trazer àquele novas prerrogativas, atribuições e deveres (OSÓRIO, 2005), visto que dele se exigem resultados, sem, porém, sobrepor a legalidade.
Nesse sentido, o estímulo à pesquisa, as análises comparativas, o processo estatístico, a atividade de controle (CARTES, 2004), o accountability (MARTINS, 2009) e a melhoria continua do processo (PRIETO, 2004) são necessários para o fortalecimento desse modelo de gestão.
Para Johnston (1993, p. 63), esse fortalecimento requer, por um lado, reconhecer, de forma contínua, as informações dos cidadãos, utilizando-as para promover a melhora; por outro, formar grupos de pessoas dedicadas a resolver os problemas e que estejam comprometidas com a satisfação da sociedade.
O êxito das experiências de melhoria da gestão pública pressupõe a construção de uma estratégia que estabeleça os resultados a alcançar e os meios eficazes para atingí-los. Diz respeito ao desafio de comprometer as pessoas com o processo de mudança.
Muitas iniciativas de melhoria fracassam porque não se estabelecera uma estratégia eficaz de comprometimento dos envolvidos ou sequer planos de comunicação dos objetivos pretendidos e dos meios a utilizar.
De fato, o pensamento estratégico “introduz um tipo de planejamento contínuo, flexível e ajustado, buscando concretizar um conjunto coerente de projetos. Traz à tona a questão dos objetivos por oposição a uma lógica de meios” (ARTMANN, β00β, p. 69).