A Constituição Federal (CF) de 1988, ao definir a obrigatoriedade da adoção de espaços de participação em diversas áreas de políticas públicas, reproduzindo um ambiente social que proporciona uma ampla discussão dos assuntos públicos e a divisão do poder. Não é certo que sua simples existência abra caminho para a entrada na vida dos indivíduos e dos grupos organizados, mas abre espaço para debates e para que se amplie o círculo social em que se operam as discussões sobre o uso dos recursos públicos (PADILHA; CECCON; RAMALHO, 2010).
A democracia participativa (participação da sociedade nos assuntos da administração pública) ou deliberativa não substitui a democracia representativa (grupo de pessoas que através do voto representa outras pessoas), na verdade ela contribui, enriquece, pois é a voz dos cidadãos opinando sobre assuntos que irão diretamente impactá-los (PADILHA; CECCON; RAMALHO, 2010).
A democracia representativa caracteriza-se pela participação política limitada por parte dos cidadãos e uma distância entre representantes e representados, pois há pouca interação entre o cidadão e o Estado. A democracia representativa exalta o papel de políticos eleitos e seus assessores na atuação das políticas públicas em detrimento de outros atores, como aqueles que não fazem parte do governo. Na democracia participativa ocorre um processo de conexão da sociedade com o poder público na dinâmica de formulação de políticas. A democracia participativa proporciona aos cidadãos boas oportunidades de se envolverem no processo de governar a si mesmos, enquanto em um governo representativo em uma grande unidade isso não seria possível (ANDRADE; CASTRO; PEREIRA, 2012).
A deliberação apresenta-se como a busca pela melhor solução, a mais justa, mais verdadeira e mais válida. Quando se delibera, é possível alcançar soluções alternativas a situações de conflito. De maneira ideal, somente os argumentos mais válidos são capazes de permanecer após passarem por filtros racionais e negociações, o que os torna legítimos para
os momentos de tomada de decisão. O processo de formação de opinião por si próprio deve interferir na maneira como os participantes argumentam e criam seus pontos de vista. Este processo deve ser rico em informações disponíveis. Caso a melhor solução não tenha sido aquela encontrada, entende-se que existe a possibilidade de se alcançá-la no futuro, pois o processo deliberativo encontra-se em permanente avaliação (CORREIA, 2011).
No Brasil, as administrações municipais foram as primeiras a entender esse conceito e a utilizar um mecanismo da democracia participativa na gestão pública, conhecido como o orçamento participativo. A participação cidadã enriquece as instituições representativas, criando a corresponsabilidade social e evitando a apatia política que ameaça todas as democracias contemporâneas. Esta pluralidade de opções de espaços onde existe a possibilidade da participação atuante do cidadão nos faz refletir sobre as novas práticas que nos traz desafios pela frente e, nessa direção, abrem em nossas mentes para novas possibilidades da gestão social do conhecimento (PADILHA; CECCON; RAMALHO, 2010).
Assim como, o orçamento participativo, o Conselho Gestor é outro exemplo da democracia participativa formado por representantes de diferentes setores comprometidos com a causa que abraçaram. O conselho gestor deverá tomar a frente do processo de articulação, estimulando os demais participantes, garantindo o fluxo de informação, delegando responsabilidades e promovendo o sentimento de pertencimento e união. Quanto mais heterogêneo for o Conselho Gestor, maior seu potencial de transformação social, visto que a pluralidade de olhares possibilita uma melhor identificação das potencialidades educativas locais (PADILHA; CECCON; RAMALHO, 2010).
Existem diferenças estruturais entre o orçamento participativo e os conselhos gestores. No caso dos orçamentos participativos, são constituídos por participações cuja forma é aberta de livre entrada e a participação de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representação da participação. No caso dos conselhos de políticas, eles constituem desenhos institucionais de partilha do poder e são constituídos pelo próprio Estado, com representação mista de atores da sociedade civil e atores estatais (AVRITZER, 2008).
Estes desenhos variam em pelo menos três aspectos: na maneira como a participação se organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participação e na maneira como a legislação exige do governo a implementação ou não da participação (AVRITZER, 2008).
O conselho gestor se diferencia do orçamento participativo por dois motivos principais: porque não incorpora um número amplo de atores sociais e porque é determinado por lei e pressupõe sanções em casos da não instauração do processo participativo (AVRITZER, 2008).
Podemos diferenciar esses dois espaços participativos a partir de três variáveis: iniciativa na proposição do desenho, organização da sociedade civil na área em questão e vontade política do governo em desenvolver a participação (AVRITZER, 2008).
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas foram criados por leis específicas, atendendo às reivindicações dos movimentos sociais. Como exemplo, é possível citar a Lei no 8.142, de 1990, que instituía Conferência e o Conselho Nacional de Saúde; a Lei no 8.742, de 1993, que cria o Conselho Nacional de Assistência Social; a Lei no 9.131, de 1995, que institui o Conselho Nacional de Educação (GURGEL; JUSTEN, 2012).
Os conselhos gestores foram idealizados na Constituição Federal e na contemporaneidade da sociedade brasileira como resposta a um período rico em esperanças, valores éticos e sociais e intensa mobilização. Os conselhos gestores parecem depender desse ambiente para funcionar com plenitude. Nas atuais condições, seu funcionamento é essencialmente burocrático. Os Conselhos, ao se institucionalizarem, convertem-se em aparelhos do Estado, com as mesmas alternativas das demais instituições do poder político (GURGEL; JUSTEN, 2012).
No Estatuto da Cidade, no capítulo IV, há um título específico que é Da gestão democrática da cidade, estabelece algumas formas de agir no que diz respeito aos espaços democráticos, dispostos nos artigos 43 e 44. No artigo 43 se dispõe sobre a garantia da gestão democrática da cidade e o uso dos seguintes instrumentos: debates, audiências e consultas públicas, órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal, conferências sobre assuntos de interesse urbano e iniciativa popular de projeto de lei de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. No artigo 44 se dispõe sobre a gestão orçamentária participativa que incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do Plano Plurianual (PPA), da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e da Lei do orçamento anual (LOA), como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal (BRASIL, 2004).
Os governos da União, dos estados e dos municípios desenvolveram espaços de participação, de maneira inovadora como os conselhos gestores (CF, 1988) e os orçamentos participativos (BRASIL, 2004).
O Orçamento é utilizado na gestão pública como um mecanismo de controle político do legislativo sobre o executivo e sua evolução acompanhou as funções do Estado, tomando a forma de uma lei que define a aplicação dos recursos públicos e, consequentemente, as prioridades da administração pública. A ausência de transparência e de fiscalização favorece a manipulação de recursos em benefício de grupos, expressando o acesso às minorias
privilegiadas aos recursos públicos e dessa forma não atingindo uma justiça redistributiva, uma transformação social e uma evolução no processo democrático, necessário para que o poder público aja de maneira ativa e priorize as ações de cunho essencialmente social. (CRUZ NETO, 2009).
Uma condição importante de liberdade e independência para um povo é dispor livremente de seus recursos, através dos órgãos independentes da representação nacional. Na Inglaterra, foi criado o Parlamento que essencialmente visava definir e controlar a execução do orçamento dos poderes monárquicos por parte de uma burguesia ascendente e foram após longos anos de luta com a realeza, que o povo inglês chegou a estabelecer os três princípios fundamentais para dispor dos seus discursos: os impostos não podem ser arrecadados sem o voto do Parlamento; que as receitas e as despesas não podem ser autorizadas por tempo indefinido, mas devem ser anualmente aprovadas pelo Parlamento. O imposto é a porção da riqueza que os cidadãos entregam, obrigatoriamente, ao Estado para prover à satisfação das necessidades coletivas e serve para produzir serviços de utilidade geral de natureza indivisível (MALAMUD; SOUZA, 2005).
O Orçamento Participativo (OP) é o nome atribuído a variadas formas de participação, reunindo os cidadãos em assembleias públicas junto aos representantes do Estado, nas quais se avaliam a gestão Municipal (houve tentativa no âmbito estadual e federal, porém fracassou), elaboram propostas orçamentárias de acordo com suas demandas e deliberam sobre o uso e aplicação dos recursos públicos. Considera-se, no Brasil, o primeiro OP, iniciou-se em 1989. O OP é apresentado como um espaço institucional que envolve a partilha de espaços de deliberação entre representações estatais e as entidades da sociedade civil, tendo como base a negociação, a discussão dos melhores projetos para a comunidade e a parceria que como resultado final são transformadas em obras ou serviços (HOROCHOVSKI; CLEMENTE, 2012; RENNÓ; SOUZA, 2012; AVRITZER, 2012; PIRES; MARTINS, 2012; ARÃO, 2012; SOUZA, 2011).
O OP caracteriza-se pela participação direta da sociedade em diferentes fases de preparação e de deliberação orçamentária, apresentando os seguintes princípios para a sua realização, participação de todos os cidadãos, combinação de regras de democracia direta e democracia representativa realizada por intermédio das instituições que estabelecem mediação e interação permanente entre as organizações comunitárias e as unidades administrativas do Executivo, descentralização dos processos decisórios; utilização de método objetivo de definição das prioridades e alocação dos recursos (ARÃO, 2012).
Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é executado, suas assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembleias, também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área do município (ARÃO, 2012).
O sucesso dessa experiência, que tem como exemplo o caso de Porto Alegre (implantado em 1989) que é reconhecido mundialmente, tornou o programa tema de amplos estudos e debates, principalmente sobre democracia participativa e esfera pública. Muitas prefeituras adotaram a participação popular baseando-se no modelo de Porto Alegre (RS) como é o caso de Saint Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica), Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE), Olinda (PE), Belo Horizonte (MG), Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS). O OP de Porto Alegre foi classificado como uma abertura para uma oportunidade para a mobilização política, como um exemplo de radicalização da política (independente do partido dominante, o OP continua funcionando com eficiência), como uma escola de cidadania, atuação de uma diversidade de atores, que congrega participação e representação e como um mecanismo participativo de baixo para cima. A capacidade de transformação política e social do programa implantado em Porto Alegre que levem a experiência a ser vista, tanto na literatura nacional como na estrangeira, como um exemplo de instrumento de promoção do bom governo (HOROCHOVSKI; CLEMENTE, 2012; RENNÓ; SOUZA, 2012; AVRITZER, 2012; PIRES; MARTINS, 2012, ARÃO, 2012; SOUZA, 2011).
Um dos fatores de sucesso da OP de Porto Alegre seria a presença de elementos associativos mais fortes no Município do que no resto do país. Na década de 1960, Porto Alegre já apresentava uma tradição de associativismo mais reivindicativo, com objetivos humanistas ao contrário de práticas patrimonialistas, e que foram expostas na Liga Interbairros. Esses objetivos, na década de 1980, evoluem e dão origem a uma associação chamada União de Associações dos Moradores de Porto Alegre (UAMPA), e verifica-se uma intervenção direta da população no orçamento municipal, em resposta à proposta de conselhos populares. A UAMPA elaborou um documento que expressava a forma de participação almejada pelo movimento comunitário. Apresentou, assim, o embrião do Orçamento
Participativo considerado, primeiramente, como produto da prática política dos movimentos sociais (ARÃO, 2012).
O orçamento participativo de Porto Alegre está estruturado em 17 assembleias regionais com discussões de determinadas temáticas. As temáticas discutidas são: transporte e mobilidade urbana, saúde e assistência social, educação e esporte e lazer, cultura, desenvolvimento econômico, tributação e turismo, organização da cidade e desenvolvimento urbano e ambiental. As assembleias são a instância na qual todo e qualquer cidadão pode tomar decisões de maneira direta, ainda que sua participação seja mediada por algum nível de organização, é necessário o participante relacionar-se a um movimento social, associação, comitê de bairro etc. Nas assembleias, indicam-se as demandas para o orçamento e elegem-se delegados para o Conselho do Orçamento Participativo (COP) e para os fóruns regionais e temáticos, que são, na verdade, instâncias representativas. A discussão do regimento interno (RI) se dá nos fóruns regionais e temáticos, nos meses de novembro e dezembro no ano anterior ao da construção do orçamento. Se por um lado, isso significa que são os cidadãos, por meio de delegados, que constroem as regras de funcionamento do OP, por outro lado, essa participação tem o apoio do delegado (HOROCHOVSKI; CLEMENTE, 2012).
Outros exemplos de consolidação do orçamento participativo, além de Porto Alegre, são encontrados em Belo Horizonte (implantada em 1993), Vitória (implantada em 1989) e Fortaleza (implantada em 2005) (AVRITZER, 2012).
Mas, nem todos os OP´s deram certo. No município de São Luís, a experiência do Orçamento Participativo se iniciou em 1997, mas não foi bem sucedida. Apesar de São Luís ter uma tradição associativa, não fez com que o quadro mudasse. No compromisso governamental pode-se observar a falta de estrutura física e administrativa, falta de transparência na demonstração dos resultados, ausência de vontade política em dar continuidade ao projeto, ausência de um mecanismo de priorização bem sucedido bem como de uma ferramenta de controle do que se fez ou não e a capacidade financeira mostrou-se insuficiente para responder às demandas sociais e, as obras escolhidas não foram, na maioria dos casos, efetivada (CRUZ NETO, 2009).
No Brasil, segundo levantamento realizado pelo Projeto Democracia Participativa em 2004, o OP estava sendo desenvolvido em 194 (cento e noventa e quatro) municípios. Em 2007, foi criada a Rede Brasileira de Orçamento Participativo que se propôs a reunir, articular, fortalecer e consolidar as experiências das OP´s das cidades brasileiras. Filiados à rede, atualmente, encontram-se 62 municípios, sendo que 18 estão em processo de adesão (ARÃO, 2012).
Dados do Observatório Internacional do Orçamento Participativo (2008) mostram que já é possível encontrar a realização desta experiência em cada um dos continentes. Desde a América do Norte até a Ásia foram mapeados vinte e quatro países que de alguma forma praticam o OP, dentre eles destacam-se: Canadá, El Salvador, Argentina, Portugal, Cabo Verde e Índia (ARÃO, 2012).
Assim como o orçamento participativo, o conselho gestor também é um espaço de participação da sociedade civil no processo de tomada de decisões potencializando a eficiência e a inovação nas ações públicas, neutralizando os interesses de uma minoria, descentralizando o poder e possibilitando a adequação das decisões às reais demandas da sociedade e a articulação de maneiras mais efetivas de fiscalização das ações governamentais através de uma variedade de experiências participativas (ROCHA, 2011).
A ideia de presença do cidadão nos conselhos da criança e do adolescente, da saúde, da educação, da assistência social e em outros fóruns de políticas públicas mostra um caráter diferenciado ao processo decisório público que se assemelha à democracia direta em que os cidadãos podem participar diretamente nos processos de tomadas de decisões e assume-se como controle social (GURGEL; JUSTEN, 2013).
Os conselhos gestores são espaços públicos de composição plural entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos foram criados visando a possibilitar a inclusão de atores sociais nos processos de decisão pública, fornecendo condições para o fortalecimento da cidadania e para o aprofundamento da democracia. Sua composição deve incorporar representantes do governo e da sociedade civil, sendo que a indicação se faz, no primeiro caso, pelo chefe do poder Executivo, seja estadual ou municipal, e, no segundo caso, pelos pares de cada segmento representado da sociedade civil, conforme legislação de cada área de política específica (ROCHA, 2011; OLIVEIRA; PEREIRA; OLIVEIRA, 2010).
No entanto, o potencial democratizante dos conselhos mostrou-se diferenciado, dada as condições de cada caso específico. Ao lado do ideal democratizante dos conselhos, uma realidade prática muito mais problemática surgiu. Em muitos municípios sem tradição associativa e com uma configuração de poder bastante assimétrica, os conselhos se limitam a cumprir formalidades, quando não são manipulados pelas elites locais. Outros estudos demonstram também a incidência de problemas como heterogeneidade do nível da capacitação dos conselheiros e fragmentação do segmento da sociedade civil, muitas vezes composta por grupos diversificados e antagônicos, redundando em assimetrias de participação
entre os interesses representados no interior dos conselhos. Os governos muitas vezes adotam estratégias de esvaziamento desses espaços e, não raro, instrumentalizam os conselhos para seus objetivos específicos (ROCHA, 2011; OLIVEIRA; PEREIRA; OLIVEIRA, 2010).
Presentes na maioria dos municípios brasileiros, articulados desde o nível federal, cobrindo uma ampla gama de temas como saúde, educação, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outros (ROCHA, 2011; OLIVEIRA; PEREIRA; OLIVEIRA, 2010). A área da saúde, fundamental na produção do bem-estar social, é onde os conselhos encontram-se mais consolidados no Brasil. A oferta dos serviços de saúde é função privilegiada dos municípios e estes só recebem repasses de recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) se os seus conselhos estiverem consolidados. (ROCHA, 2011).
A prática da gestão social nos conselhos e orçamentos participativos é uma experiência bem vivenciada, pois requer a participação da sociedade civil nas deliberações e contempla os princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum, presentes no conceito de cidadania participativa. Esse processo dialógico necessita ser construído e reconstruído permanentemente pelos participantes, para evitar o risco do controle político ou administrativo por meio de manipulação (ALLEBRANDT et al., 2011).
A gestão social está em consonância com a premissa da gestão social do conhecimento que pode ser entendida como transmissão e utilização apropriada do conhecimento entre diferentes atores sociais, no que pode resultar na melhoria da qualidade de vida das comunidades e de seus membros.
Diante disto retornamos a pergunta geradora da pesquisa, qual a contribuição da gestão social do conhecimento, enquanto espaço de participação da sociedade na administração pública e apresentar-se-á a seguir a metodologia empregada em sua investigação junto a gestores públicos do DF.