7. Discussion
7.3 Conclusions
7.3.2 Improvement and further development
Esses instrumentos foram inseridos na Lei nº 6.938/1981 pela Lei de Florestas. Foram identificados diversos instrumentos econômicos em vigor na legislação ambiental brasileira (federal e estadual), que visam, ao mesmo tempo, estimular o uso responsável dos recursos naturais – com a aplicação dos princípios do poluidor-pagador, do usuário-pagador ou do provedor-recebedor –, que contribuem para a conservação da biodiversidade, gerando recursos para as políticas ambientais a partir de fontes alternativas.
Estão previstos em lei os seguintes instrumentos econômicos: a cobrança pelo uso da água, a compensação ambiental, o ICMS ecológico, os royalties provenientes do uso dos potenciais hidrelétricos e recursos minerais, a isenção do ITR, a reposição florestal, o subsídio a produto extrativista e a bolsa floresta (lei estadual). Estão em tramitação, no Congresso Nacional, projetos de lei que visam normatizar o imposto de renda ecológico, a bolsa floresta (nacional) e outras formas de pagamento por serviços ambientais. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, alimentado com recursos da concessão florestal, pode financiar projetos de recuperação de áreas degradadas. Além isso, parte dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) deve ser destinada para projetos ambientais.
A seguir será apresentada uma breve descrição de cada instrumento.
Cobrança pelo uso da água
A cobrança pelo uso da água está prevista na Lei nº 9.433/1997 (Lei de Recursos Hídricos) e tem por fim fazer com que a água seja reconhecida como bem econômico; dar ao usuário uma indicação de seu real valor; incentivar a racionalização do uso da água, e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. A cobrança é feita pela agência de água.
A cobrança aplica-se aos usos da água sujeitos a outorga. Esta é concedida por prazo máximo de 35 anos, renovável, pelo Poder Executivo federal, estadual ou distrital, conforme a dominialidade do corpo dágua. Visa assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água. Estão sujeitos a ela: a derivação ou captação de corpos dágua superficiais e subterrâneos, para consumo final ou insumo de processo produtivo; o lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final, e o aproveitamento dos potenciais hidrelétricos. Não dependem de outorga o uso da água para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais situados no meio rural; as derivações, captações, lançamentos e acumulações considerados insignificantes.
A aplicação dos recursos da cobrança pelo uso da água deve ocorrer prioritariamente (não obrigatoriamente) na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados (1) no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos, e (2) em montante não superior a 7,5% do total arrecadado, no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Portanto, os recursos gerados pela
cobrança poderão ser aplicados na conservação da cobertura vegetal da bacia hidrográfica, se assim previsto no plano de recursos hídricos da bacia.
Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 1.339/2003, que visa alterar a Lei de Recursos Hídricos, no que diz respeito à cobrança pelo uso da água. Segundo a proposição, pretende-se que pelo menos 10% dos recursos destinados ao financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos sejam aplicados em ações voltadas para o reflorestamento e a recuperação de APPs localizadas no entorno de reservatórios e nascentes e ao longo de cursos dágua.
Compensação ambiental
Segundo a Lei do Snuc, no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, avaliado pelo órgão ambiental competente, com fundamento no estudo de impacto ambiental, o empreendedor é obrigado a apoiar financeiramente a implantação e manutenção de UCs do grupo de proteção integral. A compensação ambiental tem o objetivo de reparar impactos não mitigáveis do empreendimento, impactos esses apontados no EIA/RIMA. O instrumento da compensação ambiental está de pleno acordo com as diretrizes do V Congresso Mundial de Parques, no qual foi enfatizado que o financiamento das UCs é responsabilidade também do setor privado.
De acordo com a Lei do Snuc, o montante de recursos deve ser fixado pelo órgão licenciador, com base no grau de impacto ambiental do empreendimento, mas não pode ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos para a implantação. O órgão ambiental licenciador definirá as unidades a serem beneficiadas, com base no estudo de impacto ambiental, ouvido o empreendedor. Pode ser prevista a criação de novas UCs. Quando o empreendimento afetar UC específica, ou a sua zona de amortecimento, a unidade afetada deve ser uma das beneficiárias da compensação, mesmo que não seja de proteção integral.
A compensação ambiental não é um instrumento novo. Foi instituída anteriormente à Lei do Snuc, pela Resolução do Conama nº 10/87. De acordo com ela, o licenciamento de empreendimentos de grande porte teria como pré-requisito a implantação de uma estação ecológica, para fazer frente à destruição de florestas e de outros ecossistemas. O valor destinado para a implantação da estação ecológica deveria ser proporcional ao dano causado e não poderia ser inferior a 0,5% dos custos totais de implantação do empreendimento. O empreendedor deveria ser encarregado da manutenção da estação, diretamente ou por convênio com entidade pública capacitada. O órgão licenciador fiscalizaria a implantação e o funcionamento da estação (GANEM, 2007).
A Resolução Conama nº 10/1987 foi revogada pela Resolução Conama nº 02/1996. Esta condicionava o licenciamento ambiental à implantação de uma UC de domínio público e de uso indireto, preferencialmente (e não mais obrigatoriamente) uma estação ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empreendedor. As áreas beneficiadas pela compensação deveriam localizar-se, preferencialmente, na região do empreendimento e deveriam visar a preservação de amostras representativas dos ecossistemas afetados. O órgão licenciador poderia destinar, mediante convênio com o empreendedor, até 15% do total dos recursos da compensação na implantação de sistemas de fiscalização, controle e monitoramento da qualidade ambiental no entorno das UCs (GANEM, 2007).
Em relação às resoluções do Conama, a Lei do Snuc retomou o percentual mínimo de compensação, previsto na primeira resolução, e manteve a aplicação dos recursos preferencialmente em unidade de proteção integral, sem restringir a categoria a ser beneficiada. De acordo com o Decreto n° 4.340/2002, que regulamenta a Lei do Snuc, a destinação dos recursos da compensação deve obedecer à seguinte ordem de prioridade: regularização fundiária e demarcação das terras; elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo; aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo a sua área de amortecimento; desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova UCs, e desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da UC e área de amortecimento.
Ainda segundo o Decreto n° 4.340/2002, no caso de RPPN, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, ARIE e APA, os recursos da compensação devem ser aplicados na elaboração do Plano de Manejo, nas atividades de proteção da unidade; na realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade; na implantação de programas de educação ambiental e no financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos recursos naturais da unidade afetada. É vedado o uso dos recursos da compensação para a aquisição de bens e equipamentos permanentes nessas unidades.
Em 2005, foi criado o Fundo de Compensação Ambiental, por meio de acordo entre o MMA e a Caixa Econômica Federal. Os recursos da compensação podem ser aplicados pelo empreendedor nesse Fundo, mas isso não é obrigatório. Com a aplicação dos recursos diretamente no Fundo, o empreendedor fica desobrigado de investir diretamente nas UCs (GANEM, 2007).
Em 2006, o Conama, por meio da Resolução nº 371, determinou ao Ibama que elaborasse norma técnica para instituir a metodologia de cálculo do grau de impacto ambiental dos projetos, bem como o valor da compensação. Existem projetos de lei em tramitação, na
Câmara dos Deputados, visando definir normas para o cálculo do valor da compensação. Essas proposições (PLs nºs 266/2007, 543/2007 e 701/2007) visam, entretanto, reduzir ou flexibilizar o piso mínimo para a compensação ambiental.
Reposição florestal
O Código Florestal exige a reposição florestal de empresas industriais que consomem matéria prima florestal e de siderúrgicas e outras empresas que têm como fonte de energia o carvão, a lenha ou outra matéria vegetal. Tais empresas são obrigadas a manter, diretamente ou por meio de terceiros, florestas destinadas ao seu suprimento. De acordo com o Código, é livre a produção de carvão a partir de florestas plantadas que não sejam consideradas de preservação permanente.
Nas florestas nativas, ela depende “de norma estabelecida em ato do Poder Federal ou Estadual, em obediência a prescrições ditadas pela técnica e às peculiaridades locais” (art. 12). A reposição florestal foi definida pelo Decreto nº 5.975/2006 como “a compensação do volume de matéria-prima extraído de vegetação natural pelo volume de matéria-prima resultante de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal” (art. 13).
De acordo com esse recente decreto, a reposição florestal é obrigatória não apenas para os que utilizam matéria-prima florestal, como as siderúrgicas a base de carvão vegetal, como prevê o Código, mas também para os que detenham autorização de supressão de vegetação natural, mesmo que sua atividade não dependa do uso de matéria-prima florestal. Portanto, o proprietário rural que deseja desmatar parcela de sua propriedade para implantação de culturas agrícolas está não só obrigado a obter a autorização de desmatamento, mas também a fazer a reposição florestal.
A reposição florestal deverá ser feita no estado de origem da matéria-prima utilizada. Os órgãos competentes para acompanhar a reposição florestal são os mesmos responsáveis pela autorização de corte raso e pela aprovação do Plano de Manejo Florestal Sustentável.
Conforme estipulado pelo Decreto nº 5.975/2006, o procedimento envolve a implantação de um sistema informatizado e integrado de créditos e débitos, a ser mantido pelo Ibama, pelo OEMA e pelo órgão municipal ambiental. A reposição se dá com a apresentação de créditos nesse sistema. Os créditos são gerados por meio de plantio de espécies florestais adequadas, preferencialmente nativas. O plantio pode ser feito em APP e reserva legal desmatadas.
Isenção do ITR
De acordo com a Lei nº 9.393/1996, são isentas de pagamento do Imposto Territorial Rural (ITR) as áreas de preservação permanente, a reserva legal e as áreas submetidas ao regime de servidão florestal ou servidão ambiental42. Também estão isentas desse imposto as
áreas declaradas pelo Poder Público como de interesse ecológico, inclusive as RPPN, destinadas à proteção dos ecossistemas, além da APP e da reserva legal, ou comprovadamente imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal. São, ainda, isentas do ITR as áreas cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.
Royalties provenientes do uso dos potenciais hidrelétricos e recursos minerais
A Constituição Federal (art. 20) prevê a compensação financeira a estados, ao Distrito Federal e a municípios pela exploração, no respectivo território, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica ou de recursos minerais. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 7.990/1989.
Subsídio a produto extrativista
O subsídio a produto extrativista foi criado no Estado do Acre, por meio da Lei nº 1.277/99, conhecida como Lei Chico Mendes. Inicialmente, a lei previa a oferta aos seringueiros de R$ 0,40 por quilo extraído de borracha. O subsidio passou a R$0,60/kg, em 2002 e a R$0,70/kg, em 200343. Estudo do Imazon, realizado em 200244 e citado por Gusmão (2003), indicava que o subsidio estimulou o aumento do número de famílias envolvidas com a extração da borracha na Reserva Extrativista Chico Mendes, que aumentou de 1.600, em 1998, para cerca de 4.000, em 2001. O total de subsídios pagos cresceu de R$ 305.000, em 1999, para R$ 1,2 milhões, em 2001. O estudo avalia, ainda que, considerando que cada família conservava, em média, 300 ha de floresta, o programa teria proporcionado a conservação de 12.000 km2 (correspondentes às 4.000 famílias beneficiadas). O custo anual para manter um hectare de floresta sob manejo para produção de borracha seria, então de R$ 1,00, somado aos benefícios sociais decorrentes da melhoria da renda familiar e do fortalecimento da organização social.
42
A Servidão ambiental foi instituída pela Lei de Florestas e inserida na Lei n º 9.433/1996 pela Lei da Mata Atlântica
43
Alteração feita pela Lei estadual nº 1.427/2001, conforme consulta à página da Assembléia Legislativa do estado do Acre (www.aleac.ac.gov.br) em 17/09/2007.
44
Veríssimo, A. & Coslovsky, S. Subsídios aos seringueiros no Estado do Acre. In Proteção do Capital Social e Ecológico: por Meio de Compensações por Serviços Ambientais. São Paulo: Vitae Civilis. 2002 Pp. 57-74. Citado por Gusmão (2003).
ICMS ecológico
O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é um tributo estadual. De acordo com a Constituição Federal, pertencem aos municípios 25% do produto da arrecadação do ICMS, os quais devem ser distribuídos entre eles conforme os seguintes critérios: ¾ devem ser proporcionais ao que cada município arrecada e ¼ deve ser distribuído de acordo com a lei estadual. Ou seja, cada estado determina os critérios para distribuição, entre os municípios, de 6,25% do valor arrecadado por meio do ICMS.
Segundo Loureiro (2002), o ICMS ecológico foi instituído primeiramente no estado do Paraná, em 1991, e visa estabelecer critérios ambientais para o repasse de recursos desse imposto aos municípios. Nesse estado, os critérios relativos à biodiversidade incluem:
x aumento do número de UCs e outras áreas especialmente protegidas, bem como da superfície por elas abrangida;
x regulação, planejamento, implementação e busca da sustentabilidade das UCs; x incentivo à conectividade entre remanescentes de vegetação nativa, e
x adoção, desenvolvimento e consolidação institucional com vistas à conservação da biodiversidade.
Segundo os autores, outros nove estados haviam instituído o ICMS ecológico até 2002, quais sejam: São Paulo, Minas Gerais, Rondônia, Amapá, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco e Tocantins (ordem pelas datas de criação). Os critérios para repasse dos recursos estabelecidos estão resumidos na Tabela 9.
Tabela 9. Critérios ambientais previstos nas leis estaduais, para cálculo do repasse dos recursos do ICMS aos municípios.
CRITÉRIO PR SP MG RO AM RS MT MS PE TO
Presença de UCs (número de
superfície abrangida) X X X X* X X X X X X
Implantação e gestão de UCs X X X X X X
Construção de corredores ecológicos X X
Consolidação institucional X X X
Proteção de mananciais X X
Instituição de lei e previsão orçamentária destinada à política municipal de meio ambiente
X Controle de queimadas e combate a
incêndios X
Conservação e manejo do solo X
Saneamento básico X X X
* Redução dos recursos repassados se ocorrer invasão da unidade ou outro tipo de agressão.
Loureiro (2002) destacou os seguintes aspectos das leis de ICMS ecológico:
x a criação de leis de ICMS ecológico vem se disseminando no Brasil, com a adoção de critérios variáveis. A diversificação de critérios é importante e recomendável, porque pode induzir uma melhor estruturação institucional e destinação de recursos no orçamento municipal para o meio ambiente, como fez o estado de Tocantins. O ICMS ecológico deve ser um instrumento de operacionalização da Agenda 21.
x Os critérios relacionados a UCs estão presentes em todas as leis e projetos de lei. Entretanto, é preciso reforçar os aspectos qualitativos, além dos quantitativos (aumento do número de UCs e área abrangida por elas), para que os municípios invistam também na implantação e na gestão das unidades.
Loureiro (2002) critica as leis estaduais que incluem as áreas de proteção ambiental municipais como critério para o repasse dos recursos do ICMS ecológico, argumentando que essa medida fomenta a “indústria das APA”. Entretanto, esse estímulo poderia ser considerado positivo se estivesse atrelado aos critérios qualitativos que induzissem à consolidação dessas UCs. Se a lei privilegiasse o critério “consolidação das UCs”, o ICMS ecológico poderia ser uma importante fonte de recursos destinados à efetiva implantação e gestão de APA e de conectividade entre remanescentes de vegetação nativa. Possibilitaria testar a eficácia dessa categoria de UCs.
Segundo Bensusan (2002), o ICMS ecológico tem duas funções primordiais: uma compensatória, pelas limitações impostas ao uso da terra, e outra incentivadora, de encorajamento à ampliação das áreas destinadas à conservação.
Entretanto, embora o ICMS ecológico seja um instrumento importante de fomento à conservação da biodiversidade, deve-se perguntar até que ponto ele é um mecanismo efetivo de compensação financeira aos municípios. Tome-se como exemplo o processo de criação do Parque Nacional da Juruena, no estado do Mato Grosso, em que o ICMS foi apresentado pelo IBAMA, nas audiências públicas, como compensação aos municípios afetados. O contra- argumento da comunidade local era o de que os recursos eventualmente oriundos do ICMS, pela criação da unidade, não compensariam as possibilidades de exploração econômica da floresta (BORGES, 2006). O Parque Nacional da Juruena veio a ser criado, em 5 de junho de 2006, embora as prefeituras locais tenham se articulado contra ele. De qualquer forma, esse processo exemplifica que o repasse de recursos pelo ICMS ecológico nem sempre é visto, pelas comunidades locais, como mecanismo compensatório das perdas decorrentes da não exploração agropecuária das terras. Portanto, considerando-se que ele pode não prover a
compensação plena dessas perdas, o seu papel como instrumento incentivador da conservação fica comprometido.
Bolsa-floresta
Em junho de 2007, a Assembléia Legislativa do estado do Amazonas aprovou a Lei nº 3.135, que institui a Política Estadual sobre Mudanças Climáticas. Entre as medidas propostas, a lei criou o Programa Bolsa-Floresta, que institui o pagamento às comunidades tradicionais pelos serviços ambientais prestados, em decorrência do uso sustentável dos recursos naturais, e incentivo às políticas voluntárias de redução do desmatamento. A Bolsa-Floresta ainda não foi regulamentada45.
Mecanismo do Desenvolvimento Limpo
O Mecanismo do Desenvolvimento Limpo (MDL) está previsto no Protocolo de Quioto e permite aos países desenvolvidos receber créditos de redução de emissões de carbono. Esses créditos são gerados por projetos implantados nos países em desenvolvimento que promovam essa redução.
Até 22 de abril de 2007, havia 221 projetos de MDL em processo de análise a serem implantados no Brasil, distribuídos nos seguintes setores ou atividades: biomassa; geração elétrica; aterro sanitário; manejo e tratamento de resíduos; recuperação de metano; substituição de combustíveis; eficiência energética; indústria manufatureira e energia mecânica (JURAS, 2007a, 2007b).
No setor de reflorestamento, existe o Projeto Plantar, do Grupo Plantar, empresa de reflorestamento e siderurgia. O Fundo Protótipo de Carbono (PCF), do Banco Mundial comprou parte dos créditos de carbono do projeto, com o apoio financeiro do Rabobank International. O projeto visa o plantio de eucalipto, para suprimento de carvão vegetal na produção de ferro primário, os quais começaram em 2001. A área a ser plantada é de 23.100 ha, anteriormente ocupada com pastagens. Além disso, o projeto prevê uma atividade piloto, de regeneração de 400 ha de vegetação nativa de Cerrado (GRUPO PLANTAR, 2007).
Embora a matriz energética brasileira seja muito favorável em termos ambientais (43,9% da oferta de energia é renovável), o Brasil é forte emissor, devido aos desmatamentos e às queimadas. Do total de emissões brasileiras, 55,4% são decorrentes dessas atividades, o que leva o País a ocupar o quarto lugar em nível mundial, em emissão de gases-estufa. Por isso,
45
juntamente com a Índia e a China, embora não faça parte do Anexo I da Convenção Quadro de Mudanças Climáticas, o Brasil tem sido pressionado a assumir maior responsabilidade na aplicação de medidas de controle de emissões (JURAS, 2007b), o que favorece as políticas de redução do desmatamento.
Imposto de renda verde
O “imposto de renda verde” não está previsto legalmente. Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 5.974/2005, que “dispõe sobre incentivos fiscais para projetos ambientais”. Nos moldes da Lei Rouanet, essa proposição prevê o incentivo fiscal a empresas que façam investimento em projetos ambientais. As doações serão feitas a entidades sem fins lucrativos, para aplicação em projetos que se enquadrem nas diretrizes e normas do Fundo Nacional do Meio Ambiente.
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
A Lei nº 11.284/2006 (Lei de Florestas) instituiu o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, a ser mantido com recursos oriundos da concessão florestal, doações etc., destinados a, entre outros fins: recuperação de áreas degradadas com espécies nativas; monitoramento das atividades florestais e desmatamentos; capacitação em manejo florestal; educação ambiental, proteção do meio ambiente e conservação dos recursos naturais.
Os recursos desse fundo serão distribuídos mediante a elaboração de um plano anual de aplicação regionalizada. Deverão ser destinados somente a projetos de órgãos e entidades públicas, ou de entidades privadas sem fins lucrativos.
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE)
A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) foi criada pela Constituição