Properties of the discrete system

Os conflitos entre conservacionistas e socioambientalistas manifestaram-se quando da tramitação do Projeto de Lei nº 2.982/1992 (que redundou na Lei do Snuc), na Câmara dos Deputados, e permanecem até o presente, dividido o já minguado grupo de defensores da biodiversidade no Brasil.

Conservacionistas – ou preservacionistas – são os ambientalistas que defendem a preservação como a única ou principal estratégia para a proteção do patrimônio biológico do País. Para estes, as UCs de proteção integral são as adequadas para conservar a biodiversidade.

Do outro lado estão os que acreditam que a política de proteção da biodiversidade deve incluir as estratégias de uso sustentável e ser aliada à valorização da diversidade cultural brasileira. Eles acreditam na viabilidade e na eficiência das UCs de uso sustentável para a proteção da biodiversidade. Alguns defendem a permanência de pessoas residentes mesmo em UCs de proteção integral, em especial as populações consideradas tradicionais. Esse grupo é chamado socioambientalista.

A história da Lei do Snuc começou quando, em 1988, o antigo IBDF encomendou à Fundação Pró-Natureza (FUNATURA) a elaboração de um ante-projeto de lei visando instituir o Sistema Nacional de Meio Ambiente, como parte de um projeto do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), de revisão e atualização do Plano do Sistema do Unidades de Conservação, Etapas I e II, já mencionadas (MERCADANTE, 2001a). A proposta foi elaborada pela Funatura, encaminhada ao recém-criado Ibama, em seguida ao Conama, sem maiores alterações, e deste para a Casa Civil.

A proposta da Funatura previa três grupos e oito categorias de UCs, assim distribuídos: grupo de proteção integral (parque nacional, reserva ecológica, monumento natural e refúgio de vida silvestre), grupo de manejo provisório (reserva de recursos naturais) e grupo de manejo sustentável (reserva de fauna, área de proteção ambiental e reserva extrativista) (MERCADANTE, 2001a).

O projeto de lei foi encaminhado ao Congresso Nacional em 1992 e aí permaneceu até 2000. Os debates mais importantes ocorreram no âmbito da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (hoje Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável), na qual permaneceu durante seis anos, teve três relatores e foi objeto de inúmeras audiências públicas (MERCADANTE, 2001a). A demora do projeto nessa Comissão revela o grau de dificuldade para a construção de um consenso e a aprovação da proposta.

Conforme se depreende do Relatório do Deputado Fábio Feldmann ao Projeto de Lei 2.982/1992, na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) (in MERCADANTE, 2001), os principais conflitos entre conservacionistas e socioambientalistas referiam-se à relação entre comunidades locais e UCs e centravam-se nos seguintes problemas: o estranhamento das populações locais em relação às UCs; a participação social no processo de criação de UCs; a falta de visibilidade social das UCs; a permanência de população residente no interior de UCs, em especial as comunidades chamadas tradicionais, e a inserção das UCs no desenvolvimento regional.

Essas questões foram colocadas pelos socioambientalistas e estavam ligadas aos debates que vinham tomando forma no plano internacional. Conforme mencionado no Capítulo 2, o uso da biodiversidade por populações humanas de baixo impacto vinha sendo amplamente defendido como mecanismo de proteção da diversidade biológica e cultural, sobretudo a partir da Estratégia Mundial da Conservação, lançada pela UICN em 1980. A integração da política de conservação da biodiversidade e, em especial, das UCs com o desenvolvimento regional é, hoje, um princípio estabelecido nos documentos internacionais, em especial aqueles decorrentes do V Congresso Mundial de Parques.

Assim, a idéia subjacente aos problemas colocados pelos socioambientalistas é que o uso sustentável dos recursos naturais é importante para a conservação e que a estratégia baseada na preservação dos recursos naturais é socialmente excludente, porque implica a remoção de populações marginais cujo uso dos recursos tem pouco impacto sobre a biodiversidade. A ênfase das políticas de conservação baseadas na criação de reservas “sem gente dentro” é uma estratégia limitada, pois está restrita a espaços circunscritos e em número muito reduzido, se confrontado com a extensão de ecossistemas a proteger. É limitada, também, porque não tira proveito das relações dessas comunidades locais com a natureza, que, de um lado, poderiam favorecer a proteção da própria biodiversidade e, de outro, fomentariam o desenvolvimento sustentável de tais comunidades.

Essas idéias não encontram eco entre muitos conservacionistas, para quem a única forma viável de proteger a biodiversidade é estabelecer unidades de proteção integral, ou seja, promover a preservação. O pensamento conservacionista é defendido no livro de Tereza Urban,

Saudades do Matão, publicado em 1998. A autora realizou entrevistas com alguns dos

principais atores do movimento conservacionista brasileiro, responsáveis por boa parte dos avanços das políticas públicas de proteção da biodiversidade no País, no século XX. Essas entrevistas foram realizadas em 1996, portanto no calor dos debates em torno do Projeto de Lei nº 2.982/1992.

Assim, a incompatibilidade entre conservação da biodiversidade e população humana é claramente manifestada, por exemplo, no pensamento de Adelmar Coimbra Filho, importante primatologista brasileiro. Ele ressalta a dificuldade de se controlar as atividades humanas no interior de UCs e afirma que o estabelecimento de unidades de proteção integral se justifica em virtude da importância do patrimônio biológico:

Para preservar a biodiversidade, é preciso ter normas. Se houver gente dentro, vai ter cachorro, galinha, menino com atiradeira, retirada de lenha. Enfim, a biodiversidade não estará protegida. É preciso entender que a biodiversidade é

um potencial muito importante para o homem, para a espécies humana, para o futuro da espécie humana. É preciso salvaguardar esse patrimônio (in URBAN, 1998, p. 119).

Os socioambientalistas, por seu lado, defendem o direito das populações tradicionais de permanecer nos territórios das UCs e afirmam que as políticas de proteção da natureza que não levam em consideração essas populações são injustas,

porque muitas populações beneficiadas são aquelas responsáveis pelo modelo predatório que resultou na necessidade de se reservar áreas para a proteção ambiental, enquanto as populações sacrificadas são aquelas que conservaram, por meio do uso tradicional da terra e dos recursos naturais, as poucas áreas naturais ainda existentes e, por isso, pagam um preço muito alto: sua destruição cultural e social (BENSUSAN, 2006, p. 27).

Não é nova, entre os ambientalistas, a noção de que populações tradicionais, em especial as populações indígenas, são protetoras da natureza. Edgard Roquette Pinto, naturalista brasileiro do começo do século XX, discípulo de Alberto Torres, já dizia:

Quando considero o espírito humano voltado para o estudo da Natureza, encontro um fato muito interessante e, até certo ponto, paradoxal: a grande curiosidade e o carinho pelas plantas e pelos animais não se acham igualmente desenvolvidos em todos os estados de evolução da Humanidade. São característicos dos extremos: só se manifestam com rigor nos silvícolas mais atrasados e nas populações mais cultas da Terra. Para os outros – os que estão vivendo na “Idade Média” da cultura – passam quase despercebidos, à flor das imposições da existência utilitária e pragmática (in URBAN, 1998).

Entretanto, a idéia de que as populações tradicionais conservam a biodiversidade é questionada por Drummond (1997):

[...] a idéia do ‘bom selvagem’ em ‘total harmonia com a natureza’ é integralmente enganadora, como de resto acontece com o ‘bom selvagismo’ na imaginação política clássica e contemporânea. Toda sociedade humana tem uma cultura, consome recursos naturais e provoca ‘impactos’ no equilíbrio (se é que tal coisa existe) do mundo ‘natural’. Não existe ‘cultura’ inteiramente submetida ao ‘natural’, embora seja certo que algumas culturas têm usos menos destrutivos de seus ambientes naturais (p. 32).

Em seguida, o autor analisa os impactos das populações indígenas que habitavam o território fluminense antes da chegada do colonizador. Ao discorrer sobre as práticas agrícolas dos tupinambás, afirma Drummond (1997) que estes tinham tecnologia agrícola suficiente para alterar ecossistemas locais, mas não para provocar a sua disrupção. Afirma que as tecnologias de baixo impacto, a relação mítica com a natureza, a ausência de relações comerciais são

características da cultura indígena que acarretam restrição ao consumo de recursos naturais. Mas, segundo ele, tratar esses povos como agrupamentos humanos ecológicos ou ambientalistas é um equívoco.

Waren Dean (1996), referindo-se à conservação da Mata Atlântica durante a fase de dominação tupi (do ano 400 d.C. até a chegada dos portugueses) afirma que

“os tupis não eram conservacionistas no sentido de poupar os recursos naturais para as gerações vindouras. É provável que a ausência de preocupação não fosse descuido mas resultasse da certeza razoável sobre a adequação de seus recursos e sua capacidade de defendê-los contra os competidores. Infelizmente, seus principais competidores logo seriam os europeus, cujos apetites insaciáveis eram muito mais destrutivos que qualquer uma das armas que empunhavam” (p 66).

Continua Dean (1996) afirmando que os tupis se engajaram com presteza no escambo com os europeus, visando “poupar trabalho, expandir sua base de subsistência e evitar alguns perigos da floresta” (p. 65). Segundo ele,

as facas e machados de aço dos europeus eram ferramentas que reduziam em muito o seu trabalho, porque eliminavam a faina extenuante de lascar pedra e lavrar madeira, e encurtavam em cerca de oito vezes o tempo gasto para derrubar árvores e esculpir canoas. [...] É difícil imaginar o quanto deve ter sido gratificaste seu súbito ingresso na idade do ferro, o quanto isso foi transformador de sua cultura e o quanto foi destrutivo para a floresta (p. 65).

Portanto, para Dean, a manutenção da Mata Atlântica pelos indígenas foi conseqüência da baixa densidade populacional29, aliada ao baixo impacto das tecnologias por eles empregadas, e não de uma postura conservacionista em relação aos recursos naturais.

Uma visão pessimista da relação do homem com a natureza é enfatizada pelo Almirante Ibsen de Gusmão Câmara, ex-presidente da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza (FBCN), articulador político entre conservacionistas e governo, nas décadas de 1970 e 1980 (URBAN, 1998), e um dos membros da equipe contratada pela Funatura para elaborar o ante-projeto de lei do Snuc (MERCADANTE, 2001a). Para ele, a convivência dos humanos com a natureza parece ter sido sempre devastadora, sendo praticamente impossível conservá-la em sintonia com populações locais. Para esse autor, o homem colocou “uma guilhotina em cima do processo evolutivo” e a única esperança, “a esperança de todos conservacionistas, são as grandes reservas, que são sementes do que poderá acontecer no futuro” (in URBAN, em 1996, p. 138).

Argumentam os socioambientalistas que a falta de integração das UCs com seu entorno está dissociada dos princípios do desenvolvimento sustentável, que preconizam a associação da conservação da natureza com as políticas sociais. Essa visão é manifestada no Relatório do Deputado Fábio Feldmann ao Projeto de Lei nº 2.982/1992:

A visão conservacionista, a rigor, é incapaz de enxergar uma UCs como um fator de desenvolvimento local e regional, de situar a criação e gestão dessas áreas dentro de um processo mais amplo de promoção social e econômica das comunidades envolvidas. Conseqüentemente, as populações locais são encaradas com desconfiança, como se fossem uma ameaça permanente à integridade e aos objetivos da unidade (in MERCADANTE, 2001, p. 196).

Paulo Nogueira-Neto, Secretário Especial de Meio Ambiente, co-autor do Relatório

Brundtland, responsável pela instituição das estações ecológicas e das áreas de proteção

ambiental no Brasil, defende a integração das UCs ao processo de desenvolvimento regional sustentável e afirma que

sempre tive preocupação social, mas achava que os problemas sociais deveriam ser resolvidos independentemente dos problemas ambientais. Pensava que eram duas coisas muito diferentes. A partir da minha participação na Comissão Brundtland, passei a ver as coisas de modo diferente. [...] Passei a ver a importância de erradicar a miséria (in URBAN, 1998, p. 212).

A idéia de vincular a conservação da natureza à resolução dos problemas sociais foi vista com ressalvas pelos conservacionistas que atuaram na instituição de UCs anteriormente à criação da Sema. Maria Tereza Jorge Pádua, Diretora de Parques Nacionais, no IBDF, presidente do Ibama em 1992, e presidente da Funatura, na época da elaboração do ante- projeto de lei do Snuc, afirmava, em 1996:

Agora, com essa proposta de desenvolvimento sustentável e a insistência nos aspectos sociais – como se a conservação fosse culpada pelo aumento da pobreza – o pouco dinheiro existente foi remanejado para o social, e não temos nada para a conservação. Tudo é para o social e dá até vergonha falar que é preciso proteger o mico-leão-dourado; quem faz isso é tratado como alienado. Eu não visto essa carapuça, nunca fui alienada e acho que os grupos mais ligados à questão social invadiram essa área, disputando o pouco dinheiro destinado à conservação (in URBAN, 1998, p. 204).

Entretanto, deve-se ressaltar que o fomento ao desenvolvimento integrado em áreas marginais foi inserido entre os objetivos do sistema de UCs, na primeira etapa do Plano do

Sistema de Unidades de Conservação coordenada por Maria Tereza J. Pádua, em 1979. Essa 29

Segundo Dean (1996), as crônicas do século XVI revelam que cada aldeia tupi abrigava seiscentas pessoas e controlava cerca de 70km2, o que dá uma densidade média de 9 pessoas/ km2.

perspectiva foi trazida por meio dos trabalhos de Kenton Miller, uma das bases teóricas para elaboração do documento. O Plano do Sistema de Unidades de Conservação reforça que o objetivo primordial das UCs é conservar a biodiversidade, mas coloca o desenvolvimento local como um objetivo importante de UCs. O turismo propiciado pelos parques e outras unidades poderia atuar como atividade catalisadora de recursos e do aporte de serviços sociais em áreas marginais.

Além disso, as duas etapas do Plano do Sistema de Unidades de Conservação incorporaram as UCs destinadas ao uso direto dos recursos naturais (floresta nacional, por exemplo). Assim, áreas destinadas ao “uso direto racional dos recursos, com manejo sustentável” já estavam presentes nesses planos, entre as “categorias de manejo adicionais” (IBDF/FBCN, 1979, 1982, p. 10). Mais interessante ainda é que essas categorias incluíam as reservas indígenas, já na primeira etapa do Plano.

Nas décadas de 1970 e 1980, os conservacionistas brasileiros que trabalhavam com foco na proteção da biodiversidade aliavam, ao mesmo tempo, conhecimento científico com senso de oportunidade. Paulo Nogueira-Neto, por exemplo, quando presidiu a Sema, primeiro órgão especificamente voltado para o meio ambiente na estrutura federal de governo, instituiu as estações ecológicas, UCs destinadas à preservação dos ecossistemas. Diferentemente das reservas biológicas – previstas no Código Florestal com o mesmo objetivo –, as áreas selecionadas para estações ecológicas eram sempre públicas. Com esse artifício, Paulo Nogueira-Neto buscava ampliar a superfície de áreas protegidas no Brasil, sem ter que arcar com os custos da desapropriação.

Essa estratégia revela um aproveitamento das circunstâncias visando atingir rapidamente uma meta – a conservação. A motivação era o senso de urgência de que as ações públicas de proteção da biodiversidade tinham que se antecipar à expansão da fronteira agrícola. Essa preocupação estava presente numa geração de conservacionistas que ainda assistiu ao processo de devastação dos últimos grandes remanescentes da Mata Atlântica, no século XX30. No entanto, o senso de urgência também tornava o foco das ações muito centrado na conservação em si, distante das ações sociais de redução da pobreza. As preocupações com o desenvolvimento humano estavam muito mais direcionadas para a proteção dos recursos naturais necessários para a manutenção de serviços ambientais, conforme ressalta a própria Maria Tereza J. Pádua:

30

[...] sempre tive muito claro que a preservação do banco genético iria ajudar a agricultura, atividade primordial do homem, porque significa alimento; do mesmo modo a proteção da água, preocupação sempre presente quando nós desenhávamos os parques nacionais ou as reservas biológicas. O benefício social resultante dessas ações era imenso: o que não se pode fazer é desabar sobre a conservação da natureza toda a área social do planeta. Nosso segmento é científico: o que podemos fazer, o que sabemos fazer melhor é a preservação da biodiversidade. Em nenhum momento, deixei de me preocupar com a pobreza na face da Terra (in URBAN, 1998, p. 204).

Assim, embora houvesse inquietação com a marginalidade econômica e social que afligia, e ainda aflige, extensas camadas da sociedade brasileira, o ato de criação de UCs não estava inserido num contexto mais amplo de desenvolvimento local. Na verdade, a conservação não havia sido incorporada num projeto mais amplo de nação, como defendiam os conservacionistas da década de 1930 (Franco, 2002), e persistia como conquista pontual de um pequeno grupo de cientistas e servidores públicos. A luta para salvaguardar porções da biodiversidade nacional se contrapunha a um processo desenvolvimentista, movido pela vontade dos governos, com apoio maciço da sociedade brasileira como um todo. Como afirma Drummond (1999),

[...] fica claro que a maior parte do período entre 1934 e 1988 no Brasil nada teve de ambientalista. Pelo contrário, o período foi desenvolvimentista, no pior sentido que o termo pode ter para quem se preocupa com o ambiente natural. Não é que o desenvolvimento socioeconômico seja incompatível com a qualidade ambiental, nem que o atraso econômico seja necessariamente benigno ao ambiente natural. No caso, a nossa sociedade e seus governos se mobilizaram pelo crescimento econômico a qualquer custo (DRUMMOND, 1999, p. 128, grifos do autor).

Ressalte-se que o perfil do Brasil mudou radicalmente ao longo do século XX. De país essencialmente agrário, com baixa densidade demográfica e tecnologicamente atrasado, tornou-se um país com economia diversificada, dotado de complexo agro-industrial integrado, extenso e diversificado parque industrial, ampla rede de serviços privados e públicos, extensa rede urbana e cidades globais. A população aumentou dez vezes ao longo do século e passou por intenso processo migratório, do rural para o urbano e das áreas agrícolas estabilizadas (regiões Sul, Sudeste e Nordeste), para as fronteiras de expansão no Cerrado e na Amazônia. Entretanto, as mudanças foram pouco expressivas no que diz respeito à modernização da estrutura fundiária e à melhoria da distribuição de renda (SACHS et al. 2001).

No plano ambiental, e para a biodiversidade em especial, a modernização econômica se deu às custas do agravamento das perdas do Período Colonial, pela expansão do desmatamento. A busca de progresso econômico, de forma divorciada da degradação

ambiental que ele provoca, faz parte da história da sociedade brasileira. Se, nas décadas de 1970 e 1980, as idéias ambientalistas estavam em efervescência no mundo, no Brasil elas ainda faziam parte de um grupo restrito de políticos, administradores e cientistas, cidadãos e ONGs, que atuavam num contexto econômico e social muito desfavorável.

No plano político, embora o País vivesse em plena ditadura militar, esta não parece ter sido, de fato, um empecilho à expansão das UCs. Afirma Maria Tereza J. Pádua:

Por que os militares entenderam a questão da conservação? [...] Primeiro, acho que os militares respeitavam o saber técnico e queriam um terreno neutro, onde não houvesse riscos políticos. [...] Em segundo lugar, acho que a criação de áreas protegidas caiu muito bem na estratégia militar: defender uma área, cercar uma área contra os inimigos, é um raciocínio militar (in URBAN, 1998, p. 148).

O problema é que o inimigo, no caso, era a população local, que, de modo geral, como o restante da sociedade brasileira, não tinha tradição em conservação. Havia os proprietários rurais, que não queriam sair porque sabiam que o processo de indenização seria lento, e havia os posseiros, que seriam indenizados apenas por suas benfeitorias, o que não era suficiente para iniciar suas vidas em outros locais. Iriam engrossar as fileiras do êxodo rural. E, entre os posseiros, estavam as populações tradicionais, que tinham a própria cultura arraigada ao território.

Estudo realizado por Ganem (1988), por exemplo, sobre o Parque Nacional da Chapada Diamantina (PNCD), na Bahia, realizado quando o parque estava recém-criado31, revelou claramente a falta de informação da população local sobre a UCs. Confrontados com o fato de que teriam que deixar moradias, roças e garimpos, os garimpeiros reagiam com surpresa e indignação diante da idéia de que “sua casa iria virar parque” (tomando emprestado o título do livro de Antônio Carlos Diegues, de 1999) e de que seus meios de subsistência seriam “confiscados” em prol da biodiversidade.

Ganem (1988) atestou que a cultura local dominante, à época da criação do PNCD, estava alheia às idéias do movimento ambientalista emergente no Brasil, de preservação da natureza, e que a população não estava bem informada sobre o significado de uma UC. Considerando que o parque nacional visava romper com um ciclo de atividades tradicionais,

31

O Parque Nacional da Chapada Diamantina foi criado pelo Decreto nº 91.665/1985. O garimpo manual de diamantes era uma atividade realizada desde 1845 na região. Quando o parque foi criado, o garimpo manual era uma atividade em extinção, mas a população local de baixa renda ainda praticava a roça, a caça e a pesca para sobreviver