Forskningsspørsmål

As autoridades governamentais brasileiras convencionaram chamar a Copa do Mundo de 2014 de “A Copa da Transparência”, sendo anunciado pelo então Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, que a preparação do evento teria a maior transparência e todos os gastos públicos seriam divulgados na internet, possibilitando o acompanhamento em tempo real por qualquer cidadão do mundo15. Contudo, em que pesem as declarações governamentais, a organização não governamental Contas Abertas registra em seu sítio inúmeras notícias relacionadas a problemas com a realização da Copa do Mundo, dentre elas falta de transparência na aplicação dos recursos públicos.

Em vista desta contradição, pretendo nessa seção apresentar os elementos mínimos sobre como foram estruturadas institucionalmente os modelos de gestão e de transparência da Copa do Mundo de 2014 e, dessa forma, possibilitar o entendimento dos resultados dos testes empíricos que também têm o propósito de resolver essa contradição e esclarecer se a copa foi transparente ou não.

Para a realização da Copa do Mundo o governo brasileiro criou três instrumentos de governança pública que suportaram as decisões mais importantes do evento: o Comitê Gestor da Copa do Mundo FIFA 2014 (CGCOPA), o Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 (GECOPA) e o Plano Estratégico das Ações do Governo Brasileiro para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014, mais conhecido como Matriz de Responsabilidade da Copa16.

15 _{Declaração proferida em Joanesburgo, África do Sul, em 8/7/2010. Disponível em}

http://g1.globo.com/politica/noticia/2010/07/lula-diz-que-copa-de-2014-tera-maxima-transparencia.html.

Ao CGCOPA competia estabelecer as diretrizes do plano estratégico das ações do governo brasileiro para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 e supervisionar os trabalhos do grupo executivo, enquanto o GECOPA era encarregado de realizar todas as medidas necessárias à preparação e à realização das competições, dentre elas: i) instituir o plano estratégico das ações do governo brasileiro para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014; ii) estabelecer metas e monitorar os resultados de implementação e execução do Plano; iii) discriminar as ações do Orçamento Geral da União vinculadas às atividades governamentais relacionadas à Copa do Mundo FIFA 2014; iv) coordenar e aprovar as atividades governamentais referentes à Copa do Mundo FIFA 2014 desenvolvidas por órgãos e entidades da administração federal direta e indireta ou financiadas com recursos da União, inclusive mediante patrocínio, incentivos fiscais, subsídios, subvenções e operações de crédito; e v) acompanhar a execução das atividades. De acordo com o art. 4º C, do Decreto de 26/7/2011, as deliberações do CGCOPA e do GECOPA devem ser publicadas nos órgãos oficiais de imprensa e na internet, em instrumento próprio, sem prejuízo de sua divulgação nos outros meios de comunicação.

O modelo de gestão estratégica adotada pelo governo brasileiro para coordenar a realização da Copa do Mundo foi a Matriz de Responsabilidade. Nesse instrumento de governança estão definidas as responsabilidades de cada um dos signatários para a execução das medidas conjuntas e projetos voltados para a realização do Mundial. Trata, portanto, das áreas prioritárias de infraestrutura das 12 cidades que receberam os jogos da Copa do Mundo de 2014, como aeroportos, portos, mobilidade urbana, estádios, segurança, telecomunicações e turismo. A primeira versão do documento foi assinada em 13/1/2010 pelo ministro do Esporte, por 11 prefeitos e 12 governadores e alterado pelo Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014, 14 vezes17, em pouco mais de 3 anos.

No que diz respeito ao modelo de transparência, na esfera federal, a divulgação de dados e informações inerentes à realização da Copa do Mundo de 2014 foi normatizada por meio do Decreto nº 7.034, de 15/12/2009,18 o qual estabelece que seja dada ampla transparência às ações do Governo Federal para a realização da Copa do Mundo de Futebol, por meio do Portal de Transparência do Governo Federal, a fim de permitir seu pleno acompanhamento pela sociedade.

17_{Fonte:http://www.portaltransparencia.gov.br/copa2014/saibamais.seam?textoIdTexto=2}

18_{A realização da Copa do Mundo de 2014 no Brasil foi normatizada por meio da Lei nº 12.663, de 5/6/2012,}

conhecida como Lei Geral da Copa. Entretanto, nesse diploma legal não há qualquer menção à transparência dos gastos da Copa.

O artigo 3º do mesmo diploma legal instituiu que o conteúdo da seção “Copa 2014” do referido portal espelhará, no âmbito do governo federal, as obras, serviços, compras e outras iniciativas, compreendendo, entre outros, os seguintes elementos:

i) programa e ação governamental; ii) fontes de recursos e órgãos executores; iii) cronograma do empreendimento; iv) editais; v) contratos, convênios e instrumentos equivalentes; vi) fotografias; vii) operações de crédito realizadas por instituições financeiras oficiais de fomento; vii) licença do órgão ambiental e autorização do órgão responsável pelo patrimônio cultural, quando for o caso; e ix) relatório simplificado de acompanhamento da execução.

Estabeleceu, ainda que, as instituições financeiras oficiais de fomento deverão enviar à CGU informações sobre a operação de crédito, tais como tomador e beneficiário, fontes de recursos, cronogramas de desembolso e de pagamento, vencimento, valor, garantias do contrato e da operação, situação da operação e, quando couber, sobre o empreendimento e seu acompanhamento.

O detalhamento do conteúdo de cada um dos elementos enunciados no Decreto, as unidades administrativas responsáveis pelo encaminhamento das informações à CGU e a forma como esse deve ser feito foram disciplinados por meio da Portaria nº 571, de 22/3/2010, editada pela Controladoria-Geral da União.

A Seção Copa 2014 – Transparência em 1º Lugar – do Portal de Transparência do Governo Federal, segue as diretrizes contidas no Decreto nº 7.034/2009 e apresentam as informações da mesma forma que está estruturada a Matriz de Responsabilidade, podendo as consultas serem efetuadas por tema (Aeroportos, Centros de Treinamento, Comunicação, Desenvolvimento Turístico, Estádios, Instalações Complementares, Mobilidade Urbana, Portos, Segurança Pública, Telecomunicações e Outros) ou por cidades-cede (Belo Horizonte, Brasília, Cuiabá, Curitiba, Fortaleza, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo, Nacional e Internacional) 19.

Na tela inicial do sistema, para cada tema ou cidade-sede, é mostrado o Quadro Geral: previsão de aplicação de recursos, no qual podem ser visualizadas, em colunas, as informações sobre a quantidade de empreendimentos, os financiamentos federais vinculados e os gastos diretos (federal, estadual, municipal e outros) e o total aplicado.

19_{A Seção Nacional reúne informações sobre investimentos de recursos públicos em todo o território nacional,}

que não dizem respeito a uma cidade-sede específica. Internacional – referem-se às ações promocionais do Brasil no exterior.

Ao escolher determinada cidade ou tema, são apresentados todos os projetos vinculados. Em seguida os projetos são divididos em ações, para as quais são apresentadas informações detalhadas sobre o objetivo da ação, responsável, previsão de investimentos, percentual de execução física, cronograma e data de atualização dos dados. Depois, com menos destaque, surgem os links sobre licitações, licenças ambientais e relatórios de execução.

A partir da exploração das informações contidas na Seção Copa, do Portal de Transparência do Governo Federal - sem entrar na avaliação do mérito da qualidade das informações, pois essa compõe o escopo dos exames empíricos - verifico que é possível conhecer os entes executores e financiadores da Copa do Mundo e o nível de execução física e financeira das ações e a partir dessas informações primárias levantar indícios sobre eventuais irregularidades, como atraso nas obras e realização de investimentos depois da Copa do Mundo. É possível identificar, também, os órgãos que não enviaram ou atualizaram as informações tempestivamente, em outras palavras, que descuidaram da transparência. Os dados da transparência ativa servem, nesses casos, de subsídio para o cidadão avançar na investigação, por meio da transparência passiva.

Além da Controladoria-Geral da União, os Estados de Minas Gerais, Mato Grosso, Paraná, Amazonas, Pernambuco, Bahia e São Paulo e as Cidades de Belo Horizonte, Natal, Recife, Porto Alegre e São Paulo, desenvolveram portais de transparência específicos sobre os gastos com a Copa do Mundo de 2014, nos quais constam detalhamento das licitações e respectivos contratos, convênios, cronograma de execuções de obras e serviços, liquidações, pagamentos, etc.

Concorrendo com o Portal da Transparência do Governo Federal, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados20celebraram parceria para criar o Portal de Acompanhamento de Gastos para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e para os Jogos Olímpicos de 2016, denominado Portal Copa Transparente que oferece dispositivos para a inclusão de dados e documentos relativos a cada obra e ação pública destinada a esses eventos. A parceria foi firmada no âmbito de um Protocolo de Intenções para fomentar ações de fiscalização dos recursos públicos aplicados na Copa do Mundo de 2014, do qual também participaram o Tribunal de Contas da União e Tribunais de Contas Estaduais e Municipais21. Posteriormente,

20 _{Criado pelo Ato nº 1/2009 da Comissão de Meio Ambiente, Direito do Consumidor e Fiscalização e Controle}

a Câmara dos Deputados e Senado assinaram acordos de cooperação técnica com a Controladoria-Geral da União, para aumentar o intercâmbio de informações voltadas à transparência e à fiscalização e controle dos recursos públicos aplicados na Copa de 2014.

De acordo com informações contidas no sítio, o objetivo do Portal Copa Transparente é prover um mecanismo social eficaz para fiscalização dos gastos com a copa do mundo e dos jogos olímpicos a serem realizados no Brasil, pela disponibilização de dados e documentos importantes a respeito desses eventos. O Portal Copa Transparente visa garantir a transparência dos atos e gastos.

Em consonância com o normativo que criou o Portal e, adotando procedimento similar ao da Controladoria-Geral da União, o Tribunal de Contas da União (TCU) expediu a Instrução Normativa nº 62/2010 na qual determina a obrigatoriedade de os órgãos executores das ações relacionadas à Copa de 2014 e às Olimpíadas de 2016 inserirem e manterem atualizados, no Portal Copa Transparente, os dados e documentos previstos no ato de criação do Portal. A ferramenta deve permitir aos cidadãos e aos órgãos técnicos de controle (CMA, TCU e TCE´s) o acesso a informações confiáveis, fidedignas e tempestivas, facilitando, tanto quanto possível, o exercício da fiscalização.

Em decorrência do amplo acordo, os tribunais de contas estaduais, municipais e o Tribunal de Contas da União (TCU) celebraram parceria denominada “Fiscalização Copa 2014”, com o intuito de dar publicidade à população dos resultados das auditorias de forma ágil e fácil, fortalecer o trabalho de fiscalização preventiva e aproximar as metodologias de controle. As fiscalizações tinham como propósito acompanhar o financiamento, o planejamento e a execução de obras e demais projetos vinculados à realização da Copa do Mundo. Os relatórios de auditoria e de levantamento de informações produzidos pelos tribunais parceiros estão disponíveis na internet22, sendo que cada tribunal é responsável pelas informações constantes no portal.

Diante do exposto, resta evidente a preocupação do Estado brasileiro de conferir publicidade aos gastos ocorridos durante a Copa do Mundo de 2014. Cabe, entretanto, compreender a natureza do que foi divulgado e a utilidade dessas informações para o exercício da autonomia crítica dos cidadãos, assunto que será abordado mais detidamente na seção destinada a avaliar os resultados dos testes empíricos.