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Os conceitos de clientelismo formulados no Brasil tendem a resumir a discussão sobre as relações de poder pessoal em pequenas comunidades, notadamente como se processam as trocas de favores que dão forma à hierarquia social e de poder dentro da sociedade. Carvalho (2007) argumenta que o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa e indica um tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, sobretudo na forma de voto.

Dentre os conceitos estudados, o constante na Gramática Política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático, elaborado por Edson Nunes se revelou o mais completo.

Um sistema de controle de fluxo de recursos materiais e de intermediação de interesses, no qual não há número fixo ou organizado de unidades constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo são agrupamentos, pirâmides ou redes baseados em relações pessoais que repousam em troca generalizada. As unidades clientelistas disputam frequentemente o controle do fluxo de recursos dentro de um determinado território. A participação em redes clientelistas não está codificada em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierárquicos no interior das redes estão baseados em consentimento individual e não gozam de respaldo jurídico. (NUNES, 2003. P. 40)

Para Sales (1994) o clientelismo é identificado como a cultura política da dádiva, na qual os direitos são transformados em favores políticos pessoais, como bem retrata o cristalizado jargão político nesse país ou bem se manda ou bem se pede.

No entendimento de Graham (1997), o clientelismo constituiu a trama de ligação da política no Brasil do século XIX. Durante a primeira república, a vitória eleitoral sempre dependeu do uso competente dessa forma de relação, que incidia sobre a distribuição de cargos oficiais, sobre a concessão de proteção e outros favores, em troca de lealdade política e pessoal.

Dias (2007) ao pesquisar sobre o clientelismo no Poder Legislativo, formulou um conceito específico para seu objeto de estudo, entendendo-o como as relações de barganha política envolvendo demandas particularistas, personificadas na distribuição assistencialista de subvenções parlamentares. Na mesma linha de pensamento, Kerbauy (1992) elaborou o conceito de clientelismo estatal, concebido como a modalidade de clientelismo na qual os "políticos de profissão" distribuem recursos públicos e favores ligados às instituições governamentais, em troca de sustento eleitoral.

Farias (2000) explica didaticamente como se dá o clientelismo na prática:

Uma expressão característica do clientelismo é o voto mercadoria, ou seja, a relação de barganha, em torno de vantagens materiais, entre o eleitor e o cabo eleitoral (uma espécie de líder local, que cuida dos interesses de seus representados, principalmente junto às autoridades públicas.

Contemporaneamente, o clientelismo pode ser entendido como um tipo de relação entre atores políticos, envolvendo a concessão de benefícios públicos (empregos, benefícios fiscais, isenções) em troca de apoio político, permanecendo a sua forma básica, que envolve a negociação do voto. Em suma, clientelismo é a apropriação privada da coisa pública,

assentado na troca recíproca de favores entre patrão e cliente, os quais controlam recursos desiguais.

2.5.2. As Tipologias do Clientelismo e suas Metamorfoses.

A pesquisadora Ângela Vieira Neves (2008),identifica três elementos fundamentais que atravessam as relações clientelistas: i) é uma relação assimétrica (um detém poder sobre o outro; ii) é fundada no favor; e iii) é baseada na troca e ou apoio pela ajuda recebida da parte do patrão. A partir desses requisitos caracterizou, na literatura especializada, três tipologias de clientelismo: o tradicional, o de massa e o addenda, os quais passo a resumi-los a seguir:

O clientelismo tradicional ou diático busca a troca de favores entre duas pessoas, favorecendo os interesses pessoais e privados, típicos das sociedades rurais, podendo ser dividido em horizontal (entre duas pessoas do mesmo status) e vertical (baseado na relação assimétrica patrão-cliente); o clientelismo de massa, ou partidário, é aquele realizado nas instituições políticas, nos partidos e nas organizações públicas, no qual as trocas e os favores praticados pelos agentes públicos atingem determinada coletividade ou corporação; já no clientelismo tipificado como adendo dois tipos de interação se estabelecem nas relações sociais entre patrão e cliente: as pessoais (diáticas) e as institucionais (de massas), comprovando a inexistência de dicotomia entre as duas formas de clientelismo.

Segundo Roniger e Günes-Ayata (1998), o clientelismo se transformou com o processo de modernização e de urbanização da sociedade. A novidade do clientelismo estaria associada à ideia de que novos patrões seriam os políticos profissionais e as lideranças partidárias que utilizam mecanismos institucionais para reproduzir a lógica do cliente/patrão, em detrimento dos direitos conquistados.

Dessa forma, o clientelismo se transforma ao longo do tempo para se adaptar ao regime de governo dominante, sem, entretanto, perder sua essência: perpetuar as elites econômicas no poder mediante a destinação de bens e recursos públicos em troca de apoio político.

2.5.3. As Mazelas do Clientelismo: Atraso Democrático e Desgraça Social

No entender de Neves (2008) o clientelismo conduz á perda dos espaços públicos, à despolitização sobre o entendimento das políticas públicas, à desmobilização da sociedade civil e à desconstrução dos direitos e das conquistas decorrentes das lutas da classe trabalhadora, pois os direitos são “travestidos em carências e favores”.

Segundo Rocha (2012), o clientelismo se constitui em fenômeno político versátil e sutil. Versátil porque é capaz de se adaptar aos mais variados arranjos políticos, sejam autoritários ou democráticos. Sutil porquanto é pouco contestado. Pode-se afirmar que o clientelismo é “encoberto” devido à complacência daqueles que se beneficiam, e “despercebido” devido à ignorância daqueles que são excluídos de uma ordem social de direitos. Ainda de acordo com o autor:

o principal fator que garantiu a sobrevivência do clientelismo no atual período democrático é a sua aceitação cultural, ou naturalização, pelos principais atores que atuam no sistema político. O “clientelismo” e o “cartorialismo”, com suas práticas de favor e tutelagem impediam que os mecanismos institucionais formais de participação (tal como estabelecidos através da linguagem dos direitos universais nos países desenvolvidos do mundo ocidental contemporâneo) vigorassem plenamente, causando uma hipertrofia da esfera pública enquanto ordenação político-jurídica da sociedade e consequentemente uma crise no mecanismo de representatividade. (ROCHA, 2012, P. 5)

Para além das consequências negativas inerentes à formação de um efetivo regime democrático, a prática clientelista exclui a possibilidade de universalismo da política pública, pois os escassos recursos estatais são direcionados para atendimento das demandas dos grupos de amigos que estão e que frequentam o poder. Dessa forma, a transferência de patrimônio público ou a decisão sobre seu uso, realizada de maneira seletiva e desvinculada do interesse público para grupos de apoio, tem como consequência mais grave a ausência de atendimento das demandas originárias das políticas públicas essenciais como a da saúde e da educação. Com isso, a maior parte da população – desvinculada dos “Donos do Poder” - padece com a educação sem qualidade e, infelizmente, com a morte de pessoas nos corredores dos hospitais públicos.

É importante consignar que o Brasil vivencia uma dicotomia na qual o modelo nefasto de governar - baseado na troca de favores - que tem origem no patrimonialismo histórico - convive com a implantação de modernas práticas de transparência governamental. O desafio que se impõe ao Estado e à sociedade é que a Lei de Acesso à Informação sirva de instrumento para “escancarar” as práticas clientelistas, que embora assumindo novas facetas

no mundo contemporâneo, baseiam-se essencialmente na troca de favores políticos. Atualmente a Lei de Acesso à Informação - especialmente no que se refere à transparência ativa - não possibilita expor as práticas clientelistas do Estado brasileiro às claras, pois não há conexão entre as informações disponibilizadas pelas diversas organizações do poder público. Cito como exemplo, os casos de nepotismo que grassam o serviço público brasileiro, mas só ficam evidentes se ocorrerem no mesmo órgão. Da mesma forma, a transparência ativa não permite a identificação de contratação de empresas que financiaram campanhas eleitorais de dirigentes de instituições públicas, nas quais se realiza a troca de favores.