Tradicionalmente, o planejamento é conceituado como a consolidação de um exercício mental de olhar o futuro, na medida do possível, que deve ser formalizado e baseado em um método digno de ser investigado (CHIAVENATO, 2000).
Já para Giegold (apud Koda 1998, p.44), planejamento é o processo pelo qual tentamos aumentar a probabilidade dos resultados futuros desejados, além e acima da probabilidade de que isso aconteça .
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Entretanto, Banfield (apud Sampaio 1999, p. 76) enuncia um conceito mais científico para planejamento que diz é um processo que seleciona um curso de ação, reorientando um conjunto de objetivos e meios para atingir o seu fim .
Chiavenato (2000) estabelece uma hierarquização para o planejamento com três níveis distintos, os quais são apresentados no Quadro 1
Quadro 1 - Níveis do Planejamento Fonte: CHIAVENATO,2000.
Existem diversos conceitos formulados para o planejamento, todos procurando acompanhar as tendências surgidas dentro da escola administrativa e também satisfazer as transformações do ambiente intra e extra-organizacional. Uma mudança mais que necessária diz respeito à necessidade das empresas de se tornarem pró-ativas e estabelecerem cenários futuros, assumindo assim um planejamento com uma postura estratégica (PEQUENO, 2000).
O conceito de estratégia remonta as antigas ações militares das batalhas ou guerras. Whittington (1993 apud PEQUENO, 2000) propõe quatro abordagens genéricas para as estratégias, dispostas a seguir:
1. Clássica: com um método de planejamento mais racional, é a mais antiga e influente das abordagens, em que a estratégia busca a vantagem em longo prazo através de cálculos e análises. Os expoentes dessa abordagem são Igor Ansoff (década de 1950) e Michel Porter (década de 1970);
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2. Evolucionista: fundamentada em uma visão darwiniana, em que se admite que existem poucas alternativas para o planejamento da sobrevivência da organização em longo prazo. As oportunidades devem ser aproveitadas no momento atual, pois o ambiente pode ser nocivo e implacável para sua permanência. As principais referências são Hannan, Freemam e Oliver Williamson;
3. Processualista: segundo o autor compartilham com os evolucionistas a mesma falibilidade das organizações em longo prazo, porém o mesmo os considera mais otimistas, as estratégias emergem de percepções, aprendizados e compromissos do que de racionais saltos para o futuro, incorporando aqui as imperfeições naturais de todos os aspectos da vida humana. Cita como representantes teóricos Cyert, March (década de 1950) e Mintzberg (década de 1970);
4. Sistêmica: nesta abordagem as estratégias devem estar fortemente vinculadas às culturas e forças do sistema social local. O autor considera que, pelo fundo social vinculado a esta abordagem, sua estratégia pode ser considerada com outros interesses além do lucro e ainda assim manter o claro objetivo de elaborar planos para sobreviver à competitividade do ambiente. Esta visão sistêmica é adequada para a gestão pública. Koontz é um dos seus principais representantes.
O planejamento estratégico surge então como metodologia organizacional, segundo Koda (1998) e Cunha (1997), em meados dos anos 60, nos Estados Unidos, com a finalidade de criar e implementar estratégias que aumentassem a competitividade das organizações. Foi criado inicialmente para um ambiente empresarial dinâmico e competitivo e, segundo Cunha (1997) esperava-se que os sistemas de planejamento, baseados nas mais variadas abordagens além daquelas aqui apresentadas, gerassem as melhores estratégias.
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Vários são os trabalhos sobre planejamento estratégico7 e inúmeros são os conceitos8. Entretanto, parece que há um consenso, entre os autores, em dizer
que a função perspícua do planejamento estratégico é criar condições para o crescimento equilibrado da empresa (CUNHA, 1997, p. 28).
Recentemente a abordagem do planejamento estratégico tem sido feita no contexto da Gestão do Conhecimento ou da Informação e, com base nisso, Fishmann coloca:
Planejamento estratégico é uma técnica administrativa que, através da análise dos ambientes de uma organização, cria a consciência das suas oportunidades e ameaças dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua missão e, através desta consciência, estabelece o propósito de direção que a empresa deverá seguir para aproveitar as oportunidades e evitar riscos (FISHMANN apud KODA, 1998, p 16).
Segundo Chiavenato (2000), o planejamento estratégico exige, fundamentalmente, quatro fases:
1. Formulação dos objetivos organizacionais: escolha dos objetivos
globais da organização, que serão atingidos em longo prazo e definição da ordem de importância e prioridade em uma hierarquia de objetivos;
2. Análise interna da empresa: consiste numa análise organizacional das
condições internas para permitir uma avaliação dos principais pontos fortes e dos pontos fracos que a organização possui. Envolve: análise do recurso; análise da estrutura organizacional da empresa e avaliação do desempenho da empresa;
3. Análise externa do ambiente: trata-se de uma análise do ambiente
externo, ou seja, das condições externas que rodeiam a empresa e que lhe impõem desafios e oportunidades;
7 Cita-se: Peter Drucker, Henry Mintzberg, Henry Dou, Alvin Toffler e Michel Porter
8 Planejamento Estratégico Participativo, Planejamento Estratégico Situacional, Planejamento Estratégico
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4. Formulação das alternativas estratégicas: formular os cursos de ação
futura que a organização pode adotar para atingir seus objetivos globais. Tavares (apud CUNHA, 1997) cita que é impossível a adoção de um único modelo estratégico aplicável a todo tipo de organização, devido à existência de organizações de natureza, dimensão e especialidades variadas. Em função disso, observa-se a diversidade de desdobramentos teóricos que envolvem o planejamento estratégico.
2.3.2. Gestão estratégica pública
Gaj (1983, p.172) aborda especificamente a estratégia na administração pública e a correlaciona com a eficácia da gestão, o nível de vida e a produtividade da população. O autor cita que a eficácia do sistema como tal dependerá da necessidade de profundas transformações, que implicam definições estratégicas de primeira grandeza (...) . Ele sugere que a estratégia da administração pública envolva seis elementos:
1. Postura de mudança: atitude adequada à reforma administrativa, desejar
a reforma administrativa interna na gestão pública significa antes de tudo assumir uma postura proativa, em que se cultive a criatividade e a flexibilidade para dar respostas ao ambiente turbulento. Os planos de desenvolvimento possam ser revistos e seus projetos de investimento possam ser estabelecidos por meio de estratégias de desenvolvimento global previamente determinadas;
2. Enfoque social: o homem. O maior problema das estruturas tradicionais
consiste na inabilidade de motivar as pessoas para os objetivos da organização (MOGGI, 2001). O que ocorre na maioria dos casos é que os aspectos motivacionais são desconsiderados por completo. Os funcionários públicos muitas vezes não têm recursos suficientes para o exercício de suas
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funções ou então a especialização da tarefa torna o trabalho rotineiro e esvaziado de um conteúdo mais abrangente. Então, uma mudança de mentalidade da administração pública deve se processar considerando os aspectos sociais do homem público, denotando respeitabilidade e reconhecimento das suas tarefas e principalmente das suas necessidades;
3. Revisão das finalidades dos órgãos e das organizações públicas: O
questionamento ora levantado, diz respeito não a criação de um ou outro órgão da administração pública, mas a manutenção de algumas instituições que não mais justificam a finalidade para que foram criadas e ainda assim permanecem recalcitrantes no organograma do Governo. Gaj (1983) sugere uma análise da legitimidade dessas instituições e revisão de suas finalidades como condição sine qua non para a eficácia organizacional e apresenta uma proposta (Fluxograma 1) com a qual o gestor público poderia iniciar sua análise e repensar tanto a continuidade quanto a finalidade do órgão;
Fluxograma 1 Proposta Proposta de revisão das finalidades dos órgãos na administração pública. Fonte: GAJ, 1983.
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4. Eficácia do sistema como exigência da comunidade: a administração
pública pode ser vulnerável e questionável a qualquer tempo pela sociedade quanto à sua eficácia. A transparência necessária ao processo de gerir o bem público torna-se prerrogativa da sociedade no momento de atribuir-lhe um valor. No caso da gestão pública há a pressão por parte da sociedade quanto a melhor utilização dos recursos materiais e humanos aplicados na realização ou produção do bem ou serviço, isto implica em prestar serviços com custos baixos e qualidade satisfatória. A eficácia do sistema significa um pré- requisito da estratégia;
5. Desenvolvimento organizacional: aumentar percepção e capacitação e
reduzir resistências. Cada organização dispõe de um grupo de características próprias sejam elas culturais, econômicas, organizacionais, éticas, técnicas ou outras, que precisam se desenvolver no sentido de cumprirem sua finalidade. O desenvolvimento organizacional, segundo Gaj, é conquistado à medida que cresce a consciência acerca do processo aumentando a percepção do ambiente e desenvolvendo os inter-relacionamentos individuais e grupais, fixando estratégias conscientes e gerando dessa forma condições para o amadurecimento de indivíduos e grupos dentro da organização;
6. Administração de conflitos: acima dos individualismos, educação para as
relações interpessoais. Moggi (2001) revela que a desmotivação, o descomprometimento e a competição exacerbada e desleal entre as pessoas é um dos mais graves sintomas dentro de uma organização. Os conflitos podem surgir entre grupos de interesse ou entre pessoas e isso vai se constituir em um empecilho para que a organização cumpra sua finalidade. Portanto, a estratégia da gestão deve considerar os fatores que deflagram esses conflitos e reduzí-los quando não for possível neutralizá-los.
A eficácia organizacional para a gestão pública pode iniciar por meio da reforma administrativa e, quando associada ao planejamento estratégico deve necessariamente contemplar os seis elementos citados acima e suas correlações conforme o Diagrama 2 (GAJ, 1983).
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Esquema 3 Elementos necessários à gestão estratégica pública.