Conforme definição do dicionário Caldas Aulete, cooperação significa “ação ou resultado de cooperar, de prestar ajuda; colaboração; contribuição”. A cooperação relaciona-se à ajuda, à colaboração para alcançar determinado fim. Indivíduos tendem a cooperar com uma finalidade específica, de modo a coordenar seus esforços para empreender conjuntamente a maximização de seu bem-estar. Seres humanos perceberam, desde os tempos remotos, que é melhor desenvolver ações coordenadas para o enfrentamento de problemas comuns, uma vez que ações individuais nem sempre levam aos melhores resultados.
Mas é possível aplicar a mesma definição para a cooperação internacional? Apesar da dificuldade em encontrar um consenso quanto a seu conceito, de forma geral a cooperação internacional pode ser entendida como “toda relação entre atores internacionais orientada para a mútua satisfação de interesses ou demandas, mediante a utilização complementar de seus respectivos poderes no desenvolvimento de atuações coordenadas e/ou solidárias6” (AYLLÓN, 2007, p. 26, TRADUÇÃO NOSSA).
No mundo globalizado atual, a melhor forma que os Estados encontraram de alcançar objetivos comuns é através da cooperação internacional. É por meio dela que países em desenvolvimento e países de menor desenvolvimento relativo têm conseguido acesso a tecnologias que não conseguem desenvolver autonomamente, utilizando parceiros tanto do mundo desenvolvido quanto do mundo em desenvolvimento, de forma que todos consigam maximizar seus interesses. Esse é o caso de China e Brasil, que usufruíram da cooperação internacional para avançarem seus programas espaciais.
A origem da cooperação internacional para o desenvolvimento remonta à Conferência de Bandung, em 1955, histórica reunião símbolo da descolonização afro-asiática. A iniciativa é, frequentemente, relacionada à criação de um movimento de solidariedade do Terceiro Mundo, por buscar promover a autodeterminação, a equidade, a não agressão e a não interferência nos assuntos internos dos países africanos e asiáticos, muitos dos quais, naquela época, ainda se constituíam colônias de Estados europeus. O movimento também defendia
6 “Toda relación entre actores internacionales orientada a la mutua satisfacción de intereses o demandas,
mediante la utilización complementaria de sus respectivos poderes en el desarrollo de actuaciones coordinadas y/o solidarias” (AYLLÓN, 2007, p. 26).
que países do Terceiro Mundo deveriam se abster de se alinhar a qualquer das duas superpotências – EUA e URSS –, unindo forças para lutar por autodeterminação contra o colonialismo e o imperialismo das grandes potências.
Nesse contexto de luta por autonomia do Terceiro Mundo, a cooperação para o desenvolvimento passou a desempenhar um papel essencial nas políticas tanto de países em desenvolvimento quanto de países desenvolvidos. Estados mais avançados iniciaram um processo de apoio ao progresso de Estados que necessitavam de assistência externa, o que configura a origem da institucionalização do termo Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID), ainda no início da Guerra Fria.
A política de competição entre as duas superpotências da época – EUA e URSS – e a ameaça comunista foram fatores decisivos para o processo de institucionalização da CID que, nesse primeiro momento, era tradicionalmente liderado pelos países industrializados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), caracterizando um tipo de cooperação que a literatura classificou como Norte-Sul. Os países industrializados – em especial, EUA, Europa e Japão – abandonaram a lógica de ajuda pontual em prol de uma dinâmica cada vez mais permanente e institucionalizada de intercâmbio político e econômico para a transformação das estruturas produtivas, administrativas, sociais e culturais dos países de industrialização retardatária, ou em desenvolvimento, predominantemente localizados no hemisfério sul do planeta (MILANI, 2012, p. 212; BAIARDI e RIBEIRO, 2011, p. 601).
Milani (2012) define a CID como um “sistema que articula a política dos Estados e atores não governamentais, um conjunto de normas difundidas por organizações internacionais e a crença de que a promoção do desenvolvimento em bases solidárias seria uma solução desejável para as contradições e as desigualdades geradas pelo capitalismo no plano internacional”. Cada ator envolvido no sistema de CID apresenta identidades, preferências, interesses e objetivos próprios, podendo agir com base em motivações políticas, de segurança nacional, por razões humanitárias ou morais, mas também por motivos econômicos e ambientais. A existência de distinções entre os atores envolvidos em um sistema de parceria reflete, também, as assimetrias e hierarquias existentes entre o centro e a periferia, ou seja, entre o Norte e o Sul do sistema internacional.
O campo científico e tecnológico era um dos principais destinos das transferências via CID, que Bruno Ayllón (2006) caracteriza como “a transferência e intercâmbio de tecnologias aplicadas a serviços básicos de educação, saúde, saneamento e pesquisas”. O destaque da cooperação em C&T devia-se ao fato de a ciência nos países em desenvolvimento ser fundamentalmente periférica, conforme definição de Filgueiras (2001).
Para esse autor, “a ciência periférica, ao contrário da central, carece de um ou mais dos atributos desta última, não participando, portanto, da corrente hegemônica, embora não esteja em desacordo explícito com todas as regras daquela”. A ciência central caracteriza-se por aquela ciência produzida nas regiões que consolidaram suas hegemonias não só em termos de produção científica como em termos econômicos, caso da maioria dos países da Europa, América do Norte e, mais recentemente, da Ásia (BAIARDI e RIBEIRO, 2011, p. 602).
O Brasil, assim como outros países emergentes, devido ao fato de não se localizar em regiões historicamente pioneiras no desenvolvimento científico-tecnológico, utilizou, em grande medida, as tecnologias importadas. Com isso, ocorreram poucos impulsos endógenos para o desenvolvimento em C&T, enfrentando dificuldades para a formação e legitimação de sua comunidade científica no país. Não obstante, não houve alternativa senão buscar, na cooperação internacional em C&T, a rota para a institucionalização e profissionalização adequada aos interesses nacionais (BAIARDI e RIBEIRO, 2011, p. 601).
Em contrapartida, a China utilizou fundamentalmente tecnologias importadas da URSS até que o cisma sino-soviético cortasse as relações entre os dois países. Dessa forma, o país precisou utilizar as tecnologias já presentes para conseguir impulsionar o desenvolvimento tecnológico em poucos anos. A China, sem apoio da URSS, seu parceiro de outrora, e vista com desconfiança por parte do mundo Ocidental, optou por desenvolver tecnologias de ponta autonomamente, sob a orientação do líder Mao Zedong, bem como pelos mandatários seguintes, como Deng Xiaoping. Em poucas décadas, a China conseguiu alcançar um patamar que poucos países haviam conseguido, como exemplificado pelo programa espacial chinês, que se iniciou na mesma época que o brasileiro e é, atualmente, ao lado de EUA e Rússia, um dos mais desenvolvidos do mundo.
No que tange à cooperação internacional em ciência e tecnologia, não se pode deixar de trazer à tona as discussões relacionadas à cooperação Norte-Sul e cooperação Sul-Sul. O tipo de cooperação em C&T instituído entre países centrais e países periféricos é chamado na literatura mainstream de cooperação Norte-sul. Esse tipo é caracterizado como difícil, assimétrico, pouco produtivo, subordinador e também questionável como instrumento para o desenvolvimento autônomo da C&T dentro dos países periféricos, em especial no que tange à cooperação de bens sensíveis, como o espacial (BAIARDI e RIBEIRO, 2011, p. 601).
Na cooperação Norte-Sul, os países centrais são resistentes a transferir tecnologia, instruções e técnicas de produção (know how) e, sobretudo, os conhecimentos que permitirão gerá-las (know why) (SILVA, 2007, p. 07). Assim, os países periféricos tornam-se alvo de
cerceamentos tecnológicos por parte dos detentores de tecnologia, mas com consequências distintas. A China, por exemplo, assim como o Brasil, enfrentou cerceamentos dos países desenvolvidos na aquisição de tecnologias para seu programa espacial, com a justificativa de que tais tecnologias de uso dual poderiam ser utilizadas para a produção de mísseis balísticos. A China, no entanto, diferentemente do Brasil, não renunciou à sua autonomia em questões de segurança e defesa. Apesar dos fortes condicionamentos impostos pelo sistema internacional, que têm relação com o peso desse país nas relações internacionais contemporâneas, o país fez e continua fazendo persistentes investimentos em pesquisa, desenvolvimento, ciência, tecnologia e inovação. Dessa forma, tornou-se grande produtora de inovações tecnológicas, sobretudo no campo espacial, conquistando, ainda na primeira década do século XXI, o título de grande potência espacial.
Por outro lado, o tipo de cooperação gerada a partir da interação entre países localizados, majoritariamente, no hemisfério Sul, é chamado de cooperação Sul-Sul. Troyjo (2003), Silva (2007) e Baiardi e Ribeiro (2014) estabelecem os principais elementos diferenciadores da cooperação Sul-Sul da Norte-Sul na área de C&T, que impactam nos resultados esperados desses tipos de parceria para os países em desenvolvimento. Para esses autores, há características distintas nas cooperações efetuadas com os países do Norte, que são, na verdade, definidas como cooperação técnica ou colaboração devido aos seus instrumentos e destinos se diferenciarem da chamada cooperação em C&T, mais comumente identificada nas iniciativas/ações de cooperação de tipo Sul-Sul.
Como revela a Tabela 1.1, a literatura aponta diferenças na finalidade da cooperação de tipo Sul-Sul e Norte-Sul. Conforme mapeamento, não se pode classificar de cooperação em C&T os dois tipos, em função da perceptível discrepância no alvo das parcerias. Cooperações de tipo Norte-Sul são, majoritariamente, não equitativas, uma vez que o país desenvolvido transfere seus saberes, conhecimentos e equipamentos tecnológicos para os países de menor desenvolvimento nessa área sem uma participação conjunta na sua elaboração e sem a devida transferência da técnica utilizada para a sua produção. O seu caráter é basicamente assistencialista, razão pela qual o termo correto para classificá-la é “colaboração” ou “cooperação técnica” (conforme definição de Bruno Ayllón na Tabela 1.1).
Tabela 1.1: Diferenças entre cooperação em C&T e a cooperação técnica
Cooperação em C&T / alianças / parcerias estratégicas
Cooperação técnica / colaboração
Propagação horizontal de conhecimentos Propagação vertical de conhecimentos Elaboração conjunta de atividades e co-
financiamento
Definição da tendência por parte do transmissor e financiamento realizado majoritariamente por este.
Inovação de processos e produtos Adesão a programas e/ou áreas previamente definidos pelo transmissor
Parceria mais equitativa, privilegiando o diálogo, a negociação, a decisão conjunta, a definição de projetos em comum acordo e o compartilhamento de custos
Não é equitativa. Há um ator principal responsável pelo projeto e proprietário dos resultados. Os outros membros são só coadjuvantes.
Exercício da confiança Não há confiança mútua Resultado da cooperação pertence aos parceiros,
proporcional ao esforço de cada um
Participante mais forte utiliza os dados da pesquisa em seu benefício
Comum no tipo Sul-Sul Comum no tipo Norte-Sul
Fonte: elaborado pela autora com base em TROYJO, 2003; SILVA, 2007; BAIARDI e RIBEIRO, 2014
Em contrapartida, as cooperações de tipo Sul-Sul têm recebido destaque na atualidade por enfatizarem seu caráter desenvolvimentista, razão pelo qual os autores a classificam como “cooperação em C&T”. Os países classificados como parte do Sul tendem a cooperar para a transferência de técnicas e conhecimentos utilizados para a produção de tecnologias ou para a elaboração conjunta de atividades. Percebe-se que a cooperação Sul-Sul possui um atributo mais equitativo, apesar de também ser possível identificar assimetrias nesse tipo de relação.
Embora os países desenvolvidos ainda aprensentem a maior parte da ajuda bilateral aos países em desenvolvimento, o crescimento de alguns desses Estados nos últimos anos, em especial os cinco países mencionados por Goldman Sachs como BRICS, provocou o ressurgimento da abordagem solidária do Sul. A China, por exemplo, é um dos países emergentes com maior engajamento na cooperação para o desenvolvimento, desde a época de Mao Zedong. Burges (2012, p. 252-253) aponta os princípios norteadores dessa ajuda:
“A cooperação para o desenvolvimento tem feito parte do meio político chinês desde os primeiros dias de Mao. O resultado é um conjunto claro de
princípios orientadores da ajuda para o desenvolvimento: promover relações internacionais pacíficas e de cooperação; basear-se e apoiar as relações de igualdade e respeito; ser baseado no apoio mútuo em assuntos internacionais; oferecer assistência dentro da própria capacidade; ser uma cooperação de ganhos mútuos, o que contribui para a reputação positiva da China internacionalmente” (BURGES, 2012, p. 252-253).
O envolvimento da China na América Latina e África apresenta-se como uma nova opção para os “Estados do Sul”, em contraposição aos constrangimentos rígidos dos países desenvolvidos. Seja mediante novas possibilidades de comércio, seja em investimentos na área de infraestrutura, de ciência e tecnologia ou com ajudas financeiras para quitar dívidas externas, a relação da China com esses países adquiriu uma nova dinâmica nos últimos anos (VADELL, 2011, p. 72).
No que tange à cooperação sino-brasileira na área espacial, o Programa CBERS é correntemente classificado pelos governos chineses e brasileiros como um exemplo de cooperação Sul-Sul. De fato, o projeto cooperativo tem como alicerces a elaboração conjunta de atividades e a divisão de custos e responsabilidades dos projetos, ou seja, os dois países compartilham o desenvolvimento dos satélites e, ao final, obtém o resultado da cooperação de forma equânime. Essas características se coadunam com os exemplos atribuídos à cooperação Sul-Sul na Tabela 1.1.
Durante os 30 anos de cooperação, inúmeras foram as referências ao programa como um “um modelo de cooperação Sul-Sul” (BIATO FILHO, 2011, p. 109), que acabou se tornando sua principal característica. Durante a visita do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva a Pequim, em maio de 2009, por exemplo, um Comunicado Conjunto expressou que o programa CBERS “[...] é um dos exemplos mais bem-sucedidos de cooperação tecnológica entre países em desenvolvimento”. Antes disso, o Relatório da Subcomissão de Cooperação Espacial da COSBAN (Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação) já havia sinalizado consenso a esse respeito, enfatizando claramente que “a cooperação no programa CBERS é um modelo de cooperação Sul-Sul em alta tecnologia conduzida entre países em desenvolvimento” (RELATÓRIO, 2016, p. 180). Até mesmo a literatura especializada internacional enfatizou que “the cooperation was highly successful and has been praised as an example of South–South cooperation in technology” (HARDING, 2012, p. 117) e “an archetypical model of post-Cold War South–South cooperation” (HARDING, 2012, p. 95-96).
Apesar de ter alcançado um patamar de desenvolvimento próximo ao de países desenvolvidos nas últimas décadas, a China vê-se exercendo uma relação igualitária com os países em desenvolvimento. Como afirma Arias & Harris (2016, p. 521), sua cooperação com
outros países do Sul Global é caracterizada como Sul-Sul, com base no ganha-ganha; e o país repudia as relações hegemônicas Norte-Sul, que, pelo contrário, se baseiam no ganha- perde. Por esse motivo, o país se autodenomina como uma potência emergente que pratica cooperação Sul-Sul. De acordo com o White Paper on China’s Foreign Aid, publicado pelo Conselho de Estado em 2014:
“China is the world’s largest developing country. In its development, it has endeavored to integrate the interests of the Chinese people with people of other countries, providing assistance to the best of its ability to other developing countries within the framework of South-South cooperation to support and help other developing countries, especially the least developed countries (LDCs), to reduce poverty and improve livelihood. China has proactively promoted international development and cooperation and played a constructive role in this aspect” (CHINA, 2014, p. 1).
Um dos campos de atuação da política de cooperação Sul-Sul chinesa é a cooperação espacial. Essa área pode ser classificada como uma ramificação dentro da ciência e tecnologia, apesar de ter uma dinâmica distinta daquela. Como será visto no próximo tópico, poucos países detém o domínio da tecnologia espacial, justamente por ser muito mais do que um impulsionador do desenvolvimento interno, mas, sim, um recurso de poder, segurança e prestígio das nações, e a China tem elementos suficientes para ser classificada como um desses países.