A gênese do INEP ocorreu na reformulação do Ministério da Educação e Saúde realizada por Gustavo Capanema em 1936, a qual transformou a Diretoria Nacional de Educação em Departamento Nacional de Educação, retirando deste a função de realizar estudos e pesquisas sobre os problemas da educação no país. Por sugestão de Lourenço Filho, o ministro estabeleceu então um terceiro órgão, junto ao Departamento e o Conselho Nacional de Educação. Enquanto este seria um órgão consultivo, o Departamento Nacional de Educação exerceria as funções executivas e o novo órgão, com o nome de Instituto Nacional de Pedagogia, ficaria responsável pela documentação e investigação, promovendo atividades de intercâmbio e de assistência técnica. Tal projeto tornou-se a Lei nº 378, de 13/01/1937, na qual fora então criado o Instituto Nacional de Pedagogia e sobre o qual justifica o ministro Capanema, em citação de Lourenço Filho (1964):
Não possui, ainda, o nosso país um aparelho central destinado a inquéritos, estudos, pesquisas e demonstrações, sôbre os problemas do ensino, nos seus diferentes aspectos. É evidente a falta de um órgão dessa natureza, destinado a realizar trabalhos originais nos vários setores do problema educacional, e ao mesmo tempo, a recolher, sistematizar e divulgar os trabalhos realizados pelas instituições pedagógicas, públicas e particulares. Além disso, incumbir-se-á de promover o mais intenso intercâmbio no terreno das investigações relativas à educação, com as demais nações em que este problema esteja sendo objeto de particular cuidado de parte dos poderes públicos ou das entidades privadas. (LOURENÇO FILHO, 1964, p. 11)
A instalação do Instituto Nacional de Pedagogia não ocorreu naquele mesmo ano, devido às exigências que a reestruturação prevista ocasionava e principalmente pela alteração do contexto político, em função da instalação do Estado Novo, com o regime ditatorial de Vargas, o qual definiu uma nova estrutura administrativa. Em 30 de julho de 1938, com o Decreto-Lei nº 580, foi criado o instituto, agora com o nome de Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos, tendo Lourenço Filho como seu primeiro diretor. Além da alteração do nome, fora ampliada sua estrutura e competência, passando a funcionar com o centro de estudos de todas as questões educacionais que tivessem relação com o Ministério. Destarte, o instituto recebeu um caráter de exclusividade no âmbito da pesquisa, com abrangência também nas questões de saúde, que estavam ligadas àquele Ministério. Os artigos 2º e 3º do Decreto de criação indicam as funções que o instituto deveria exercer:
Art. 2º Compete ao Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos:
a) organizar documentação relativa à história e ao estudo atual das doutrinas e das técnicas pedagógicas, bem Como das diferentes espécies de instituições educativas;
b) manter intercâmbio, em matéria de pedagogia, com as instituições educacionais do país e do estrangeiro;
c) promover inquéritos e pesquisas sobre todos os problemas atinentes à organização do ensino, bem como sobre os vários métodos e processos pedagógicos;
d) promover investigações no terreno da psicologia aplicada à educação, bem como relativamente ao problema da orientação e seleção profissional; e) prestar assistência técnica aos serviços estaduais, municipais e particulares de educação, ministrando-lhes, mediante consulta ou independentemente desta, esclarecimentos e soluções sobre os problemas pedagógicos;
f) divulgar, pelos diferentes processos de difusão, os conhecimentos relativos à teoria e à prática pedagógicas.
Art. 3º Constituirá ainda função do Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos cooperar com o Departamento Administrativo do Serviço Público, por meio de estudos ou quaisquer providências executivas, nos trabalhos atinentes à seleção, aperfeiçoamento, especialização e readaptação do funcionalismo público da União. (BRASIL, Decreto-Lei n. 580)
Estes artigos revelam que a criação do INEP esteve ligada ao Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), pois além de promover inquéritos e pesquisas relacionadas ao ensino, como indica a alínea c, deveria também promover investigações relativas à psicologia, aplicadas tanto à educação como à seleção profissional. O artigo 3º deixa ainda mais explícito esse vínculo, ao indicar como função do INEP cooperar com o DASP, por meio de estudos, na tarefa de selecionar, capacitar e readaptar o funcionalismo público. Isso esclarece o fato do INEP possuir, além da estrutura voltada para a documentação e pesquisa, uma seção de psicologia aplicada e de orientação e seleção profissional. O Serviço de Biometria Médica, mantido pelo instituto, possuía uma quantidade de funcionários superior aos destinados a realização das funções propriamente pedagógicas, chegando, em 1943 a possuir o dobro de funcionários das demais seções do INEP. Essa situação fora motivada, segundo Lourenço Filho (1964, p. 12), pela necessidade de bem aproveitar os poucos elementos especializados para as funções de orientação e seleção profissional, predominantemente entre médicos e educadores. Ainda segundo ele, essa associação de serviços, antes de ter prejudicado o INEP, aumentou-lhe o prestígio nacional, por serem tais serviços de alto interesse público e, também, porque o caráter objetivo e estatístico da biometria proporcionou aos técnicos do INEP uma base científica e ao programa do instituto um sentido mais realista. Para Rothen (2005, p. 193), essa justificativa de Lourenço Filho permite levantar a hipótese de que ele teria associado o INEP ao DASP para conseguir a sua instalação.
Os primeiros anos do INEP, segundo Lourenço Filho (1964), foram de árduos trabalhos, pois “Seu programa era complexo e sua organização devia partir, a bem dizer, do
nada” (LOURENÇO FILHO, 1964, p. 13). Em primeiro lugar pela escassez de funcionários, contando, por ocasião de sua instalação, com meia dúzia de servidores. E principalmente porque era escasso o material que o Ministério dispunha para ser estudado, com exceção do Serviço de Estatística de Educação e Saúde; além disso, a requisição de material para estudo era vista com estranheza por algumas repartições públicas e até como intromissão indébita em seus segredos.
Nesse período a educação era compreendida como elemento essencial do processo de nacionalização. Destarte, fazia-se necessário um levantamento da situação educacional do país, e para isso era urgente coletar material, coordená-lo e disponibilizá-lo para o aprofundamento das questões do ensino. Em vista disso, os esforços no INEP foram orientados para duas ações: a organização de um ementário geral da legislação sobre a questão educacional e o levantamento bibliográfico na área educacional, ambos desde os primeiros atos do Reino Unido, e que foram sendo atualizados, agremiando as legislações estaduais e os estudos publicados em periódicos.
Com relação ao estudo histórico, destaca-se a pesquisa de Primitivo Moacyr e de Rui G. de Almeida, com o titulo A Instrução e a República, publicada em sete volumes, nos anos de 1941 e 1942. Esse trabalho, fatigante e obscuro, começava revelar a realidade da educação brasileira, não somente no plano das realizações, mas também no plano das ideias. O balanço de cada semestre de trabalho indicava novos problemas a serem pesquisados, revelava relações e condicionantes do processo educacional. As publicações, inicialmente mimeografadas e depois impressas, indicam os princípios empregados no processo de pesquisa. Entre as obras publicadas, Lourenço Filho (1964) destaca os vinte volumes sobre a Organização do Ensino Primário e Normal, cada volume referente a um Estado, e dos dois volumes que a sintetizavam, denominados Situação Geral do Ensino Primário e Administração dos Serviços de Educação.
Ainda que modestas, essas publicações revelaram aos órgãos de administração do ensino nas unidades federadas a extensão relativa do seu trabalho na obra comum da educação nacional, e certos índices de eficiência ou, ao contrário, de déficit; propunham-lhes, ademais, novas preocupações quanto à necessidade de planejamento, financiamento e preparação do pessoal docente e administrativo intermediário. (LOURENÇO FILHO, 1964, p. 15)
Essas primeiras atividades do INEP deram início a um relacionamento de assessoria aos Estados, pois estes perceberam que o governo federal, por meio do instituto, poderia
oferecer assistência de ordem técnica, sem nenhuma imposição. Muitos Estados, percebendo a necessidade de aprimorar seus quadros técnicos, passaram a enviar seu pessoal para realizar estágios e cursos de administração escolar no INEP, que acolhia também educadores de países latino-americanos, como Bolívia, Chile, Paraguai e Venezuela. Na perspectiva de Castro (1999), essa relação do INEP com os Estados era fruto da organização centralizadora do governo central, constituindo-se “[...] como uma rua quase sempre de mão única.” (CASTRO, 1999, p. 03)
A partir do momento em que passou a dispor de material organizado e pessoal capacitado, o Instituto iniciou, em 1944, a publicação de seu periódico de divulgação, a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, atendendo ao pedido feito, em 1941, pelo Ministro Gustavo Capanema, de uma revista que fosse o órgão oficial do Ministério para publicar tudo o que se referisse à orientação do ensino. Seus objetivos seriam, segundo síntese de Saavedra (1988):
[...] divulgar os modernos princípios e técnicas educacionais; servir como órgão de debate dos grandes problemas, facilitando seu esclarecimento; registrar os principais acontecimentos da vida educacional no país e os atos legislativos; difundir o movimento mundial da educação; através de notícias e comentários; e, finalmente, concorrer para a criação de uma consciência pública esclarecida. (SAAVEDRA, 1988, p. 42)
Nos primeiros anos, a Revista teve publicação mensal, tornando-se mais tarde trimestral, e, na década de 70, quadrimestral. O primeiro número teve início com uma apresentação do então ministro da Educação e Saúde, Gustavo Capanema, seguida do Editorial, provavelmente redigido por Lourenço Filho. Em seu estudo sobre a Revista, afirma Rothen (2005):
Esses dois textos são relevantes por três motivos: primeiro, por transparecer no discurso de Lourenço Filho a idéia de autonomia do Inep em relação ao Ministério da Educação; segundo, por definir a linha editorial da Revista que, em linhas gerais, será seguida até 1980; e terceiro, por apresentar a estrutura das seções da Revista que não irá ser alterada substancialmente até a década de 1970 e só será radicalmente reformulada em 1983. (ROTHEN, 2005, p.193)
Na análise de Saavedra (1988), o INEP foi pensado como um órgão a serviço dos interesses do Estado Novo, para “facilitar” a implantação da política educacional de Vargas, mas igualmente suas atividades iniciais foram decisivas “[...] para a pesquisa educacional no Brasil e suas atividades devem ser lembradas como contribuições efetivas para um novo
sentido de educação, e a valorização do tratamento científico de suas questões” (SAAVEDRA, 1988, p. 114-115)8
Gouveia (1971), em seu estudo sobre a pesquisa educacional no Brasil9, caracteriza esse período iniciado com a criação do INEP e que perdurou pela década de 1940 e parte da década seguinte, como sendo um período no qual predominam estudos de natureza psicopedagógica. “Os processos de ensino e os instrumentos de avaliação da aprendizagem e do desenvolvimento psicológico constituem preocupação dominante” (GOUVEIA, 1971, p. 2). Os estudos, neste período, tinham como objeto a linguagem infantil, o vocabulário presente na literatura infanto-juvenil, habilidades verbais, padronização de testes para avaliar o nível mental, testes para estudos sobre exames vestibulares e de madureza.