The etymology of the way construction – the diachronic evidence

Num estudo realizado para a Comissão Europeia sobre a implementação de AAE (ICON, 2001), concluiu-se que a integração das considerações ambientais nos processos de decisão estratégica em Portugal é reduzida , identificando-se como causas principais: a falta de orientações e procedimentos de AAE; a limitada integração dos princípios de desenvolvimento sustentável; a inexistência de mecanismos de comunicação entre proponentes e decisores; e de mecanismos que envolvam as autoridades sectoriais nos processos de decisão (Coutinho et al, 2004).

Neste contexto, a transposição da Directiva europeia de AAE para o direito interno nacional – a acontecer mais cedo ou mais tarde33 _{– vai estabelecer uma nova realidade formal em}

matéria de avaliação ambiental em Portugal. A experiência portuguesa em matéria de AAE é ainda muito incipiente, mas os efeitos da Directiva começam já a ter alguma visibilidade, fruto da sua influência no desenvolvimento dos (poucos) casos de AAE conhecidos (até à

data) em Portugal. Neste contexto realça-se o desenvolvimento recente de uma AAE aplicada aos Planos Operacionais, no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN 2007-2013). A abordagem de AAE utilizada neste caso foi ajustada para dar resposta aos requisitos da Directiva, prevendo a preparação de um relatório ambiental final, bem como a consideração dos efeitos ambientais significativos previstos na alínea f) do Anexo I da Directiva – Partidário (2006b).

A transposição da Directiva vai obrigar à alteração dos regimes procedimentais, institucionais e regulatórios que formalizam a adopção de planos e programas em todos os Estados-membros. Bem como, necessariamente, sobre as relações de responsabilidade, os períodos formais de preparação e aprovação, e consequentemente sobre a velocidade de adopção de planos e programas (Partidário et al, 2004b).

Antecipando a transposição definitiva da Directiva em Portugal, a DGOTDU34_{, em Dezembro}

de 2003, publicou um Guia para Avaliação Estratégica de Impactes em Ordenamento do Território (DGOTDU, 2003). Este guia apresenta uma abordagem metodológica para assegurar a integração da Avaliação Estratégica de Impactes (AEI)35 _{no decurso dos}

processos de elaboração, aprovação e acompanhamento de planos de ordenamento do território, que constituem só por si, o grosso dos Planos e Programas desenvolvidos em Portugal - o número de PPPs de utilização do solo constituem 92% do total de PPPs que, sob o âmbito da Directiva, existem para o território nacional (Partidário et al, 2004a).

No sector privado começa também a despontar o interesse na utilização da AAE ao nível dos planos de investimento, planos físicos e programas de desenvolvimento – nomeadamente no sector dos transportes, energia e turismo (Partidário et al, 2004b). Este interesse ficou comprovado pela participação significativa de consultores e dirigentes da Administração sectorial no primeiro Encontro nacional destinado a debater a entrada em cena da AAE em Portugal - iniciativa desenvolvida pela Associação Portuguesa de Avaliação de Impactes (APAI) em Fevereiro de 2004, com o apoio do Instituto do Ambiente e do Metropolitano de Lisboa. O quadro 3.4 apresenta as principais linhas de força resultantes desse encontro.

34 _{Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.}

35 _{A palavra “Ambiente” foi propositadamente omitida da terminologia, face à necessidade sentida pelos interlocutores}

consultados no processo de elaboração desta metodologia de fazer reflectir todas as dimensões da sustentabilidade – ambiental, social e económica – na avaliação estratégica de planos de ordenamento do território (Partidário et al, 2004a).

Quadro 3.4

Encontro APAI sobre a avaliação de impactes ambientais de planos e programas em Portugal – principais linhas de força

A AAE deve:

considerar as dimensões da sustentabilidade – ambiental, social e económica – de modo integrado como referencial de avaliação;

seguir uma cultura de planeamento, de natureza estratégica, e não uma cultura de projecto; assegurar a participação pública, devendo ser exploradas formas de participação pública

ajustadas a níveis estratégicos de decisão;

assegurar a independência da avaliação, devendo ser preferencialmente realizada por uma entidade independente, que reúna as especialidades adequadas, e usar uma formulação ajustada aos processos decisionais de nível estratégico;

resultar do esforço interactivo dos sectores fundamentais na definição do modus faciendi e dos conteúdos adequados a cada temática e nível de decisão, de modo a assegurar a

operacionalização da avaliação estratégica e evitar conflitos de legitimidades;

ser acompanhada por uma capacitação das instituições sectoriais na apropriação deste instrumento para aplicação aos seus próprios processos decisionais, o que exige em particular uma mudança de paradigmas institucionais;

clarificar a relação com a AIA, designadamente em relação às mais-valias que a introdução de um novo instrumento trará sobre a celeridade, focagem e melhoria dos processos de AIA; evitar repetir os erros e dificuldades existentes com a implementação da AIA;

ser liderada por uma autoridade nacional que assegure a necessária independência e

interdisciplinaridade à sua implementação eficaz, e que seja reconhecida por todos os sectores envolvidos no âmbito da aplicação da Directiva.

Fonte: Partidário et al (2004b).

Tal como expresso no seu guia de implementação (EC, 2003), a Directiva é flexível em relação aos modelos de AAE a adoptar, o que implica que se encontre, para o caso português, o(s) modelo(s) de avaliação, e respectivos procedimentos que satisfaçam a Directiva – sem todavia bloquear os processos de aprovação de planos e programas, ou de políticas:

“Face à dispersão de competências na elaboração e aprovação de planos e programas, a implementação da directiva [em Portugal] tornar-se-á mais eficaz se se reconhecer essa dispersão, bem como a natureza diferenciadamente estratégica e sectorial dos diferentes PPP. A solução mais adequada passará muito provavelmente por modelos flexíveis e ajustados à realidade da decisão sectorial, em que o principal objectivo será o de satisfazer os objectivos definidos pela directiva.” (Partidário et al, 2004b)

Seja qual forem os modelos adoptados em Portugal crê-se que existirá alguma resistência inicial à sua implementação, principalmente devido às dificuldades inerentes às características dos processos de decisão, e ao contexto institucional existente (Partidário, 2005b):

“Most development processes in Portugal are driven by project decisions. Policy-making is still highly diffuse and non-systematic (and mostly undocumented). Planning at the sectoral level (where documented) lacks specific objectives and drivers and, consequently, effective application.” (Partidário, 2005b)

Tal como mencionado no início deste capítulo, Portugal não tem tradição na integração de valores ambientais nos processos de decisão, vendo o Ambiente ainda como um simples obstáculo às acções de desenvolvimento, e não como um incentivo de qualidade que acrescenta valor a essas mesmas acções. A prática de AIA em Portugal não tem também contribuido para afastar esse fantasma dos sectores de investimento e planeamento em Portugal, uma vez que este instrumento sempre foi visto como um ‘fardo’ tecnocrático – a excessiva institucionalização procedimental da AIA alimentou o seu peso burocrático e autoritário, não promovendo na sua rotina, uma verdadeira integração com os processos de decisão.

A indefinição em relação às responsabilidades administrativas e modelos institucionais da AAE é um dos problemas que se vê com maior apreensão na transposição da Directiva, conforme evidenciado por diversas entidades e indivíduos (e.g. APAI, 2004) – a proposta de transposição da Directiva europeia já foi objecto de consulta pública tendo levantado preocupações sérias em relação ao processo de institucionalização da AAE em Portugal. A adopção de uma abordagem estruturada e de uma boa coordenação inter-institucional é provavelmente um factor chave para o desenvolvimento e implementação do processo de AAE em Portugal. Neste contexto, alguns políticos vêem com bons olhos a implementação alargada da AAE, enquanto outros tendem a restringir a AAE a objectos muito concretos de análise (caixa 3.1)36_.

Do ponto de vista da integração das questões ambientais a AAE vem claramente incorporar um novo domínio no contexto da decisão estratégica em Portugal. Nas palavras do Professor Soromenho-Marques37_:

36 _{Os comentários transcritos na caixa 3.1 foram retirados das entrevistas correspondentes – em anexo.} 37 _{Entrevista em anexo.}

“Onde é que é importante a dimensão estratégica da avaliação? É na medida em que numa AAE pensamos no tempo e no espaço de uma forma mais longa e mais lata.”

Muitas dúvidas permanecem em relação à implementação definitiva da AAE em Portugal, havendo para já indícios preocupantes de uma possível repetição dos erros cometidos com a implementação da AIA em Portugal, por força de uma Directiva ainda presa aos conceitos deste instrumento. Seja como for, a sua implementação abrirá novos caminhos na maneira de se pensar e decidir estrategicamente em Portugal, uma vez que vai colocar incontornavelmente as questões ambientais no seio das discussões de planeamento estratégico.