5. Online Sentence Continuation Studies
5.1 Design and Methodology
Até este ponto, foram desenvolvidos vários raciocínios sobre a interacção entre técnicos de avaliação (ambiental) e decisores (políticos), e seus efeitos potenciais ao nível da prática da Avaliação Ambiental Estratégica. Neste contexto, o caso da co-incineração em Portugal reflecte – por vezes de forma bastante complexa – as dinâmicas de interacção social entre vários actores sociais, incluindo de forma significativa a relação entre estes dois grupos específicos, servindo desse modo para ilustrar, na prática, muitas das conclusões teóricas dos capítulos anteriores. Segundo o Professor Humberto Rosa147, o caso nacional da co-
incineração “tem todas as partes [relevantes envolvidas]; demonstra bem como a prática da ciência é subjectiva [e os] erros políticos que foram feitos”.
Este caso de estudo é do tipo descritivo (Yin, 2003), apresentando uma exposição do processo da co-incineração, e do contexto que o delimitou, com o intuito de exemplificar uma situação real onde fosse possível implementar a abordagem comunicacional apresentada no capítulo 6, elucidando sobre as vantagens dessa mesma implementação. O caso de estudo revela ainda, em exemplos concretos, muitas das questões de comunicação e interacção social que foram abordadas conceptualmente nos capítulos iniciais, nomeadamente as questões referentes ao discurso técnico, avançando com uma análise qualitativa das ocorrências relacionadas com esta matéria que se verificaram durante o processo da co-incineração.
As técnicas usadas para o desenvolvimento deste caso de estudo basearam-se maioritariamente na análise documental, incluindo alguma análise de imprensa, e nas entrevistas efectuadas no âmbito deste estudo, em muitos casos a intervenientes directos no processo da co-incineração.
7.2 Breve historial
A controvérsia em torno da solução técnica da co-incineração para o problema dos resíduos industriais perigosos (RIP) remonta há década de 80 no panorama do debate político português, numa altura em que a própria política ambiental começava a mostrar os primeiros sinais de desenvolvimento, fruto essencialmente das exigências resultantes da integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia. Foi neste enquadramento político que em 1985 se definiu pela primeira vez as bases legais da política nacional de
resíduos148, que exigia o tratamento dos resíduos industriais, e mais tarde, em 1987, se
desenvolveu a Lei de Bases do Ambiente149. As estratégias políticas em termos de
Ambiente, incluindo as respeitantes aos resíduos, seriam mais tarde alargadas através do Plano Nacional da Política de Ambiente (Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, 1995).
Após um período inicial de alguma inércia política nesta matéria, em 1990, o Governo liderado pelo Prof. Cavaco Silva150 decide avançar com a avaliação da Produção,
Tratamento e Eliminação de Resíduos Tóxicos em Portugal151. Com base nessa avaliação
foi lançado o concurso público para a construção de uma central de incineração dedicada152
em Sines, enquanto componente essencial de um sistema integrado de gestão de resíduos industriais em Portugal.
No entanto a forte contestação pública que se fez sentir contra esta decisão, levou o Governo a re-direccionar estratégias e a encomendar à Universidade de Aveiro, já em 1995, um EIA sobre a construção de uma central de incineração e unidade de tratamento físico- químico. Suportado por este estudo, o Governo escolheu Estarreja para a construção da nova incineradora, negociando com a autarquia as contrapartidas da sua aceitação (Gonçalves, 2004). A expressão de contestação pública foi de novo evidente, ‘ajudada’ entretanto por uma alteração da legislação comunitária no que se refere à re-classificação dos resíduos considerados perigosos153, o que veio a comprometer a fundamentação
(técnica) da decisão governamental, uma vez que a nova lei definia novas quantidades mínimas de tratamento, e portanto uma maior ‘exigência’ de protecção ambiental.
Com a mudança de Governo nas eleições legislativas nesse mesmo ano de 1995, a decisão de avançar com a incineradora de Estarreja foi definitivamente abandonada. Este Governo, liderado pelo Eng. António Guterres, empreendeu uma nova estratégia de gestão dos RIP, criando o Instituto de Resíduos, com o intuito de centralizar as responsabilidades e competências jurídicas na área de gestão dos resíduos nacionais.
148 Decreto-Lei nº448/85, de 25 de Novembro. 149 Lei nº11/87, de 7 de Abril.
150 XI Governo Constitucional. 151 Adjudicado à Tecninvest.
152 Central construída propositadamente para a queima de resíduos, integrando sistemas de tratamento de efluentes,
Foi em Maio de 1997, que o Ministério do Ambiente da altura e o sector cimenteiro assinaram um memorando de entendimento154, que passava pela solução da co-
incineração155 em unidades cimenteiras do território nacional como resposta preferencial às
necessidades de tratamento dos RIP. Pouco tempo depois, foram definidas (legalmente) as novas opções estratégicas e as regras de gestão dos RIP156.
Em finais de 1998, tornou-se público o EIA levado a cabo pelo Sector Cimenteiro (Scoreco, 1998), dando azo às primeiras contestações à opção pela co-incineração dos RIP. O próprio Conselho Nacional do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CNADS, 1998), após consulta do Ministério do Ambiente, reconheceu que a informação produzida pelo EIA era incompleta e por isso pouco credível, e que a comunicação dos resultados não era a melhor, não suscitando confiança junto das partes interessadas (Gonçalves, 2002).
A escolha das localidades, feita por despacho pela então Ministra do Ambiente Dra. Elisa Ferreira, para a instalação das unidades de co-incineração (Maceira e Souselas), precipita o aumento das contestações, envolvendo autarquias e associações locais, Organizações Não- Governamentais (ONG) nacionais, os partidos políticos da oposição, e a própria comunicação social, que antes acompanhava o processo com uma atenção relativa.
Os protestos foram-se multiplicando ao ponto de colocar o assunto no topo da discussão pública nacional e no centro da agenda política, alargando o clima de contestação a outros actores, desencadeando várias tomadas de posição por parte de movimentos157,
instituições, políticos e personalidades científicas nacionais num enquadramento marcado por uma cobertura mediática sem precedentes nestas matérias (Gonçalves, 2004). O clima contestatário só consegue ser entretanto atenuado através de uma série de encontros e reuniões negociais entre o Governo e os representantes das associações locais, onde a intervenção directa do Primeiro-Ministro António Guterres, e as garantias dadas pelo Governo em procurar responder ao receio das populações, teve um papel apaziguador fundamental.
A suspensão da decisão em prol da co-inicineração tornou-se entretanto efectiva a 22 de Fevereiro de 1999, altura em que a Assembleia da República (AR) aprova uma iniciativa
154 Resolução do Conselho de Ministros nº98/97, de 25 de Junho.
155 Ao contrário da incineração dedicada, a co-incineração utiliza instalações industriais já existentes, capazes de atingir
temperaturas elevadas de incineração, como é o caso das cimenteiras.
156 Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro.
157 Uma das acções de maior impacte foi a petição de mais de 50.000 assinaturas entregue por alguns movimentos locais no
legislativa do PSD – com a colaboração de alguns deputados do PS158 - que previa a
constituição de uma comissão de avaliação do processo da co-incineração, algo que veio a acontecer com a nomeação da Comissão Científica Independente (CCI) pelo executivo governamental159. A composição da CCI emanou de uma proposta feita pelo Conselho de
Reitores das Universidades Portuguesas para a nomeação de três académicos, sendo um quarto elemento proposto pelo Ministério do Ambiente.
A conturbação política entretanto criada por este caso não terminou após o anúncio das conclusões da CCI, que concluía de modo favorável ao processo da co-incineração. O conflito na AR atinge proporções hostis, dividindo a bancada parlamentar, e as posições dos vários actores agudizam-se e tornam-se irredutíveis, polarizando o debate de forma radical entre os favoráveis à co-incineração (particularmente o Governo e membros da CCI) e os desfavoráveis (principalmente autarquias e movimentos locais). A comunidade científica também se dividiu, não cessando as acusações de instrumentalização da ciência pelo Governo para credibilizar a decisão política, ao mesmo tempo que é contestada pelos seus detractores que não reconhecem seriedade e isenção nos resultados do parecer da CCI (Gonçalves, 2004).
Com o intuito de contrariar as posições defendidas pela CCI, os movimentos de protesto organizaram, em Abril de 2000 o Fórum Internacional sobre Co-incineração. O Ministro do Ambiente, então já o Eng. José Sócrates, reitera o seu apoio à opção pela co-incineração, fundamentando que a política de resíduos deve “ser baseada na ciência, no conhecimento, no saber, para deixar de ser baseada no preconceito, na ignorância e tantas vezes no medo”160. Entretanto a escolha anterior de Maceira fora substituída, por proposta da CCI,
pela localidade de Outão.
O processo da co-incineração conhece depois uma nova suspensão, quando o partido de Os Verdes faz aprovar no Parlamento um projecto de lei que visa suspender a co- incineração até que se realize um estudo de controlo de saúde pública por uma nova comissão médica. O Grupo de Trabalho Médico (GTM) entretanto constituído apresenta o seu parecer em Dezembro de 2000, argumentando a favor da co-incineração, desde que o processo obedeça a requisitos de monitorização da saúde das populações afectadas (Gonçalves, 2004). A contestação não cessa e minimiza tudo o que é evidência científica,
158 A oposição interna (PS) à decisão de implementar unidades de co-incineração nas localidades determinadas teve como
principais protagonistas os deputados de Coimbra.
especialmente a ‘encomendada’ por um Governo já muito desgastado pelo clima contínuo de suspeição.
A discussão estendeu-se entretanto às questões de saúde pública, nomeadamente a sugestão por parte de algumas associações locais, em parceria com o Instituto de Higiene e Medicina Social da Universidade de Coimbra, de que a prevalência de doenças respiratórias e do cancro da mama era mais elevada em Souselas do que em qualquer outro concelho de Coimbra, e que o processo da co-incineração iria acentuar negativamente essa tendência (Gonçalves, 2004).
Em Novembro de 2001, a entretanto criada Comissão de Luta Contra a Co-incineração (CLCC)161 apresenta um relatório que contrariava as conclusões da CCI, argumentando que
o nível de emissões era mais elevado com a co-incineração do que o estimado pela CCI (Gonçalves, 2004).
A vitória do PSD nas eleições legislativas antecipadas162 de Março de 2002, proporciona a
formação de um Governo de coligação centro-direita com maioria relativa. Este Governo, que antes tinha usado o caso da co-incineração como arma de arremesso política, e que prometera a suspensão do processo caso fosse eleito, abandona a opção pela co- incineração, encomendando, por via do novo Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente Dr. Isaltino Morais, uma nova inventariação dos resíduos perigosos a 6 Universidades portuguesas.
A CCI reage veementemente a esta decisão, argumentando que os testes entretanto iniciados na cimenteira de Outão permitiam concluir que o grau de poluição (emissões de dioxinas e metais pesados) não aumentaria com a co-incineração. Esta reacção é muito contestada pela Quercus, que defendia que não tinham sido feitas medições do impacte das emissões à volta da cimenteira e que, por isso, os testes eram insuficientes. Ainda em Julho de 2002 a CCI resolve apresentar uma queixa na Comissão Europeia contra o Estado português, com base nas consequências que a suspensão do processo da co-incineração poderiam ter para a saúde pública e o Ambiente em Portugal.
161 Composta por: associação Pró Urbe, Associação de Defesa do Ambiente de Souselas (ADAS), Junta de Freguesia de
Souselas, Sindicato dos Professores da Região Centro, União dos Sindicatos de Coimbra,núcleo da Quercus de Coimbra, Associação Comercial e Industrial de Coimbra (ACIC), núcleo de Coimbra da Coordenadora Nacional contra os tóxicos (CNCT), núcleo ecológico da Associação Académica de Coimbra e o movimento Ruptura.
A 6 de Fevereiro de 2003, é anunciada pelo Dr. Isaltino Morais a opção pela construção de centros integrados de redução, reciclagem e tratamento de RIP. Esta decisão veio a ser corroborada, em Maio do mesmo ano, pelos resultados encomendados anteriormente de inventariação da quantidade e tipo de resíduos industriais, que concluiam que as quantidades produzidas no país não justificavam a opção pela co-incineração.
Com a chegada do novo Governo em Março de 2005, liderado pelo Eng. José Sócrates, as orientações governamentais nesta matéria parecem apontar novamente para a solução da co-incineração; no entanto, o período de análise é muito curto para ser interpretado com clareza e por isso não foi considerado neste caso de estudo.
A análise da evolução histórica do caso da co-incineração em Portugal permite tirar, à partida, algumas conclusões:
1. A ausência crítica de uma AAE, como este caso exigiria, não permitiu uma discussão pública alargada sobre a estratégia nacional em termos de tratamento dos RIP, canalizando o debate para a manipulação retórica das questões técnicas, originando múltiplas ‘verdades’ científicas e um positivismo tecno-científico muito contestado;
2. O reconhecimento de que o clima social é fundamental para o sucesso no desenvolvimento de políticas, nomeadamente em torno de questões ambientais tão sensíveis às populações locais como a opção pela co-incineração;
3. A ideia de que a controvérsia se baseou principalmente ao nível da escolha das localidades afectadas – num exemplo claro do efeito NIMBY163 – e não nas questões
técnicas que ‘justificavam’ a opção pela co-incineração.
A co-incineração é (naturalmente) um tema sensível para as populações locais afectadas - incluindo políticos locais - não tendo sido abordado de uma forma integrada, e antecipadamente debatida em torno de uma percepção convergente do problema. As avaliações técnicas (sucessivamente) encomendadas pelo Governo careceram de uma perspectiva construtivista que privilegiasse o diálogo social e o estabelecimento de uma base percepcional de avaliação, como uma AAE poderia ter proporcionado, acabando por desvalorizar (muitas vezes injustamente) os próprios resultados técnicos das várias avaliações.