6. Evaluations of schedules
6.2 Estimations of schedules’ parameters
Já se afirmou anteriormente que as comissões desempenham um papel fundamental no funcionamento do Parlamento Caberá agora uma análise mais detida desses órgãos colegiados.
202 Um exemplo ilustrativo do poder da Secretaria-Geral ocorreu por ocasião da votação da PEC 29/2000, denominada “PEC da Reforma do Judiciário”, votada pelo Senado Federal em 16 e 17/11/2004, que posteriormente deu origem à EC 45/04. Havia destaques para votação em separado (mais precisamente os DVS 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995, 1.042, 1.043, 1.077) sobre a possibilidade de as pessoas jurídicas de direito público poderem ou não resolver suas controvérsias por meio da arbitragem. Os destaques foram rejeitados por 55 votos a 1 e das entidades de direito público foi retirado o poder de transacionarem a partir da arbitragem. Argumentou-se, à época, tratar-se de uma emenda redacional, mas a Secretaria-Geral, acertadamente, entendeu tratar-se de emenda de mérito, devolvendo-a à apreciação da Câmara. Essa questão passou a fazer parte da “emenda paralela” da reforma do Judiciário e ainda não foi votada pela Câmara dos Deputados. Essas informações podem ser obtidas no sítio eletrônico do Senado
Federal. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=44577>. Acesso em: 13/12/2008 A informação ali encontrada é a seguinte:
“16/11/2004 ATA-PLEN - SUBSECRETARIA DE ATA – PLENÁRIO (...) Aprovadas, em globo, as
matérias constantes dos Requerimentos de Destaque nºs 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995 e 1.077, de 2004, com o seguinte resultado: Sim 58, Não 01, Total 59, havendo o Senador Antonio Carlos Magalhães, posteriormente, retificado seu voto para "Sim", após usarem da palavra a Senadora Ideli Salvatti e os Senadores Garibaldi Alves Filho, Demóstenes Torres, Edison Lobão e o Relator, Senador José Jorge; tendo a Presidência esclarecido ao Plenário que, por um acordo de Líderes, foi retirada dessa votação em globo a matéria constante do Requerimento de Destaque nº 1.068, que constava da lista inicial. (As matérias constantes dos Requerimentos de Destaque nºs 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994 e 995 serão inseridas no texto que vai à promulgação. A matéria constante do Requerimento nº 1.077 será inserida no texto que volta ao exame da Câmara dos Deputados)”.
Se todas as propostas apresentadas pelos deputados e senadores, mais as oriundas do Executivo, bem como todos os trabalhos de indicação de embaixadores e membros do Poder Judiciário, fossem diretamente apreciados pelos Plenários de ambas as Casas legislativas, não seria exagero afirmar que todo o processo legislativo seria uma atividade quase que impossível.
Em se tratando de organismos internos de cada Casa, composto de um número restrito de parlamentares, geralmente os que guardam certa afinidade com o tema afeto àquela comissão, elas podem exercer um trabalho mais minuciosos de análise das propostas legislativas antes de seguirem para análise do Plenário.
Como se viu, a própria Comissão de Constituição e Justiça de ambas as Casas exerce um papel fundamental no controle prévio de constitucionalidade dos atos normativos. Embora não vinculante, muitos projetos de lei acabam arquivados pelas respectivas Mesas justamente por estarem em desacordo com o texto constitucional.
Assim, evita-se que os Plenários de ambas as Casas deliberem sobre projetos de lei eivados de vícios de constitucionalidade, bem como que esses projetos, uma vez aprovados, sigam à sanção presidencial.
Infelizmente, nem sempre as CCJs conseguem barrar esse tipo de projeto, que muitas vezes são apresentados de maneira oportunista pelos representantes do Congresso.
Por mera conveniência política, não raro, é dado prosseguimento a projeto de lei ou emenda à Constituição eivados de inconstitucionalidade apenas por desejo do seu autor ou de um partido político.
É inerente à democracia essa subdivisão de poderes dentro de uma mesma estrutura. O papel a ser desempenhado pelas comissões é o de fortalecimento do sistema democrático ao colaborar para o melhor andamento do processo legislativo em si.
Cria-se, então, dentro da lógica parlamentar, o que se denomina sistema de comissões e que consiste no fato de que nenhuma matéria de relevância e importância
pode ser apreciada pelo Plenário sem que antes passe, necessariamente, por uma comissão temática. A exceção a essa regra está relacionada a projetos que não encontram maiores relevâncias.
Segundo José Afonso, esse sistema tem um papel relevante na estrutura do processo legislativo moderno. A esses órgãos cabe a estruturação do texto legislativo que servirá de base para a votação plenária. Os pareceres emitidos pelas comissões melhor estruturam os projetos e dão a eles as características necessárias para a sua aprovação.203
O trabalho das comissões, no entanto, vai além desse preparo do texto legislativo. Não seria exagero afirmar que as comissões servem, até, como termômetro para se medir a aceitação de determinado projeto.
A sua discussão nas comissões já chama a atenção da opinião pública, que passa a se debruçar e a se interessar pelo tema ainda quando se encontra naquele colegiado menor.
Não são raras as ocasiões, ainda quando tramitam em comissões específicas, em que um projeto é melhorado ou, até mesmo, arquivado em virtude do efeito negativo que possa gerar.
É nesses espaços, ainda, que a sociedade pode participar ativamente do aprimoramento dos projetos de lei, resoluções e emendas à Constituição a partir da realização de audiências públicas nas sessões desses colegiados.204
Trata-se de uma atividade fundamental que deveria ser mais bem explorada no âmbito das Comissões. A oitiva de especialistas em determinadas áreas antes da aprovação do projeto certamente contribui para o seu aperfeiçoamento.
203 SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. op. cit.. p. 98.
204 As audiências públicas estão previstas, tanto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (Art. 24, III), como no Regimento Interno do Senado Federal (Art. 90, II). Em ambos os casos, a idéia é de que a sociedade civil participe do processo de formação da lei quando o projeto ainda está em discussão nas comissões de mérito. Tanto que os dois artigos citados inserem nas competências das comissões, e não do Plenário das Casas Legislativas, o poder de realizá-las.
Nunca é demais repetir que um Parlamento verdadeiramente democrático é representado pelos mais diversos setores das camadas sociais. Significa dizer que não são apenas os grandes juristas e os mais brilhantes economistas que ocupam as cadeiras de deputados e senadores.
Pelo contrário, ambas as Casas estão cada vez mais repletas de representantes de outras categorias, tais como, sindicalistas, bancários, pedagogos, educadores, geógrafos e outros profissionais.
Embora isso seja muito salutar, não se pode deixar de mencionar que essa heterogeneidade pode não contribuir para a formação de um consenso imediato sobre determinada matéria, até porque os membros de uma comissão não são necessariamente especialistas naquele assunto.
Tenha-se por base a Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal e a sua composição atual.205 Dentre os seus 23 integrantes titulares, apenas 9 deles, ou seja, menos da metade, possuem o título de bacharel em Direito.
Considerando-se que a essa Comissão é atribuída a função de análise de constitucionalidade das leis, além da análise, muitas vezes em caráter terminativo, de todos os projetos relacionados à segurança pública, às reformas processuais e de códigos, desnecessário é ressaltar o fundamental papel que exerce no processo legislativo.
Não que, por tratar de temas tão específicos e ligados ao Direito, a comissão devesse ser constituída exclusivamente por operadores do Direito. Há ali ex- governadores e Presidentes da República, que, pelas suas experiências administrativas, muito tem a contribuir com esses temas. Além disso, as demais formações e experiências dos políticos que chegam ao Senado não podem jamais serem desprezadas para a construção das leis.
205 Composição da Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal do biênio 2008/2009 obtida através do sítio eletrônico: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Comissoes/consComPerm.asp?com>. Acesso em: 10/12/2008.
Há ainda uma equipe de assessoramento rigorosamente escolhida com uma sólida formação jurídica, funcionários da Casa e ocupantes de cargos em comissão que colaboram e muito com a instrução processual e dos senadores.
Não se pode esquecer, também, o relevante e fundamental papel realizado por secretarias e departamentos ligados ao Poder Executivo que instruem os processos em votação em cada uma das Casas parlamentares.
No âmbito das Comissões de Justiça, o embasamento teórico fornecido pelos pareceres da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça e das Subchefias de Assuntos Jurídico e Governamental da Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com a Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da República, são de fundamental importância para o bom andamento do processo legislativo.206
Sem os pareceres desses órgãos, não seria possível ao Parlamento conhecer dos interesses do Executivo, embasar-se a partir das discussões teóricas e técnicas apresentadas e melhor analisar os projetos à luz das posições de técnicos em cada área.
Esses órgãos do Executivo são compostos geralmente de Advogados da União, aptos, por concurso público, a tratar do Direito em nome do Estado. Não poucas são as vezes em que, dentro dessas estruturas, encontram-se especialistas, mestres e doutores em determinados assuntos, o que dá aos pareceres um lastro técnico mais significativo ainda.
Todavia, não obstante todo esse assessoramento, é importante ouvir especialistas de cada um desses assuntos antes da aprovação de matérias extremamente relevantes.
206 A Secretaria de Assuntos Legislativos tem suas atribuições regulamentadas pelo Decreto 6.061/2007. Já os demais órgãos encontram sua previsão na Lei 10.683/2003 e suas respectivas alterações, bem como decretos regulamentares que estruturam os órgãos.
Nesse sentido, as audiências públicas em muito contribuem para a elucidação dos temas ao fornecer aos parlamentares um embasamento maior para que possam votar conscientes da gravidade das questões.
Dessa forma, o trabalho das comissões cumpre um papel fundamental de interação entre a sociedade e aquilo que será deliberado pelo Parlamento.
Há mais. Nas comissões, é possível fazer a junção de projetos semelhantes que tramitem na mesma casa legislativa. A partir do parecer proferido por determinado parlamentar, pode-se rejeitar outra proposta em detrimento de uma terceira ou, ainda, fazer-se uma emenda aglutinativa, que reúna dois ou mais projetos semelhantes, construindo-se apenas um.
Opera-se uma homenagem à economia processual, visto não ser necessário que uma comissão analise, mais de uma vez, o mesmo assunto na mesma legislatura. Juntam-se todas as propostas em um mesmo projeto a partir do parecer elaborado e aprovado na Comissão e o substitutivo aprovado segue para a deliberação do Plenário.
Muitas vezes, porém, o papel das Comissões é ainda mais significativo. Elas podem dar a última palavra sobre um projeto que nasceu naquela Casa sem que este passe pelo Plenário da Casa de origem.
É que muitos projetos são terminativos nas comissões e seguem diretamente à outra Casa, sem a necessidade de apreciação pelo Plenário.207
207 Essa possibilidade está no artigo 91 do Regimento Interno do Senado Federal, em seus incisos. Eis o teor do artigo:
“Art. 91. Às comissões, no âmbito de suas atribuições, cabe, dispensada a competência do Plenário, nos termos do art. 58, § 2º, I, da Constituição, discutir e votar:
I – projetos de lei ordinária de autoria de Senador, ressalvado projeto de código;
II – projetos de resolução que versem sobre a suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const., art. 52, X). § 1º O Presidente do Senado, ouvidas as lideranças, poderá conferir às comissões competência para apreciar, terminativamente, as seguintes matérias:
I – tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I);
II – autorização para a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas (Const., art. 49, XVI);
Com isso, a Comissão ganha um papel fundamental na aprovação do projeto na respectiva Casa legislativa e encaminhamento da proposta à outra Casa.
Na questão orçamentária, como será estudado mais à frente, o papel da comissão mista é também fundamental para o bom andamento dos instrumentos normativos no Congresso. Analisar-se-á em que medida essa comissão pode ser alterada para que o orçamento seja, de fato, uma peça também construída pelo Parlamento brasileiro.