Effekt på ungenes atferd

Conforme já apontado neste texto, a Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 144, § 5º, indica que “às Polícias Militares cabe a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”. O poder de polícia necessário à execução dessas atividades é, por sua vez, definido no código tributário nacional, que descreve essa atribuição como uma espécie de prerrogativa do Estado de limitar garantias e direitos individuais em situações em que essa limitação seja necessária à prevalência do interesse público em relação ao interesse privado. Nos termos do Código, o poder de polícia é:

“atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

O Código Penal Brasileiro, Decreto-Lei 2.848/1940, também pode ser considerado como um normativo legal que modula o emprego da força na medida em que aponta os excludentes de ilicitude para a prática de crime. Conforme o texto do Decreto-Lei:

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I – em estado de necessidade;

II – em legítima defesa (própria ou de terceiros);

III - em estrito cumprimento do dever legal ou no exercício regular do direito”

O artigo 24 do mesmo Código trata da ideia do estado de necessidade, e o artigo 25 versa sobre a legítima defesa:

“Art. 24 Considera-se em estado de necessidade quem pratica o fato para salvar de perigo atual, que não provocou por sua vontade, nem podia de outro modo evitar, direito próprio ou alheio, cujo sacrifício, ou circunstâncias, não era razoável exigir- se.

§ 1° Não pode alegar o estado de necessidade quem tinha o dever legal de enfrentar o perigo.

§ 2° Embora seja razoável exigir-se o sacrifício, do direito ameaçado, a pena poderá ser reduzida de um a dois terços.

Art. 25 Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem.”

Ora, embora o referido Código não seja dirigido especificamente a agentes públicos, infere-se dele que o uso da força praticado por forças policiais estão revestidos de legalidade desde que esse uso da força seja em razão de estrito cumprimento de dever legal e ocorra de forma moderada.

A questão que se apresenta nesse ponto é definir com precisão quando os agentes policiais estão atuando dentro dos limites estritos de seus deveres legais e quando sua atuação pode ser considerada moderada. A leitura da Constituição Federal e do Código Penal não são capazes de responder a essa questão, tornando evidente a necessidade de análise de outros normativos capazes de auxiliar a compreensão do uso da força pelo aparelho policial do Estado.

Nesse sentido, é possível citar como um importante instrumento normativo a Portaria Interministerial 4.226/11, que estabelece diretrizes de atuação para agentes de segurança. A partir da consideração do disposto nos normativos internacionais citados neste trabalho, a Portaria Interministerial versa sobre dois tipos de uso da força: aquele que envolve a utilização de arma de fogo e potencial letalidade, e aquele que envolve a utilização de meios de força cuja expectativa de uso implica em não letalidade. Não

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trata, portanto, de níveis ainda menos ostensivos de uso de força, como a presença uniformizada da polícia, a verbalização por parte dos agentes policiais e a utilização de técnica policiais sem o uso de armas. Evidencia-se, assim, um tratamento privilegiado dos níveis mais extremos de uso de força.

Nesse mesmo contexto, cabe citar a Lei 13.060/2014, que disciplina o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública, em todo o território nacional. A relevância dessa Lei reside, essencialmente, no estabelecimento de condutas ético-legais já normatizadas em âmbito internacional, e que agora devem ser observadas pelos agentes de segurança pública no país, limitando o uso de armas de fogo apenas às situações em que o agente estiver correndo risco em sua integridade física ou psíquica. Trata-se de fomentar uma polícia capaz de prestar um serviço ancorado no respeito à dignidade humana e que proporcione segurança para além do sentido protetivo, sendo essa instituição habilitada também a servir os cidadãos.

É interessante notar que instrumentos que têm objetivos similares aos da lei 13.060/2014 e da Portaria Interministerial 4.226/11 já foram implementadas em outros países há muitos anos. Skolnick e Bayle (2002, p. 100), por exemplo, verificam que já no início dos anos 1980 a cidade de Houston, nos Estados Unidos, possuía um plano de conduta para os seus policiais, apontado para a necessidade de envolvimento da polícia com a comunidade e para a peremptória limitação de utilização de armas de fogo e outros instrumentos letais de policiamento.

Parece inegável a relevância desses normativos na regulação, mesmo que tardia, do emprego da força. Contudo, a partir da análise desses mesmo normativos, é possível perceber um conjunto de conceitos imprecisos no que se refere à orientação prática da atividade dos agentes policiais. Conforme bem apontam Muniz e Proença Junior (2007, p. 161):

“Não temos, no Brasil, expressão clara e inequívoca do mandato policial. O artigo 144 da Constituição restringe-se a delimitar quase-monopólios funcionais entre corporações para o exercício do policiamento público. O artigo 78 do Código Tributário, de 1966, que define o poder de polícia, é quase tudo o que se tem. É tão abrangente e abstrato que poderia servir a qualquer Estado, forma de governo ou regime, autorizando todo tipo de coerção estatal, desde que ela se afirmasse ‘em razão de interesse público’. Fora disso há limbos. Não se tem estabelecido no Brasil o que é, o que pode, o que não pode no exercício do poder de polícia.”

A essa indefinição, somam-se as mesmas limitações observadas nos normativos internacionais. Há, de uma lado, a ausência de orientações específicas, posto que os

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normativos legais têm como objetivo apontar diretrizes gerais para a conduta policial, de forma que ainda não se torna evidente o que os agentes policiais devem fazer em incontáveis situações empíricas não abarcadas pelos normativos. De outro lado, há a questão da autonomia constitucional dos Estados, inclusive no que se refere à subordinação Administrativa das Polícias Militares aos Governadores Estaduais (Art. 4º do Decreto Lei 667/69), que se materializa, entre outras formas, na autonomia institucional garantida às Polícias Militares e aos Governos Estaduais para definirem seus padrões de policiamento, treinamento e capacitação.

Conforme aponta Neto et al (2012, p. 250), instrumentos como a Portaria Interministerial 4.226/2011 são de observância obrigatória para as polícias vinculadas ao governo federal, mas cabe a este governo estimular a observância dos preceitos trazidos por esse instrumento às polícias de outros entes federados, como é o caso da Polícia Militar. Assim, a aderência a esses normativos depende, muitas vezes, da superação de barreiras de cunho político. Na fala de um dos entrevistados desta pesquisa:

As normas são, claro, são muito importantes. Mas elas estão limitadas pelo nosso pacto federativo. Se você olhar a Portaria Interministerial 4.226 vai ver no artigo segundo que ela é obrigatória para a PF, para a PRF e para a Força Nacional. São polícias vinculadas ao governo Federal. A PM é estadual, então o Governo Federal não pode impor nada pra ela. Isso é uma dificuldade muito grande, porque torna as mudanças na polícia muito lentas. O método Giraldi, por exemplo. Ele foi ensinado nos anos 90, foi a primeira vez que a Polícia Militar se preocupou com a vida, em proteger a vida do policial. Antes não tinha nada, o policial ia para a ocorrência trocar tiros sem se preocupar com a própria vida. Anos 90! As coisas na polícia demoraram muito para mudar, e como nada pode ser imposto pelo Governo Federal, continua tudo muito lento. Seria ótimo se houvesse uma determinação superior nesse sentido, mas ninguém pode obrigar as policiais estaduais a nada (Oficial – Especialista em Uso da Força).

Assim, diante dessa impotência e lentidão, conforma-se cenário de indefinição legal e objetiva do papel dos agentes policiais no Estado brasileiro, no qual a atuação desse Estado confunde-se, em larga medida, com o mero estabelecimento de recomendações e diretrizes gerais acerca do papel das polícias.

A consequência dessa espécie de vazio legal, ou de limbo de mecanismos orientadores de conduta no exercício prático de policiamento, é a manutenção de uma situação em que fica muito pouco evidente como e quando a polícia deve atuar, quando deve ser mais ou menos autoridade (Muniz e Silva, 2010, p. 467). Nesse cenário, os conceitos de uso da força ou ordem pública podem ser direcionados ao bel prazer dos

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governantes e daqueles mais capazes de influenciar as práticas policiais. Como nova consequência, resta fortalecida a ideia de que a o exercício policial se aprende na prática, o que é danoso não apenas por limitar o accountability da polícia - dada a ausência de parâmetros pelos quais o policiamento pode ser avaliado e os agentes responsabilizados -, mas também por permitir que os agentes policiais confundam a discricionariedade de suas atribuições com arbitrariedades, autoritarismo e com desrespeito a direitos civis, políticos e sociais.

Em outros termos, pode-se afirmar que quanto menos a polícia alinha sua atuação à normativos legais, estabelecidos por meio de processos legislativos que contam com consentimento social, mais essa polícia tende àquilo que Monjardet (2002, p. 271) denomina “polícia de soberania”, ou seja, uma polícia que tem como razão de existência a manutenção do status quo por meio da defesa de grupo políticos dominantes e controle daqueles que Becker entende como marginalizados. Em suma, cria-se uma polícia não orientada ao interesse público, mas sim à proteção dos interesses de grupos privados e que tem como foco debelar insurgências e fazer valer a razão do mais forte.

No limite, esse cenário leva a um círculo vicioso no qual a polícia tende a ser mais violenta por ter menos credibilidade, e tem menos credibilidade por ser violenta. Conforme Muniz e Proença Junior (2014, p. 500):

“na medida em que a polícia é sentida e sente-se estrangeira aos olhos da sua comunidade, passa a se ver ameaçada diante de qualquer questionamento social e, ao mesmo tempo, é percebida como ameaça. (...) Uma polícia desautorizada se vê premida ao exercício de uma conduta pautada unicamente pela lei, arriscando-se a impor uma visão intolerante, ilegítima da ordem. (...) No limite, a população pode vir a excluir deliberadamente as soluções policiais como uma alternativa aceitável.”

Pois bem, além das limitações e imprecisões supracitadas, pode-se indicar ainda um terceiro problema. Trata-se do seguinte fato: “se por um lado a legislação impõe uma série de limitações à atividade policial, por outro confere a estas instituições um alto grau de discricionariedade” (Porto, 2006a, p. 45). Desse modo, há uma série de questionamentos sob como a polícia deve atuar em certas questões que “só podem ser respondidas a partir da própria experiência das polícias” (idem, p. 45).

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Diante desses três problemas presentes nas normas legais, resta evidente a necessidade de peças complementares para a regulação da atividade policial