7.2 Lovens saklige virkeområde
7.2.3 Departementets vurderinger
7.2.3.1 Om grunnleggende menneskerettigheter Etikkinformasjonsutvalget foreslår at åpenhetslo-ven skal gjelde alle «grunnleggende menneskeret-tigheter» og at loven dermed gis et bredt nedslagsfelt uten å avgrenses til enkelte nærmere angitte menneskerettigheter. Departementet er enig i utvalgets vurdering. Denne tilnærmingen er i tråd med FNs veiledende prinsipper for nærings-liv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som benytter de «internasjonalt anerkjente menneske-rettighetene» som begrep, men som tar utgangs-punkt i de samme konvensjonene som utvalget foreslår i definisjonen av grunnleggende mennes-kerettigheter i åpenhetsloven. Det er etter depar-tementets vurdering sentralt at loven bygger på og samsvarer med de internasjonalt anerkjente prinsippene og retningslinjene. Det vil også etter departementets vurdering være vanskelig å skulle velge ut enkelte menneskerettigheter fremfor andre som loven skal gjelde for. Mens det er utfor-dringer med enkelte menneskerettigheter i enkelte bransjer og i enkelte deler av verden, er det utfordringer med andre menneskerettigheter i andre bransjer og i andre deler av verden. En bred
tilnærming slik utvalget foreslår, vil også være i tråd med de uttalte forventningene om at norske virksomheter følger UNGP og OECDs retnings-linjer, jf. regjeringens handlingsplan for oppføl-ging av FNs veiledende prinsipper (2015) og regjeringens eierskapsmelding Meld. St. 8 (2019–
2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bære-kraftig verdiskaping. Denne tilnærmingen samsva-rer også med anskaffelsesloven § 5 som også tar utgangspunkt i ordlyden «grunnleggende men-neskerettigheter» uten noen nærmere avgrens-ning. Høringsinstansene støtter denne tilnærmin-gen.Selv om utvalgets forslag innebærer et bredt nedslagsfelt, forventes det ikke at virksomhetene har fokus på alle grunnleggende menneskerettig-heter. Pliktene i loven er basert på prinsippet om risikobasert tilnærming, jf. punkt 8.2 og 8.3. Dette innebærer at virksomhetene skal identifisere risiko og prioritere tiltak, og at virksomhetene skal fokusere på risikoutsatte menneskerettighe-ter ut fra forholdene i deres virksomhet og leve-randørkjeder. Hvilke menneskerettigheter virk-somheten må fokusere på vil avhenge av diverse variabler, for eksempel bransje og geografisk loka-sjon. Dette er i tråd med UNGP og OECDs ret-ningslinjer.
Flere høringsinstanser etterspør imidlertid at man i definisjonen av «grunnleggende menneske-rettigheter» inkluderer flere internasjonale ram-meverk eksplisitt i lovteksten. Instansene har spilt inn at man blant annet bør innta Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter og menneske-rettighetsloven, Verdenserklæringen om mennes-kerettighetene, FNs Barnekonvensjon, ILO-kon-vensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selv-stendig stater, samt FNs urfolkserklæring UND-RIP. Det er også spilt inn at miljøskade som med-fører menneskerettighetskrenkelser bør omfattes av definisjonen av grunnleggende menneskeret-tigheter, samt ytringsfrihet, personvern og inter-nasjonalt rammeverk knyttet til korrupsjon. Det etterlyses også en henvisning til ILO-konvensjon C190 mot vold og trakassering på arbeidsplasser.
Som omtalen i punkt 7.2.1 viser, favner defini-sjonen av «grunnleggende menneskerettigheter»
vidt, og dekker blant annet forbud mot slaveri og slavehandel, rett til arbeid og til rettferdige og gode arbeidsforhold, ikke-diskriminering og lik behandling for likt arbeid, rett til hvile og fritid, rimelig begrensning av arbeidstiden og regelmes-sige ferier med lønn. Opplistingen i definisjonen er ikke ment å være uttømmende. Departementet viser til at utvalget har ment at definisjonen skal svare til «grunnleggende menneskerettigheter» i
anskaffelsesloven § 5, og at det vises til forarbei-dene til denne bestemmelsen hvor det fremkom-mer at den ikke inneholder en uttømmende liste over relevante rettslige instrumenter om mennes-kerettigheter. Andre menneskerettighetskonven-sjoner vil dermed være omfattet av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter der den enkelte virksomheten vurderer at konvensjonene er relevante innenfor sitt virkeområde. Dette sam-svarer også med OECDs retningslinjer og UNGP som løfter frem de samme konvensjonene og som også presiserer at nevnte konvensjoner er et mini-mum, og at det må ses hen til andre menneske-rettslige standarder når det er relevant på sær-skilte områder, jf. UNGP prinsipp 12 og OECDs menneskerettighetskapittel. Det følger også av den nasjonale handlingsplanen for oppfølging av FNs veiledende prinsipper (2015) at andre stan-darder kan være relevante, avhengig av ulike for-hold, som for eksempel rettigheter til urfolk, kvin-ner, nasjonale, etniske eller språklige minoriteter, barn, funksjonshemmede, samt fremmedarbei-dere og fremmedarbei-deres familier.
Spørsmålet er om lovens definisjon av grunn-leggende menneskerettigheter kun bør nevne de foreslått konvensjonene eller om listen bør inklu-dere flere internasjonale rammeverk, eventuelt en uttømmende liste. Spørsmålet er også om det er hensiktsmessig å ta inn nasjonalt regelverk på menneskerettighetsområdet i definisjonen, her-under Grunnlovens kapittel E om menneskeret-tigheter og menneskerettighetsloven.
Etter departementets vurdering vil en uttøm-mende liste synliggjøre hvilke grunnleggende menneskerettigheter det forventes at virksomhe-tene skal respektere og inkludere i deres arbeid for å oppfylle lovens plikter. Dette kan være posi-tivt for lovens pliktsubjekter (større virksomhe-ter), lovens rettighetssubjekter (forbrukere, orga-nisasjoner, fagforeninger og andre) og tilsyns- og veiledningsmyndigheten (Forbrukertilsynet). NHO foreslår også at lovens definisjon ikke bare inne-holder de relevante internasjonale rammever-kene, men også hvilke materielle bestemmelser som omfattes av pliktene som følger av loven. En slik løsning vil kunne gjøre det enda tydeligere for lovens brukere hvilke internasjonale forpliktelser virksomhetene skal ta i betraktning ved oppfyl-lelse av lovens plikter.
På den andre siden vil en uttømmende liste over internasjonalt og nasjonalt rammeverk, her-under de materielle bestemmelsene i disse, med-føre behov for jevnlige oppdateringer og gjøre loven mindre dynamisk enn hva som er ønskelig.
En uttømmende liste vil dessuten kunne medføre
at relevante rettslige instrumenter utelukkes, og at eventuelle nye instrumenter ikke omfattes av loven uten lov- eller forskriftsendring. Departe-mentet viser også til at hvilke standarder som er relevante, vil være avhengige av ulike forhold, og listen over relevante rettslige instrumenter vil der-for være ulik fra virksomhet til virksomhet.
Etter departementets vurdering er det viktig at definisjonen av grunnleggende menneskerettig-heter samsvarer med UNGP og OECDs retnings-linjer som loven ellers bygger på, og som det for-ventes at virksomhetene kjenner godt. Departe-mentet foreslår derfor en definisjon av «grunnleg-gende menneskerettigheter» i tråd med utvalgets forslag. Departementet mener imidlertid at det ikke kommer tydelig nok frem av utvalgets lovfor-slag at opplistingen av konvensjoner i definisjonen ikke er uttømmende. For å hindre at bestemmel-sen tolkes snevrere enn hva som er tilsiktet, fore-slår departementet å tydeliggjøre i lovteksten at opplistingen ikke er uttømmende. Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere veiledning om hvilke internasjonale og nasjonale rammeverk som omfattes av definisjo-nen i forskrift, dersom det likevel viser seg å være behov for det.
Etter departementets vurdering vil det være en del av veilednings- og tilsynsorganets oppgave å utarbeide en oversikt over relevante rettslige instrumenter og materielle bestemmelser som omfattes av «grunnleggende menneskerettighe-ter». En slik veiledning vil kunne utformes dyna-misk med nærmere forklaringer på hva som er forventet av virksomhetene. Etter departementets vurdering vil dette imøtekomme pliktsubjektenes behov for tydelighet.
Se forslag til åpenhetslov § 3 første ledd bok-stav b og annet ledd.
7.2.3.2 Om anstendige arbeidsforhold
Departementet foreslår en endring i begrepsbru-ken sammenlignet med Etikkinformasjonsutval-gets forslag ved at «anstendige arbeidsforhold»
benyttes i lovteksten fremfor begrepet «anstendig arbeid». Departementet mener som utvalget at det er hensiktsmessig med en egen definisjon av
«anstendige arbeidsforhold». Departementet registrerer at det kan være noe overlapp mellom definisjonen av «grunnleggende menneskerettig-heter» og definisjonen av «anstendig arbeid» slik utvalget har foreslått den, blant annet ved at ILOs kjernekonvensjoner er en del av definisjonen av
«grunnleggende menneskerettigheter» og samti-dig angir rettigheter som danner grunnlag for
anstendige arbeidsforhold. Departementet bemerker imidlertid at menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold er nært knyttet sammen, og at det er vanskelig å trekke et nøyak-tig skille mellom hva som er grunnleggende men-neskerettigheter og hva som er anstendige arbeidsforhold. Begrepene må derfor sees i sam-menheng. På samme måte som for begrepet
«grunnleggende menneskerettigheter», foreslår departementet en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere veiledning i forskrift dersom det viser seg å være behov for det.
Det er spilt inn at definisjonen bør nevne fami-lie- og forsørgerperspektivet, dvs. at anstendige arbeidsforhold gir en lønn som gjør det mulig å forsørge seg selv og sine familier. Dette aspektet fremkommer ikke direkte av utvalgets lovforslag, men det følger av utvalgets merknader at med
«lønn å leve av» menes «lønn som gjør det mulig for arbeidstakere å forsørge seg selv og sine fami-lier». Departementet er enig i dette. Etter departe-mentets vurdering er det ikke nødvendig å presi-sere dette i lovteksten.
Se forslag til åpenhetslov § 3 første ledd bok-stav c og annet ledd.
7.2.3.3 Om miljøpåvirkning
Virksomhetenes påvirkning på miljøet omfattes av Etikkinformasjonsutvalgets forslag til åpenhetslov dersom miljøpåvirkningen resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene. Flere hørings-instanser argumenterer imidlertid for at loven også bør omfatte miljøpåvirkning som ikke resul-terer i negativ påvirkning på menneskerettighe-tene. Enten som en del av lovens formål og virke-område generelt, eller spesifikt for enten kunn-skapsplikten, informasjonsplikten eller plikten til å gjennomføre og offentliggjøre aktsomhetsvurde-ringer.
Miljøinformasjonsloven regulerer både offent-lige organers og offentoffent-lige og private virksom-heters plikter til å ha og til å utgi miljøinformasjon.
Miljøinformasjon omfatter både faktiske opplys-ninger og vurderinger om miljøet, faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, og menneskers helse, sikkerhet og levekår i den grad de påvirkes eller kan bli påvirket av tilstanden i miljøet, se nærmere omtale i punkt 4.4.
Miljøinformasjonsloven oppstiller både en kunnskaps- og informasjonsplikt knyttet til mil-jøpåvirkning fra egen virksomhet. Miljøinforma-sjonsloven omfatter imidlertid ikke miljøpåvirk-ning i leverandørkjeden. Det oppstilles heller ikke en plikt til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger.
Det vil si at pliktene som Etikkinformasjonsutval-get har foreslått i åpenhetsloven, strekker seg len-gre enn pliktene i miljøinformasjonsloven.
Menneskerettigheter og utfordringer knyttet til klima- og miljøpåvirkning henger tett sammen, hvilket taler i retning av at åpenhetsloven utvides til å også omfatte miljøpåvirkning. En slik utvi-delse vil også sikre harmoni mellom forpliktel-sene for grunnleggende menneskerettigheter og miljø, og med OECDs retningslinjer som også omfatter miljøpåvirkning.
Ettersom det har ikke vært en del av Etikkin-formasjonsutvalgets mandat å foreslå nye plikter knyttet til miljøpåvirkning, foreslår imidlertid ikke departementet å inkludere miljøpåvirkning i loven i denne omgang. Departementet legger opp til en evaluering av loven etter en tid og vurderer mot-tatte innspill i det videre arbeidet. Departementet er også kjent med at EU-kommisjonen arbeider med forslag til regler om aktsomhetsvurderinger for både menneskerettigheter og miljø, samt et forslag om selskapers aktsomhetsplikt mot å importere råvarer som forårsaker avskoging i tredjeland. Forslagene er ventet lagt frem i 2021, og vil dersom de vedtas, medføre behov for endringer i norsk rett.