DDR - et trygt samfunn

“Na terminologia do mercado mundial, ‘qualidade’ quer dizer ‘excelência’, ‘privilégio’, nunca um ‘direito’.”

Pablo Gentili

Conforme referido na metodologia, esta pesquisa teve como objetivo analisar o processo de descentralização de recursos públicos na educação e seus reflexos na gestão da qualidade do ensino público municipal. Para tanto, levantaram-se os repasses efetuados ao município de Novo Gama (GO), por programa, nos últimos anos, visando identificar aqueles que têm contribuição mais efetiva na melhoria da qualidade do ensino fundamental público. Levantaram-se, também, os critérios de distribuição dos recursos dos programas entre as escolas do município e a opinião dos diversos segmentos da área educacional sobre os reflexos do aporte de recursos na gestão da qualidade do ensino fundamental público municipal.

Inicialmente, são apresentadas algumas informações sobre Novo Gama e os recursos com que conta para o financiamento do ensino fundamental. Na seqüência, são relatados e analisados os depoimentos prestados pelos diversos segmentos da área educacional sobre a sistemática dos programas de apoio financeiro e seu reflexo sobre a qualidade da gestão educacional.

4.1 – O Contexto da Pesquisa

O Município de Novo Gama está localizado em Goiás, no Entorno do Distrito Federal. Foi criado em 1995, pela Lei Estadual n.º 12.680, desmembrando-se do município de Luziânia (GO). Surgiu em 1977, quando a empresa Inca S/A iniciou a construção de habitações para os seus trabalhadores que atuavam no Distrito Federal. Chamado inicialmente de Núcleo Habitacional, reunia 600 unidades habitacionais; posteriormente, o projeto foi ampliado para abrigar população de cerca de 50 mil pessoas. O traçado do município corresponde ao modelo de um aeroplano, formado por dois trapézios, um grande e um pequeno unindo as bases. Seus empreendedores a chamaram de “Cidade dos Sonhos Dourados”.

A Cidade dos Sonhos Dourados, com o passar do tempo, transformou-se em lugar com graves problemas sociais e econômicos. A população cresceu como a cidade, de forma desordenada, sem que a atividade econômica acompanhasse este crescimento, com o conseqüente alto índice de desemprego e os problemas que o acompanham. A maioria da população trabalha no DF e a maior instituição empregadora local é a Prefeitura Municipal.

Considerando a característica de município, com baixa arrecadação tributária e renda per capita, é contemplado com vários projetos sociais, tais como: Renda Cidadã, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Agente Jovem e outros. Precisa buscar apoio do governo estadual e federal para garantir os serviços básicos de saúde, educação e segurança.

Para consolidar sua autonomia administrativa, o município criou e aprovou a Lei Complementar da Educação, Lei n.º 516/05, criou e estruturou o Conselho Municipal de Educação e está em processo de elaboração do Plano Municipal de Educação, que estabelecerá os objetivos e metas para a educação. A consolidação da administração da educação municipal efetivar-se-á nas unidades escolares, assegurando-lhe autonomia pedagógica, financeira e administrativa, requisitos imprescindíveis para construírem a sua identidade e a sua proposta pedagógica, com a participação da comunidade escolar e local, democratizando a sua gestão.

O presente estudo enfocará a educação ministrada lá, analisando os programas de descentralização financeira que recebe e fazendo paralelo entre os recursos descentralizados mobilizados e aplicados no ensino fundamental e a sua relação com a oferta do ensino de qualidade.

Algumas informações sobre o contexto da pesquisa são pertinentes para compreensão do universo escolar no qual se desenvolveu. Conforme enfocado no item relativo à Metodologia, o município possui 28 escolas públicas de ensino fundamental, situadas nos diversos bairros e condomínios.

Foram escolhidas quatro escolas, amostra intencional, que fossem contempladas com os programas de apoio ao ensino fundamental: duas de médio porte (de 350 a 480 alunos) e duas de grande porte (480 a 580 alunos). Para efeitos deste estudo, foram aqui denominadas de Escolas A, B, C e D. A seleção também deu-se com base nos seguintes critérios: a) evitou-

se a proximidade física entre elas, de modo a não se obterem dados similares decorrentes das características semelhantes da área onde estão situadas; b) as escolas deveriam participar de um ou mais programa de descentralização de recursos.

No Quadro 20, apresentam-se alguns dados das escolas pesquisadas. Durante a pesquisa, constatou-se que no montante de alunos da escola encontram-se alunos da educação infantil e da educação de jovens e adultos. Tabulou-se o quantitativo de alunos atendidos, mas o estudo enfocou apenas o ensino fundamental oferecido pelo município.

Quadro 20: Quantitativo de Alunos das Escolas Pesquisadas

CATEGORIA ESCOLA A ESCOLA B ESCOLA C ESCOLA D

Salas de aula no Ensino Fundamental 08 07 08 06 Alunos matriculados por sala 45 40 40 40 Alunos matriculados no Ensino Fundamental 360 280 320 240 Alunos matriculados (Ed. Infantil e EJA) 140 195 240 140 Total de alunos 500 475 560 380

Uma última informação a ser prestada sobre as matrículas no ensino fundamental diz respeito à sua evolução, nos últimos anos. Esta não tem acusado crescimento acentuado, seja em termos de Brasil, região centro-oeste, estado de Goiás ou mesmo no Novo Gama, conforme demonstra o Quadro 21 a seguir.

Quadro 21: Evolução das Matrículas na Rede Municipal de Ensino Fundamental, 2001- 2004 Ano Área Geográfica 2001 2002 2003 2004 2005 Brasil 17.144.853 17.653.143 17.863.888 17.960.426 17.986.570 Região Centro-Oeste 902.717 941.707 956.625 959.719 973.473 Estado de Goiás 421.389 440.344 447.467 46.483 472.115

Município de Novo Gama 7.658 8.244 8.279 8.145 9.398

A partir desses dados, podemos depreender que as metas estabelecidas do PNE de universalização do ensino fundamental estão sendo cumpridas. No início do século, houve aumento da demanda de matrícula da população compreendida entre 7 e 14 anos, mas que ao longo dos últimos cinco anos apresentou redução que indica possível melhoria na oferta de matrícula, ou seja, o acesso parece quase resolvido. O desafio que se coloca, no momento, é, portanto, assegurar a qualidade do ensino, o que será tratado ao longo deste estudo, no caso de Novo Gama.

4.1.1 – O Financiamento do Ensino Fundamental em Novo Gama

Conforme já referido, Novo Gama não possui atividade econômica que lhe permita arrecadar uma receita expressiva. Não consegui obter os dados relativos à arrecadação de impostos, porém pelas características do município esta não deve ser significativa. Novo Gama inclui-se entre os municípios que têm no FPM sua receita mais significativa. O Quadro 22, a seguir, delineia as principais receitas do município e suas fontes.

Quadro 22: Receita Pública do Município de Novo Gama, 2001-2005 ANO FPM Outras Transf.

Constitucionais* Salário Educação8 Total 2001 5.468.216 14.729 – 5.482.945 2002 6.743.040 25.307 – 6.768.346 2003 7.058.774 46.096 – 7.104.870 2004 8.395.458 69.083 370.371 8.834.912 2005 10.487.828 54.721 649.483 11.192.032

Fonte: TCU *Inclui ITR;IOF ouro; LC 87/96 e CEX

Por outro lado, o Município integra uma série de programas apoiados pelo FNDE, que serão objeto de análise detalhada no decorrer do estudo, mas que, no momento, serão apenas relacionados e será indicado o valor dos recursos repassados para cada um deles.

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Quadro 23: Recursos Repassados pelo FNDE ao Município de Novo Gama, em 2004 e 2005 ANO Programa do FNDE 2004 (R$ 1,00) 2005 (R$ 1,00) PNAE 227.648 326.097 PNATE 18.567 11.520 PDDE 89.974 115.153 FUNDESCOLA III 22.140 EJA 80.255 Total 336.189 555.166

Fonte: Tribunal de Contas da União

Pela nova ótica política, o MEC passa a acionar mecanismos de descentralização financeira dos programas federais para a educação, principalmente para o ensino fundamental. Trata-se dos programas de ações supletivas e redistributiva da União, que são destinados a prestar assistência técnica e financeira aos entes federativos, principalmente no que se refere ao desenvolvimento de seus sistemas de ensino e de ações assistenciais. Esses programas são gerenciados pelo FNDE e buscam a melhoria da qualidade do ensino. Um exemplo citado é que a descentralização da execução tem demonstrado ser instrumento ágil no atendimento às necessidades dos alunos e gerador de economicidade na aplicação dos recursos, além de estimular as comunidades a exercerem o seu importante papel de controle social.

4.2 – Os Eixos da Análise dos Dados de Novo Gama

As questões formuladas aos diversos segmentos da comunidade educacional podem ser agrupadas em torno de dois eixos:

• O financiamento do ensino fundamental, origem dos recursos e critérios de aplicação; • Reflexos dos recursos descentralizados na qualidade do ensino.

A análise aqui apresentada consistiu no cruzamento das informações prestadas pelos diversos segmentos da comunidade escolar sobre os recortes da pesquisa, a fim de verificar quais os programas de descentralização de recursos públicos que efetivamente e de forma consensual, contribuem para a gestão de qualidade do ensino fundamental público.

4.2.1 – O Financiamento

As informações prestadas nos questionários, preenchidos pelos diversos segmentos consultados, permitem visão panorâmica sobre o conhecimento e opinião dos sujeitos da pesquisa sobre o financiamento da educação, por meio dos recursos descentralizados. Com base nos dados, observa-se que os integrantes da pesquisa possuem conhecimento das fontes de recursos descentralizadas que são enviadas diretamente para a escola, o PDE e PDDE. No entanto, não demonstraram conhecimento das demais fontes de financiamento do ensino público, além do FUNDEF, que será abordado posteriormente. O Município tem 28 escolas públicas de ensino fundamental e dessas 26 são contempladas com recursos do PDDE , das quais somente 5 receberam os recursos do PDE.

4.2.1.1 – Origem dos Recursos, Tipos e Tramitação

Dos entrevistados, somente a Coordenadora Municipal do PDE e o Tesoureiro da Secretaria Municipal de Educação (SME) apontaram todos os recursos que a educação dispõe para suprir as necessidades da escola.

“25% da arrecadação municipal; FUNDEF; PEJA, PNAE, PNAT e Salário Educação.” (COORDENADORA MUNICIPAL do PDE)

“PNAT; PNAE, PEJA, Salário Educação, FUNDEF e 25% da arrecadação do Município” (TESOUREIRO da SME)

Segundo os diretores das unidades escolares pesquisadas, as escolas não têm dificuldades para receber os recursos do PDE e PDDE, o que foi confirmado também pela Coordenadora Municipal do PDE. Todos informaram que as transferências são feitas automaticamente na conta do Caixa Escolar. Na opinião dos diretores e coordenadores das escolas pesquisadas, esses recursos são fundamentais para a implementação de projetos educacionais que motivam a aprendizagem e conseqüentemente melhoram a qualidade do ensino.

“Os recursos descentralizados financiam projetos para aquisição de materiais, para realização de trabalhos rotineiros que motivam a aprendizagem.” (DIRETOR DA ESCOLA D)

“Os recursos financiam todos os projetos de melhoria da escola.” (DIRETOR DA ESCOLA B)

As informações comprovam que os segmentos entrevistados possuem conhecimento sobre os recursos que são enviados diretamente para as escolas, ainda que não da totalidade dos gestores em educação, no município. A pesquisa documental e a observação permitiram concluir que esse conhecimento se deu pela organização das escolas, na elaboração do PDE que foi realizado em processo de construção coletiva. Por meio do PDE, a escola faz diagnóstico de sua situação, define seus valores e sua missão, elabora objetivos, estratégias, metas e planos de ação. A metodologia para elaboração e implementação do Plano segue o modelo de planejamento estratégico, segundo manual do FNDE que descreve o processo passo a passo, incluindo conceitos, princípios e instrumentos necessários ao gerenciamento do Plano.

De acordo com a Coordenadora Municipal do PDE, o sucesso do programa depende da qualificação e envolvimento de todos os segmentos da escola. Para dar suporte às escolas, a SME tem feito reuniões com diretores e coordenadores para dar subsídios quanto à elaboração do Plano, principalmente na parte do preenchimento dos formulários, e quanto à organização das reuniões com a comunidade. A Coordenadora acrescentou que a Coordenação do PDE Estadual tem dado apoio promovendo eventos com técnicos do FNDE, os quais realizam palestras, oficinas e dão orientações quanto aos projetos apresentados.

Ressalta que a importância desse esforço coletivo é fazer cumprir as metas do Programa: incentivar a adoção de novo modelo de gestão na escola fundamental pública. Sua missão é promover um conjunto de ações para a autonomia e melhoria da qualidade do ensino fundamental e para a garantia da permanência das crianças nas escolas públicas. Sua estratégia principal é incrementar o desempenho do sistema de ensino público, fortalecendo a capacidade técnica das Secretarias de Educação, a gestão das escolas e a participação da comunidade na vida escolar.

Comprovou-se, por meio deste estudo, que os Diretores, as Coordenadoras do Plano de Desenvolvimento da Escola das unidades pesquisadas, os Professores e até mesmo os pais conhecem a formas de tramitação desses recursos que são enviados a escolas.

Segundo as normas do FUNDESCOLA, a Unidade Executora (UEx) receberá os recursos em depósitos no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal, conforme opção registrada, em contato específico da UEx aberta pelo FNDE nessas agências credenciadas e exclusivamente para o recebimento do recurso do PDDE, que poderá ser movimentada por meios de cheques nominais, de acordo com o estatuto da entidade, não podendo ocorrer saques nem pagamentos em espécie, conforme Acordo de Cooperação Mútua firmada pelo FNDE e os bancos credenciados.

4.2.1.2 – Critérios de Aplicação

Fonseca (2003), realizou pesquisa em Goiás que mostra que o PDE tem sido bem acolhido, até mesmo com aporte significativo de recursos do próprio Estado. Segundo o acordo firmado pelo Brasil com o Banco Mundial, no primeiro ano de sua implementação, os recursos provinham integralmente do FUNDESCOLA. Nas fases subseqüentes, os estados passam a arcar paulatinamente com as despesas, até assumi-las integralmente. Aponta que, por essa razão, o financiamento assumido pelo FUNDESCOLA vem decaindo ano a ano, ao passo que o do estado vai aumentando progressivamente.

Mesmo com o estado assumindo paulatinamente o PDE, este ainda adota os critérios criados pelo FUNDESCOLA para aplicação dos recursos. Esses critérios, no entanto, são conhecidos, na íntegra, somente pelos diretores, Gestores da SME, e coordenadora do Programa; os pais e professores demonstraram conhecimento superficial.

O presente estudo constatou que esse recurso tem critérios predeterminados para sua aplicação. Segundo as normas do FUNDESCOLA, só podem ser gastos para aquisição de material de consumo necessário ao funcionamento da escola; capacitação e aperfeiçoamento dos profissionais da educação; avaliação da aprendizagem; implementação do projeto pedagógico e desenvolvimento de atividades educacionais.

A regulamentação criada pelo FUNDESCOLA para aplicação dos recursos objetiva promover um conjunto de ações visando à autonomia e melhoria da qualidade do ensino fundamental e à garantia da permanência das crianças nas escolas públicas. Para tanto, não basta, apenas, a descentralização de recursos; faz-se necessário um conjunto de medidas

administrativas e pedagógicas que possam necessariamente propor novo paradigma de Gestão e de Projeto Pedagógico da Escola.

Esse novo paradigma, sugerido no Manual do FUNDESCOLA, aponta para a necessidade de fortalecimento da autonomia e da gestão escolar, com ênfase na liderança do diretor, a partir da adoção de medidas de treinamento intensivo em planejamento estratégico, abordando assuntos tais como mobilização da comunidade, gestão de recursos e planejamento da carreira do professor.

No entanto, observou-se que embora em sua concepção inicial o FUNDESCOLA enfatizasse a possibilidade de aumento do poder de decisão das escolas, na prática a própria sistemática do PDE impõe instrumentos de controle sobre os projetos, como manuais para acompanhamento e planejamento de ações, além de normas para utilização e prestação de contas do dinheiro repassado à escola e também para o uso dos materiais e do espaço escolar. Se, de um lado, esses instrumentos ajudam a organizar o trabalho rotineiro da escola, de outro, dificultam ou até mesmo impedem as decisões autônomas sobre questões pedagógicas, como a formação docente e a melhoria das condições de trabalho em sala de aula.

Apesar dessas limitações impostas pelo FUNDESCOLA para aplicações do recurso do PDE, os sujeitos da pesquisa apontam-no como um dos fatores imprescindíveis para promover a autonomia da escola, contribuir para a melhoria da qualidade do ensino e principalmente por financiar projetos pedagógicos que visam à compra de material didático que auxilia na aprendizagem.

4.2.1.3 – Prestação de Contas

Comprovou-se, por meio deste estudo, que os Diretores, as Coordenadoras do PDE das Unidades Escolares pesquisadas, os Professores e até mesmo os pais conhecem os recursos descentralizados que são enviados à escola, sabem dos critérios para aplicação e prestação de contas.

“O controle da aplicação é feito pelo diretor e pelo tesoureiro, que compram os produtos com notas fiscais e são pagos com cheques vistoriados pela SME.” (COORDENADOR DA ESCOLA C)

A Coordenadora da Escola D acrescenta: “o controle se dá por meio de extratos bancários, pelo Conselho Fiscal e ainda pela equipe da escola”.

O Diretor da Escola A sintetiza afirmando que: “O controle da aplicação é feito pelo Conselho Escolar na unidade de ensino, sob a coordenação e supervisão da SME”.

“As aplicações são feitas em comum acordo da equipe escolar, destinando-o a materiais consumíveis, os quais são utilizados em períodos curtos.” (PROFESSOR DA ESCOLA A)

“O Controle é feito através de nota fiscal e cópia dos cheques.” (REPRESENTANTE DO CONSELHO ESCOLAR DA ESCOLA A)

Sintetizando, segundo os entrevistados, o controle dos recursos é realizado pelo diretor da unidade escolar, pelo Conselho Escolar e pela equipe da escola, com a supervisão da SME. Os instrumentos utilizados são as notas fiscais de compra de produtos, pagamentos com cheques e extratos bancários.

Embora a idéia da descentralização de recursos seja a de que é mais fácil controlar a aplicação de pequenos valores e que o controle será feito pela sociedade, por meio dos representantes dos Conselhos, percebe-se que não é muito difícil driblar esse controle.

Dos participantes da pesquisa, o segmento que demonstrou maior desconhecimento quando à prestação de contas foi o dos professores. No entanto, segundo as coordenadoras integrantes da pesquisa, os professores manifestam-se quanto à utilização dos recursos descentralizados, mas não participam da prestação de contas, uma vez que não respondem legalmente pela utilização do recurso.

“Os professores, juntamente com os demais funcionários, têm-se manifestado sobre projetos e idéias.” (COORDENADORA DA ESCOLA A)

“Dão opiniões sobre a compra de material que possam enriquecer as aulas.” (COORDENADORA DA ESCOLA B)

“Quando ela [verba] chega o diretor reúne todos os funcionários e é feita uma lista dos principais materiais que se consegue comprar com aquela verba.” (COORDENADORA DA ESCOLA C)

“Os professores se manifestam, todos estão interessados em melhorar a qualidade do ensino.” (COORDENADORA DA ESCOLA D)

Percebe-se, a partir das entrevistas, que a etapa mais participativa é a definição de prioridades e a destinação de recursos. Por outro lado, há o desconhecimento desse segmento, professores, quanto à prestação de contas, o que aponta falta de articulação desses com a gestão dos recursos das escolas. Vale destacar que os pais, segundo os dados da pesquisa, têm colaboração ativa e participativa nos Conselhos Escolares, no que tange à administração de recursos enviados às escolas.

4.3 – A Qualidade do Ensino, Seu Entendimento e Condicionantes

Neste item, serão apresentados e discutidos os depoimentos dos representantes dos diversos segmentos da área educacional do Novo Gama com respeito à qualidade do ensino. Conforme a orientação metodológica adotada, a qualidade do ensino será vista sob múltiplos aspectos, cada um deles correspondendo a um subitem do texto. Assim serão abordados o conceito de qualidade, as iniciativas pertinentes à busca da melhoria da qualidade do ensino, o papel da gestão na qualidade do ensino, o atendimento das necessidades do público-alvo (cliente) e a avaliação da qualidade do ensino.

4.3.1 – O Entendimento de Qualidade, segundo os Representantes dos Segmentos Educacionais de Novo Gama

A palavra qualidade é muito utilizada dentro do contexto educacional. Está presente nas políticas, nos discursos dos políticos, dos educadores, dos pais e até mesmo dos alunos. Embora seja uma palavra recorrente na literatura brasileira contemporânea, este estudo mostrou que quase sempre ela vem acompanhada de um vazio semântico.

Conforme já assinalado, é um termo polissêmico que carece, ainda, de parâmetros para medi-la. Este estudo apoiou-se no conceito de qualidade elaborado por Mezomo (1994). Este

autor define a qualidade como uma propriedade (ou conjunto de propriedades) de um produto (serviço) com os objetivos e características das organizações comprometidas com o pleno atendimento das necessidades de seus clientes.

Para o autor, o significado de qualidade deve ser buscado fundamentalmente na conformidade dos produtos (serviço) com os objetivos e características das organizações que o produzem e nos processos que utilizam nessa produção.

Assim sendo, buscou-se compreender, no universo educacional de Novo Gama, qual é o conceito de qualidade de ensino que os vários segmentos da educação tinham do termo.

Segundo as falas das coordenadoras, a qualidade de ensino está associada às características de inovação, participação de todos os envolvidos, excelência dos resultados e desenvolvimento pleno do cidadão. Para a Coordenadora da Escola A, “Qualidade é ensino inovador, participativo e produtivo”; segundo a Coordenadora da Escola B, “Qualidade de ensino é um padrão de excelência dos serviços prestados”; de acordo com a Coordenadora da escola D, “Qualidade é o desenvolvimento do cidadão em seu sentido mais amplo”.

Na opinião dos professores, a qualidade de ensino ganha leque mais amplo de conceitos. A maioria das definições associa a qualidade do ensino com o atendimento e a

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