Corals Condition

A participação democrática nas decisões e ações que definem os destinos da sociedade brasileira tem sido conquistada pela própria sociedade, por meio das mobilizações e movimentos sociais, isto é, por meio de uma participação popular reivindicativa (ALBUQUERQUE, 2004). O Estado também tem um papel importante nesse processo, na medida em que concede espaço para a participação, criando instituições políticas como forma de legitimar suas ações ante a sociedade. Em outras palavras, o desenvolvimento de uma cultura mais participativa da sociedade também depende da “oferta” de participação social por parte do Estado (ALBUQUERQUE, 2004).

Historicamente, as instituições políticas são moldadas de acordo com o desenvolvimento da cultura de um determinado povo. Assim, no caso específico brasileiro, do lado da sociedade civil, podemos situar a participação como movimento reivindicatório que visa a democratização das políticas públicas; por parte do Estado esta abertura em adotar a participação social significa dar a administração pública um caráter societário.

O Estado é a entidade que legaliza e contribui para a legitimação das formas da participação da sociedade civil organizada na gestão pública. As estruturas institucionais têm relevância considerada, incidindo diretamente na formação da participação dos indivíduos. Assim sendo, podemos dizer que

As estruturas de oportunidade política são fatores que afetam a participação e a capacidade de mobilização dos setores sociais. Ou seja, as instituições geram incentivos, oportunidades e restrições, impactando a organização e o comportamento político-social (LÜCHMAN; BORBA, 2008, p. 44).

Constatamos que, para que a participação cidadã se concretize, esta depende da consolidação da esfera pública, onde os indivíduos podem agir coletivamente sobre questões de interesses gerais (STRECK E ADAMS, 2006). Isso implica a instituição de novos arranjos participativos, especialmente em nível local, com a criação de espaços institucionalizados pelo governo e pela sociedade que permitam desenvolver uma cultura de maior responsabilidade nos interesses coletivos.

Nessa perspectiva que preconiza uma nova gramática social, o Estado brasileiro garante em sua Constituição Federal de 1988 mecanismos de controle social que proporcionam, pelo menos do ponto de vista do ordenamento jurídico constitucional, a participação cidadã. Sendo assim, “a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espaço para a prática da democracia participativa” (SANTOS E AVRITZER, 2003, p. 65). Podemos dizer então, que a sociedade civil conseguiu por meio de suas lutas fazer com que o Estado se moldasse de acordo com as novas exigências políticas emanadas da própria sociedade, introduzindo novos elementos culturais, como a ideia de controle social, abrindo espaço em sua estrutura de poder, que tem por base a concepção da participação como um modelo de gestão pública.

Para se compreender essa característica da participação como um modelo de gestão pública, devemos atentar para os mecanismos presentes na Carta Magna que conferem propriedade à democracia participativa. Dentre as novas formas de

institucionalidades, temos os conselhos gestores que estão amparados pela legislação nacional e apresentam um caráter de política pública mais estruturada e mais sistêmica, podendo atuar nas três esferas governamentais (Município, Estado e Nação). Fruto de uma intensa mobilização da sociedade civil, envolvida no processo de redemocratização do Estado brasileiro pós-ditadura militar, os conselhos gestores foram os primeiros mecanismos legitimados pela Constituição de 1988, que consolidaram o direito de participação da sociedade na gestão das políticas públicas. Os primeiros conselhos estabelecidos foram no setor de saúde, depois se expandindo para os demais setores da administração pública como educação, cultura, assistência social, meio-ambiente e turismo.

No setor turismo, em nível federal, o conselho tem a função de assessorar o ministro de Estado de turismo, na formulação e aplicação da Política Nacional de Turismo, dos planos, programas e projetos. Em nível estadual tem caráter propositivo, consultivo e mobilizador, cujo objetivo principal é a integração de todas as instituições que compõem a cadeia produtiva do turismo, [por meio de uma] composição tripartite, governo, iniciativa privada, terceiro setor.

A participação popular desde o início da década de 1990 tem sido encorajada também sobre outras formas além dos conselhos gestores. O Orçamento Participativo (OP) é outro exemplo que se constitui como experiência de participação popular de controle social, em especial sobre as discussões e definições do orçamento público, tendo adquirido proeminência particular como modelo participativo de gestão. O OP foi implantado pela primeira vez em 1989 na cidade de Porto Alegre-RS, após a vitória do Partido dos Trabalhadores e foi considerado um exemplo bem sucedido nacional e internacionalmente de fortalecimento de democracia local (AVRITZER, 2003).

A despeito de algumas especificidades locais, as experiências de OP proporcionam diferentes etapas e instâncias de participação, seja no tocante ao conjunto de normas, seja no que se refere à maior vinculação com o poder estatal, seja em relação ao caráter decisório. Em relação ao conceito de Orçamento Participativo, Lüchmann e Borba (2008) dizem que se trata de,

Um conjunto heterogêneo de espaços e encontros que reúnem cidadãos, organizações comunitárias (associações de moradores, união de vilas, clubes de mães, grupos religiosos, culturais etc.) que se articula em bases identitárias distintas, embora o peso maior seja das associações com identidade territorial local ou regional (associações de moradores, conselhos populares). É sobre este pano de fundo que se desenha a institucionalidade do Orçamento Participativo (LÜCHMANN E BORBA, 2008, p. 62).

Embora o Estatuto da Cidade, lei 10.257/01 regulamente o capítulo constitucional da política urbana, imprimindo um caráter legal ao OP, percebemos que a sua institucionalização na cidade de João Pessoa-PB foi resultado do projeto político- partidário do governo municipal implantado em 2005, durante o primeiro mandato do prefeito Ricardo Coutinho (PSB).

Em João Pessoa, OP foi institucionalizado com o nome de Orçamento Democrático (OD). Neste espaço a sociedade civil participa diretamente das discussões com o poder público estatal sobre a elaboração, implementação e fiscalização da Lei de Diretrizes Orçamentárias/LDO, da Lei Orçamentária Anual/LOA e do Plano Plurianual/PPA do município de João Pessoa-PB. Contudo, se a institucionalização desses espaços por um lado se configura como um canal de participação popular, por outro, esta configuração pode implicar a diminuição da responsabilidade do Estado como provedor dos direitos sociais.

A maneira como a participação é entendida ora sob a ótica do Estado, ora sob a ótica da sociedade, sucinta, na visão de Dagnino (2002; 2005), uma “confluência perversa”. Esta autora diagnosticou que há duas versões concorrentes de participação que se tornaram parte de um discurso contemporâneo no Brasil. A primeira versão diz que participação é “um projeto construído em torno da ampliação da cidadania e do aprofundamento da democracia”, a segunda versão está “relacionada ao encolhimento das responsabilidades do Estado e a progressiva retirada do Estado do seu papel de garantidor de direitos” (DAGNINO, 2005, p. 158). Entendemos que essa “confluência perversa” é uma interpretação no qual há um jogo de manipulação ideológica, em que o Estado se investe do discurso da participação para se isentar da responsabilidade direta na prestação dos serviços públicos, delegando à sociedade civil, por meio principalmente das Organizações Não-Governamentais/ONGs e de outras entidades ligadas ao chamado terceiro setor a função de garantir os direitos sociais. Esta perversidade está colocada na medida em que apontado as direções opostas e até antagônicas “ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva” (DAGNINO, 2002, p. 289). A conseqüência dessa confluência perversa faz com que

A participação da sociedade civil se dê hoje em um terreno minado, onde o que está em jogo é o avanço ou o recuo de cada um desses projetos. Esse é o dilema que está presente na grande maioria dos estudos de caso e centraliza o debate que tenta avaliar as experiências de atuação conjunta com o Estado (DAGNINO, 2002, p. 289).

O fato do processo de ampliação da participação popular acarretar tais conseqüências se dá em grande medida, por força das elites políticas liberais que se apropriaram do discurso da participação e, dessa forma, tentam estabilizar a tensão existente entre democracia e capitalismo, ou seja, essa confluência só pode ser considerada “perversa” em um contexto em que predomina uma profunda desigualdade social ocasionada pela ordem capitalista que se utiliza de um discurso ideológico no qual prega como maléfico a intervenção do Estado, não apenas na economia, como também nas demais dimensões da vida humana.

Entretanto, a presença do Estado se torna cada vez mais imperiosa no processo de construção de uma cultura humanamente democrática. O discurso da participação apropriado pela corrente liberal não se interessa pela justiça social ou pela democratização da gestão da “coisa pública”, ao contrário,

Busca o fortalecimento da sociedade civil para evitar as ingerências do Estado no mercado e na vida pessoal do cidadão. Trata-se de aperfeiçoar o sistema capitalista de produção, mediante o estímulo à participação voltada para o combate ao “estatismo”, ao burocratismo e à busca de melhorias dos serviços prestados pelo Estado, submetendo-os à racionalidade competitiva e à eficácia gerencial, espelhadas nos mecanismos de mercado (LYRA, 2006, p. 326).

Contudo, há hoje no Brasil uma multiplicidade dos espaços de disputa e uma multiplicidade de significados e expressões da participação resultantes desses espaços por meio das quais a participação cidadã pode ser identificada, impedindo qualquer tentativa que vise à homogeneização do debate sobre participação. Entre as variadas formas de participação podemos destacar:

 participação como aprendizado, que melhora o conhecimento mútuo para aumentar o entendimento;

 participação como exercício da cidadania;  participação como exercício de democracia;

 participação como organização e tomada de decisão em nível local, para gerar mais auto-suficiência, tanto a do tipo neoliberal (“faça você mesmo”), quando a participação comunitária (“de baixo para cima”);  participação como algo que acontece em relação as instituições

estatais/legais, mas formatado por diversas abordagens: a dos direitos, a do conflito, a pluralista/consensual, a do entendimento mútuo, a da eficiência;

 participação como algo que “vem de baixo” para agir sobre as instituições “de cima” – o fortalecimento da participação popular como forma de fortalecer a democracia de baixo para cima;

 participação como prática de resistência, autodeterminação, afirmação de autonomia – algo que é produzido por e é inerente a um processo de mobilização;

 participação como associativismo (se juntar em associações, uma forma institucionalizada de ação coletiva).

 participação como algo que tem significados diferentes em diferentes espaços, que é formatada pela cultura política de um determinado espaço e pelos históricos de interação com o Estado (CORNWALL, ROMANO, SHAKNLAND, 2007, p. 258-259).

Todas essas concepções de participação elencadas acima são arrogadas pela democracia participativa que, por sua vez, tem por base um conjunto de elementos normativos que constrói uma interpretação de radical mudança no plano da ação social objetivando transformar a democracia liberal e reconstruir um novo espaço público de decisão.

Nesse sentido, o processo de participação cidadã se caracteriza pela participação espontânea dos atores sociais, por meio de uma comunicação racional substantiva exercida de forma horizontal que legitima as tomadas de decisões moralmente válidas para todos os sujeitos envolvidos. As prioridades e resoluções resultantes desse processo dialógico são levadas a cabo pelas instituições do sistema estatal.

O que nos parece pertinente destacar é que, o que diferencia uma forma de participação de outra, passa por um processo complexo de construção da vontade democrática, cujas “forças” – força usada aqui não no sentido de que algo seja inevitavelmente necessário, mas como fruto de uma escolha humana, portanto de uma decisão política – que incidem sobre ela, oriundas tanto do Estado como dessa nova sociedade civil é que constroem seus significados específicos. É por meio dessa dinâmica que pretendemos analisar a participação da comunidade do Porto do Capim no processo de formulação e implementação das políticas públicas de turismo no Centro Histórico de João Pessoa-PB.

CAPÍTULO III

AS POLÍTICAS PÚBLICAS E O TURISMO NO CENTRO HISTÓRICO DE JOÃO PESSOA

3.1 Análise das intervenções realizadas no Centro Histórico de João