La Conferencia de París de 1919

Tomando como base la labor previa a la Gran Guerra, la Aeronautical Commission redactó en el plazo de 7 meses la Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation, firmada por 27 Estados el 13 de octubre de 1919. El nuevo marco establecía los elementos esenciales de la nueva industria: se diseñaba el papel del regulador, se consideraron las infraestructuras aeroportuarias y de navegación aérea, y las bases legales internacionales son adoptadas.

La aviación comercial nacía asociada a la defensa nacional e identificada con los valores patrios (Rhoades, 2008: 4). Se crea un nuevo organismo, la International Commission of Air Navigation (ICAN, la Convención Internacional de Navegación Aérea o CINA), que dependerá de la Sociedad de Naciones (League of Nations), el último de los 14 puntos propuestos por el Presidente Americano W. Wilson para el armisticio.

Desde nuestro punto de vista, el nuevo enfoque de la diplomacia tiene en el ordenamiento de la aviación internacional su más exitosa expresión, no sólo en París 1919 sino en Chicago 1944. A continuación explicamos por qué.

Estados Unidos había entrado en la guerra en 1917. Los conocidos como 14 Puntos de Wilson fueron una propuesta para la paz que el país americano propuso a las partes. Dos puntos tienen relación directa con la aviación: el segundo lo abordaba (nótese que volverá a aparecer en la Carta del Atlántico, de 1941), y el último será el germen de la Sociedad de Naciones. En ambos, el precedente es Grotius. Ha sido aclarado en lo relativo a la Libertad de los mares, y se debe tener presente que había propuesto una coalición internacional para evitar las guerras. El holandés se convierte así uno de los principales referentes de la ordenación internacional.

La creación de la Sociedad de Naciones figuraba como propósito principal para Wilson (McMillan: 2013). Consideró la necesidad de una organización permanente como instrumento de paz mundial con una gran dosis de idealismo en un escenario de negociación en el que los países sólo pretendían compensaciones por la guerra o la obtención de territorio (del Tratado de Versalles nacieron 11 nuevos países, ya que la autodeterminación fue uno de los planteamientos de Wilson). Abría una nueva era para la diplomacia y se convertía en el primer organismo mundial (planteó incluso, en 1920 la adopción del esperanto como lengua de trabajo pero Francia lo bloquea al considerarlo una amenaza para el francés como idioma de la diplomacia).

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Esta organización debía sustituir la política de alianzas entre las potencias, uno de los factores desencadenantes de la I Guerra Mundial con un objetivo de paz duradera.

El concepto de Sociedad de Naciones representa una gran innovación en los principios que sustentan la diplomacia. La CINA, la institución internacional que impulsará el desarrollo de la aviación, es un reflejo directo de este nuevo enfoque. Así, el transporte aéreo quedará vinculado para siempre como un elemento clave en las relaciones entre naciones y explicará cómo más adelante los países deciden controlar las aerolíneas directamente.

En París, se retomaron conceptos ya tratados y se pactó su aplicación en la legislación aeronáutica internacional: la soberanía del espacio aéreo, la nacionalidad de las aeronaves, el certificado de aeronavegabilidad, el certificado de aptitud, las reglas de vuelo, los transportes prohibidos o las aeronaves de Estado. La CINA estableció su sede en París (1922) y su labor la situaría como el instrumento jurídico más importante hasta la firma del Convenio de Chicago (1944) convirtiéndose en el predecesor de OACI, organismo que veremos más adelante. La nueva Convención se organizaba en torno a 43 artículos técnicos, operativos y organizativos que creaban la CINA bajo la dirección de la Sociedad de Naciones, “to monitor developments in civil aviation and to propose measures to States to keep abreast of developments”.

La guerra había demostrado el poder destructivo del avión y los Estados se volvieron más cautelosos a la hora de otorgar derechos y libertades a los vuelos. Los principios que los 1910 se habían repetido de “cielos abiertos” y “derecho de tránsito inocente” desaparecieron en los veinte. Las diferencias de planteamiento con 1910 se fundan en todo lo que había confirmado la I Guerra Mundial: la importancia militar de la aviación. Una sensibilidad mayor por la integridad nacional. Si en 1910 no hubo una elección clara entre los dos principios encontrados – soberanía nacional frente a Libertad del Aire, en 1919 la posición internacional a favor de la soberanía de cada estado fue proclamado en su artículo primero.

Su primer artículo resolvería la cuestión de la soberanía del cielo a favor de los territorios: “the Contracting Parties recognise that each Power has complete and exclusive sovereignty over the airspace above its terrotory”. En el segundo, se consagraría el derecho de sobrevuelo. “The establishment of international routes for aerial navigation is subject to the approval of the States who would be overflown”. La propuesta británica de 1910 se reflejaba en los acuerdos de 1919.

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Martín Bintaned Ara

Este segundo artículo será la Primera “Libertad del Aire”, tal y como se definirá en Chicago en 1944.

Relacionado con este enfoque fue el registro de aeronaves, exigido por los franceses ya que no se fiaban de que su uso fuera cambiado de civil a militar (Dobson, 1991: 2) o la creación de su tipificación. "Los aviones se identificarán con cinco letras" (París, 13/10/1919): Estados Unidos propone a representantes de 27 países registrar todas las aeronaves en servicio. Todos los aviones en circulación tendrán matrícula y nacionalidad (Legrand, 1992: 164). Téngase en cuenta el temor de los estados estaba más relacionado con la seguridad nacional (espionaje, bombardeos) que con la protección de los mercados. En esta clave se explicaría la exigencia por conocer la propiedad de aeronaves y aerolíneas, o los límites nacionales de la propiedad (Staniland, 2003: 13-14).

Este convenio declara que toda potencia tiene la soberanía sobre el espacio aéreo atmosférico de encima de su territorio, hasta donde lo pueda ejercer (por encima derecho espacial, ahora en 10 Km., en 1967 se declara que la explotación del espacio ultraterrestre corresponde a la Humanidad).

En París 1919, la Libertad del Aire deja de ser un derecho universal para convertirse en un privilegio otorgado por un Estado hacia las aeronaves de otro. Las restricciones serían mayores que en la navegación marítima. Sin embargo, queda un resquicio de libertad ya que los estados aceptaron como excepción la operación de vuelos no regulares (chárter). En las siguientes décadas, esta separación de la aviación regular de la conocida como chárter tendrá grandes consecuencias. Hay que señalar que se incluyeron las restricciones para operar entre dos puntos de otro territorio, el ya referido cabotaje (Staniland, 2003: 14). En cuanto a la carga, se aplicó el mismo enfoque presente en derecho internacional marítimo. Más que una copia lo que tenemos es una extensión a un nuevo modo de prácticas aceptadas internacionalmente.

En resumen, se inició un avance de la industria canalizado a través de convenciones internacionales. Se reconoció la soberanía sobre el espacio aéreo de cada país, se instauró el registro nacional de aeronaves, se crearon los certificados de aeronavegabilidad y se reguló el estatus de los pilotos. Este acuerdo fue ratificado por 26 países, con la excepción de Rusia o Estados Unidos (Rhoades, 2008: 34).

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