Las bases del derecho aeronáutico y la Conferencia de París de 1910

Los principios de los que partieron los negociadores reunidos en París en 1919 se encuentran en una conferencia celebrada en el mismo lugar una década antes. Y aunque en 1910 no hubo acuerdo entre las partes, quedaría resuelta en la práctica la aplicación del principio de soberanía que tantas discusiones había generado en el ámbito del derecho internacional, primero respecto al mar y después respecto al aire.

La diplomacia francesa, que había visto cómo oficiales alemanes aterrizaban en globo en su territorio a lo largo de 1909, quiso evitar un conflicto internacional motivado por la hazaña de Blériot y convocó la Conferencia de 1910 en París (Sampson, 1985: 22). La conferencia duró 6 semanas con la asistencia de 18 países europeos, ya que el largo radio todavía no se consideraba. Se convertiría así en el primer encuentro en el que los países debatirían de forma oficial acerca de la regulación de la aviación comercial.

Si repasamos los orígenes de la regulación aérea, comenzaremos con una norma municipal que corresponde al edicto del Ayuntamiento de París, con motivo de la ascensión de los Hermanos Montgolfier, en 1783.

La primera reunión internacional de transcendencia fue el Congreso Internacional de Derecho Aeronáutico realizado en París en 1889, en la que se trataron varios temas ligados a la fabricación, entre los cuales se resolvió la necesidad de instituir patentes especiales para ejercer actividades aeronáuticas y la creación de una comisión para regular la responsabilidad relativa a los pasajeros transportados y a terceros (Rodríguez Jurado, 2005: 13).

En la conferencia de Paz de La Haya, de 1899, se incluyeron artículos referidos al uso de aeronaves en guerra. Los juristas especializados en derecho internacional comenzaron a abordar el derecho aeronáutico como una rama diferenciada en estos mismos años. Plantearon la formulación de un Código del Aire y discutieron en diferentes encuentros (Bruselas -1902-, Gante -1906-, Florencia -1908-, París -1909-, etc.) sobre un aspecto fundamental: la soberanía del espacio aéreo.

El referente en esta materia de derecho internacional fueron las leyes marítimas. Si bien las primeras normas habían sido formuladas por la Corona de Aragón en la Edad Media (recogidas

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en “Les costums marítimes de Barcelona universalment conegudes per Llibre del Consolat de mar” de 1494), la ordenación internacional de la aviación tiene su referente en las “Libertades del Mar”.

Esta visión se remonta a los postulados formulados en 1609 por H. Grotius (1583-1645), y antes por Fco. De Vitoria (1483-1546) considerados padres del derecho internacional moderno. El fraile dominico español, de la Escuela de Salamanca (fundadora de la ciencia económica, según definió el Nobel J. Schumpeter en “History of Economic Analysis”, en 1954), defendió, consultado por los mercaderes de Amberes en torno a 1522, la libertad en el intercambio de bienes, personas e ideas como vehículo para aumentar el bienestar general.

Grotius propuso en “Mare Liberum” la idea de “Libertad de los mares”, concepto que se enfrentaría al del británico J. Selden (“Mare Clausum”, 1635) que defendió lo contrario. Grotius afirmó en “Mare Liberum”: “The air belongs to this class of things for two reasons. First, it is not susceptible of occupation; and second its common use is destined for all men. For the same reasons the sea is common to all, because it is so limitless that it cannot become a possession of any one, and because it is adapted for the use of all, whether we consider it from the point of view of navigation or of fisheries”.

Apoyándose en los principios de Grotius, P. Fauchille publicó en Francia en 1901 un primer tratado titulado “El dominio aéreo y el régimen jurídico de los aerostatos” (Fauchille, 1901: 414) en el que abogaba por la libertad del espacio aéreo. En cierto modo, el derecho aeronáutico se adelantó al desarrollo de la industria, ya que las primeras experiencias con globo aerostático despertaron dudas acerca de los derechos y obligaciones de estos viajes.

El trabajo de Fauchille fue discutido en la sesión del Institute de Droit International de Bruselas en 1902. Fauchille y Nys introdujeron entonces la teoría de la “Libertad del aire” (Sand, Sousa &

Pratt, 1960: 28). Las ideas de Fauchille fueron expuestas de nuevo en la sesión de Gante de 1906 (Naveau, 1996: 5).

La segunda gran preocupación era el sobrevuelo. En este sentido, podemos recordar que en el debate acerca de la libertad de los mares, C. Bynkershoek encontró una fórmula aplicable (“De Dominio Maris”, 1702), restringiendo el dominio marítimo a una distancia de tres millas desde la costa: respondía a la distancia que un país podía defender desde su territorio y que fue aceptado

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internacionalmente. Desde nuestro punto de vista, la consideración de “aguas internacionales”

tendrá su reflejo en la aviación para conformar el concepto de sobrevuelo.

En 1910, la delegación germana desplazada a París planteó un modelo basado en 43 artículos.

Los participantes estuvieron de acuerdo en 41 de los 43 artículos del proyecto de convenio manejado, pero no fue aprobado. Aunque la opinión pública consideró el evento como un fracaso, lo cierto es que esta conferencia diplomática supuso el establecimiento de las bases sobre las que se fundamentaría la aviación internacional. En la práctica, el mayor escollo se tradujo en la falta de acuerdo acerca del trato a las aeronaves nacionales en comparación con el que se daría a las extranjeras en el territorio soberano de un país.

La primera gran cuestión derivó del importante papel que la aviación estaba llamada a desempeñar en las relaciones internacionales, en un momento en el que los sentimientos nacionales se encontraban muy exacerbados (la carrera armamentística estaba en marcha y el sistema de alianzas ya se había establecido) y que se concretaba en un elemento: la soberanía del espacio.

Francia y Alemania defendían la libertad de movimientos según los postulados de P. Fauchille.

Frente a este planteamiento, estaba el Reino Unido, que defendía la soberanía y el control del espacio aéreo sobre las fronteras del país.

El Comité Legal señalaría dos razones para no aceptar el principio de “Libertad del aire”: que su aceptación conllevaría consecuencias que las partes no eran capaces de prever en ese momento; y que las excepciones deberían ser tantas que sus efectos se verían socavados. La falta de acuerdo daría lugar a una última propuesta por parte de la delegación británica: la del derecho al sobrevuelo por parte de otras partes contratantes, siempre sujeto a condiciones de seguridad. Así, el principio de soberanía quedaba asegurado, aplicando al mismo tiempo la libertad de movimientos para aeronaves extranjeras.

Esta diferencia de enfoque impidió llegar a un acuerdo para establecer un marco general sobre la aviación internacional, pero permitió identificar los elementos clave – términos, conceptos, provisiones técnicas – sobre los que se negociaría en las conferencias posteriores. Las conclusiones reflejarían el enfoque británico (Mendes de León, 1992: 8) que optaba por que cada país aceptara la operación de aeronaves de otros países. Un año después, Reino Unido se

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convertiría en la primera nación en declarar la soberanía de su espacio aéreo (Rhoades, 2008:

33-34), aplicando el principio latino conocido como “usque ad caelum” que establece la propiedad “del centro de la tierra para arriba” (Dobson, 1991: 4).

Otras cuestiones secundarias pero no menores quedaron claras en la reunión de 1910. Se percibió claramente que la seguridad en vuelo o la seguridad nacional ocupaba un lugar más importante que lo comercial y económico. El derecho de cabotaje (la unión de dos puntos en un estado diferente al de registro de la aeronave), fue incorporado muy pronto desde su aplicación en el derecho marítimo, aunque en París se decidió restringirlo a las compañías nacionales (Mendes de León, 1992).

El concepto fue adoptado en Francia a finales del siglo XVII a partir de la práctica española de navegación cabo a cabo, siguiendo la línea de la costa. Éste podría ser el origen del término, en contraposición al aceptado por la RAE que lo toma del francés. En una tercera interpretación, derivaría de las prácticas de navegación del marino italiano S. Caboto. En todo caso, debemos recordar que los tratados españoles de navegación náutica editados en los siglos XVI y XVII fueron fundamentales para el desarrollo de este arte en Europa.

Tras París 1910, siguieron las reuniones de los juristas en torno al Institute de Droit International.

En París (1910) y Madrid (1911) se propuso de nuevo el enfoque basado en la “Libertad de los cielos” (Sand, Sousa & Pratt, 1960: 24-42; y Naveau, 1996: 5).

En la resolución adoptada en la Asamblea de Madrid (“Le régime juridique des aérostats”, siendo

“rapporteurs” P. Fauchill y E. Nys) iniciada el 4 de abril de 1911 (el diario ABC da cuenta de ello) podemos leer: “La circulation aérienne internationale est libre, sauf le droit, pour les Etats sous-jacents, de prendre certaines mesures à déterminer, en vue de leur propre sécurité et de celle des personnes et des biens de leurs habitants”. En este texto, los “rapporteurs” se refieren a la nacionalidad y matrícula de los aparatos como elemento imprescindible.

El acuerdo entre Francia y Alemania confirmará el principio de soberanía que comenzaba a fraguarse: lo más parecido al primer convenio bilateral por el que se conceden derechos aéreos se firma en 1913. Consistió en un intercambio de notas (igual al firmado entre Austria-Hungría y Alemania en 1898, de carácter militar). Las cartas fueron firmadas el 26 de julio de 1913 por el Embajador francés, Cambon, y el Secretario de Estado Alemán, Von Jagow. Resultado de varios

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incidentes, distinguía entre aeronaves civiles y militares, regulaba la uniformidad de los pilotos y establecía zonas prohibidas. Ha sido considerada como un reconocimiento implícito del principio de soberanía (Sand, Sousa & Pratt, 1960: 31) y en esencia se trata de un intercambio de derechos de aterrizaje.

Sin embargo, los postulados soberanistas acabarían por consolidarse con la I Guerra Mundial.

Según Sir E. Richards (Profesor de Oxford en 1915): “The practice of the present war seems definitely to have established the right of every state of sovereignty over the air space above its territories”.

La regulación de 1919 nacería con este principio, restringiendo la navegación aérea mucho más de lo que estaba la marítima (Sampson, 1985: 23). La I Guerra Mundial consolidó la aplicación del concepto. Holanda o Suiza prohibieron el sobrevuelo de su territorio en 1914. Otros muchos países (Dinamarca, Suecia, Noruega, Grecia, Italia, Rumanía, Bulgaria o China) hicieron valer este derecho de una forma u otra. El principio de soberanía había sido aceptado internacionalmente (Sand, Sousa & Pratt, 1960: 31).

Así, antes de los grandes avances señalados durante la I Guerra Mundial e incluso antes de que la aviación comercial fuera viable, ya habían sido negociadas las bases de la aviación internacional en dos planos. Por un lado, lo relativo a la organización internacional (patentes, certificación, licencias) y por otro, lo relativo a la organización internacional (conceptos de soberanía, derecho al sobrevuelo, cabotaje, intercambios de derechos de aterrizaje, etc.).

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