sakkyndighetsarbeid og forebyggende arbeid
PP-tjenesten har to hovedoppgaver. Den skal både bistå barnehager og skoler i arbeidet med å
til-rettelegge tilbudet for barn med særlige behov og utarbeide sakkyndige vurderinger der loven kre-ver det.1 Sistnevnte oppgave innebærer å utrede barnets eller elevens forutsetninger for og utbytte av å delta i det ordinære tilbudet og å anbefale til-rettelegginger og tiltak som vil gi barnet eller eleven et forsvarlig tilbud. Regjeringen er opptatt av at PP-tjenestene skal finne en riktig balanse mellom de to oppgavene, og at den skal se opp-gavene i sammenheng.
Nordahl-rapporten peker på at opp mot 80 pro-sent av arbeidstiden til de ansatte i PP-tjenesten kan gå med til å utarbeide sakkyndige vurderin-ger, og at det ofte er lang saksbehandlingstid.2 Utvalget mener sakkyndighetsarbeidet dermed går på bekostning av tid de ansatte kunne ha brukt til å arbeide forebyggende i barnehager og skoler. Dette bildet støttes av flere andre rappor-ter.3 Mye tyder på at PP-tjenestenes kapasitet
Boks 4.1 PP-tjenestens oppgaver
Barnehageloven § 19 c. Pedagogisk-psykologisk tjeneste
Kommunens pedagogisk-psykologiske tjeneste er sakkyndig instans i saker om spesial-pedagogisk hjelp. Den spesial-pedagogisk-psykologiske tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet lov-pålagte sakkyndige vurderinger.
Den pedagogisk-psykologiske tjenesten skal bistå barnehagen i arbeidet med kompe-tanse- og organisasjonsutvikling for å tilrette-legge barnehagetilbudet for barn med særlige behov.
Departementet kan gi forskrift om andre oppgaver for den pedagogisk-psykologiske tjenesten.
Opplæringsloven § 5-6. Pedagogisk-psykologisk teneste
Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedago-gisk-psykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen.
Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykolo-giske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. Departe-mentet kan gi forskrifter om dei andre opp-gåvene til tenesta.
1 Barnehageloven § 19 c og opplæringsloven § 5-6.
2 Nordahl et al. 2018.
3 Barneombudet 2017, Wendelborg, Caspersen og Kongsvik 2015, Waagene et al. 2018a, Tveitnes 2018.
mange steder begrenser muligheten til å være til stede i barnehager og skoler.
Flere av de som har gitt høringsuttalelser, er enige i Nordahl-rapportens beskrivelse, og mange er positive til at tjenesten skal komme nærmere praksisfeltet. Andre kjenner seg ikke igjen i at det er for stor avstand fra det arbeidet PP-tjenesten utfører, til den daglige praksisen i barnehage og skole. Flere mener også at fremstillingen av sakkyndighetsarbeidet er unyansert. Flere peker på at det er nødvendig å tydeliggjøre forvent-ningene til PP-tjenestens arbeid.
Mye tyder på at det har vært en positiv utvik-ling i mange PP-tjenester de siste årene. Flere av tjenestene bruker nå opp mot 50 prosent av arbeidstiden på å arbeide forebyggende sammen med de ansatte i barnehager og skoler.4
Halv-parten av lederne i grunnskolen mener at skolen har fått hjelp av PP-tjenesten til organisasjons- og kompetanseutvikling det siste skoleåret.5
Arbeidet med sakkyndige vurderinger står ikke i motsetning til forebyggende arbeid i barne-hager og skoler. Tvert imot er disse arbeids-oppgavene gjensidig avhengige og forsterker og påvirker hverandre.6 Arbeid med å utrede et enkeltbarns eller en enkeltelevs behov virker inn på barnehagens eller skolens helhetlige arbeid, og motsatt. Tiltak som vil hjelpe ett barn, vil også kunne heve kvaliteten på tilbudet til flere av de andre barna.
4 Andrews et al. 2018.
5 Waagene et al. 2018a.
6 Wendelborg, Caspersen og Kongsvik 2015.
Boks 4.2 Tidlig innsats i Færder kommune Færder kommune har iverksatt BTI (Bedre
Tverrfaglig Innsats) i hele oppvekstsektoren.
PP-tjenesten, barnehagene og skolene driver endringsarbeidet Inkludering og mestring – alle lærer!. Den overordnede visjonen er at alle barn og unge inkluderes, mestrer og lærer på gode, utviklingsstøttende opplæringsarenaer. Målet er at flere elever skal få tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning i skolen, og at flere barn skal ivaretas innenfor de allmenpedagogiske rammene i barnehagene. Fra 1. august 2017 fikk alle barnehagene i kommunen, både kommunale og private, en spesialpedagog som skal jobbe med barn som har enkeltvedtak om spesial-pedagogisk hjelp. Spesialpedagogene skal også jobbe forebyggende og gi veiledning til persona-let i barnehagene. Måpersona-let er at spesialpedagogen, sammen med barnehagens pedagogiske perso-nale, skal bidra til god kvalitet i det allmennpeda-gogiske og spesialpedaallmennpeda-gogiske arbeidet. Spesial-pedagogens ansvarsområder er:
– å bidra til helhetstenkning i arbeidet rundt alle barna
– å bidra til systemtenkning og iverksettelse av tiltak i det «grønne feltet»
– å bidra til god kvalitet i det allmenn- og spesialpedagogiske arbeidet i barnehagen – å bidra til kompetanseutvikling og
ivare-takelse av kvalitetsarbeid innenfor sektoren og i egen barnehage
– å ha ansvar for vedtakstimene om spesial-pedagogisk hjelp
– å samarbeide tett med pedagogisk leder, øvrig personale, foresatte og andre instanser til barnets beste
– å gi veiledning til personalet i barnehagen – å delta på nettverkssamlinger
– å ha særlig ansvar for å implementere og bruke BTI
– å ha særlig ansvar for å implementere og ved-likeholde språk-, lese- og skriveplanen Erfaringer viser at det gir en god og fore-byggende effekt å sette inn en spesialpedagog i hver barnehage. I 2017 mottok 4,6 prosent av barnehagebarna spesialpedagogisk hjelp. Per 15. desember 2018 hadde andelen sunket til 2,7 prosent.
Vestskogen barnehage i Færder er et godt eksempel på at det tverrfaglige samarbeidet er vellykket, og at spesialpedagogens arbeid har betydning for inkludering av alle barn. Barne-hagen har etablert et ressursteam som består av representanter fra barnehagen, nettverks-kontakt fra barneverntjenesten, saksbehandler fra PP-tjenesten og helsesykepleier. Foresatte kan også inviteres til å delta. Målet med ressurs-teamet er å utvide forståelsen av en sak og sikre oppmerksomhet om alle relevante forhold rundt barna. Kommunen vil med dette unngå at barn blir unødig henvist til utredning. Fra høsten 2018 har alle barnehager i kommunen etablert ressursteam.
Regjeringen vil at PP-tjenesten skal være mer til stede i barnehager og skoler og arbeide fore-byggende og med tidlig innsats. Ved at PP-tjenesten arbeider tett på barna og elevene, vil den kunne utarbeide gode sakkyndige vurderinger og bidra til å tilrettelegge for enkeltbarn og -elever i praksis. Det vil også kunne styrke barnehagenes og skolenes evne til å tilpasse det ordinære til-budet til mangfoldet av barn og elever. Det kan føre til at flere får tidligere hjelp, og til at det blir færre henvisninger. Det totale behovet for sak-kyndige vurderinger kan dermed gå ned.
Et tettere samarbeid mellom PP-tjenesten og barnehager og skoler kan også bedre arbeidet med å følge opp barna eller elevene som har ved-tak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialunder-visning. PP-tjenesten kan bidra til å vurdere kvali-teten på tiltakene og eventuelt foreslå justeringer.
Det er viktig at barnehager og skoler vurderer behovet for enkeltvedtak fortløpende, slik at barn og elever ikke ender opp med et særskilt tilbud unødvendig lenge.
I dag skal PP-tjenesten utarbeide sakkyndig vurdering ved 13 forhold etter barnehageloven og opplæringsloven. De to mest kjente forholdene er spørsmål om spesialpedagogisk hjelp og spørsmål om spesialundervisning. Regjeringen mener det er nødvendig at PP-tjenesten, som uavhengig instans, vurderer behov for spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Vi vil derfor opprett-holde kravene som gjelder disse, jf. kapittel 3.
Regjeringen vil imidlertid vurdere å endre kravet til sakkyndig vurdering i enkelte andre forhold, slik at vurderingen kun er påkrevd når det er nød-vendig for sakens opplysning. Det vil si at barne-hagen og skolen i samråd med foreldrene kan gjøre vedtak uten en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten dersom de har godt nok grunnlag for det. Eksempler på slike forhold kan være vedtak om utsatt skolestart, om utvidet opplæringstid eller om tegnspråkopplæring. Ved at PP-tjenesten får redusert kravene til sakkyndige vurderinger, kan den få mer tid til å arbeide forebyggende. I denne vurderingen vil vi se til forslag fra opp-læringslovutvalget, som overleverer sin rapport i desember 2019.
4.1.1 PP-tjenestens oppgaver skal bli tydeligere
Regjeringen vil gjøre det enda tydeligere i barne-hageloven og opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats før en vanske oppstår, i tillegg til å være sak-kyndig instans der loven krever det. Vi vil også presisere i lovverket hvilke tjenester PP-tjenesten skal levere, og krav til kvalitet på disse. Formålet med presiseringene er at det skal være tydeligere hvordan PP-tjenesten skal bidra til å forebygge vansker og forbedre praksis i barnehagen og skolen, slik at det pedagogiske tilbudet ivaretar barns og elevers ulike forutsetninger og behov.
Boks 4.3 Kvalitetskriterier i PP-tjenesten Utdanningsdirektoratet utarbeidet i 2016
kvali-tetskriterier for PP-tjenesten i samarbeid med KS. I arbeidet med kriteriene fikk de innspill fra Faglig råd for PP-tjenesten, fylkesmannen, barnehage- og skoleeiere og PP-tjenester.
Kriteriene bygger på arbeidsoppgavene til PP-tjenesten slik de er hjemlet i barnehageloven og opplæringsloven. Kriteriene er rådgivende og skal hjelpe kommuner og fylkeskommuner med å utvikle egen PP-tjeneste. Innholdet bidrar til å tydeliggjøre hva PP-tjenesten skal være, og gir retning og avgrenser arbeidet.
Kriteriene konkretiserer hvordan tjenesten, kommuner, fylkeskommuner, barnehager og skoler kan arbeide og samarbeide for å utvikle gode tjenester.
Kvalitetskriteriene er publisert på Utdan-ningsdirektoratets nettside. De inneholder fire forventninger:
– PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste.
– PP-tjenesten er tilgjengelig og medvirker til helhet og sammenheng.
– PP-tjenesten arbeider forebyggende.
– PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats.
I kvalitetskriteriene er det beskrevet hva fore-byggende arbeid kan innebære for PP-tjenesten:
«Førebyggjande arbeid inneber at PP-tenesta bid-reg til at barnehagar og skolar kjem i forkant av problem og lærevanskar ved å setje i gang tiltak.
Det kan vere universelle tiltak eller spesielle tiltak for barnehagar eller skolar med utfordringar.»
Kilde: https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/samar-beid/pp-tjenesten/kvalitetskriterium-i-pp-tenesta/
Samarbeidet med barnehager og skoler omfatter både det systematiske og det helhetlige arbeidet for inkludering i barnehager og skoler og arbeidet for å følge opp enkeltvedtak slik at barn og elever får den hjelpen de trenger. Utdanningsdirektoratet har fått tilbakemeldinger om at kvalitetskriteriene for PP-tjenesten er godt kjent og mye i bruk, jf.
boks 4.3. Regjeringen vil ta utgangspunkt i disse kriteriene når kravene til kvalitet skal utredes videre.
Regjeringen vil vurdere eventuelle forslag fra opplæringslovutvalget på dette området før lovfor-slagene sendes på høring.