O Código de Processo Civil dispõe de algumas técnicas que autorizam a inclusão de um terceiro em um processo existente, já e ainda395. O terceiro pode ingressar no processo em ambos os polos, a depender de sua relação com o objeto da lide. Intervenção litisconsorcial, chamamento ao processo, nomeação à autoria, oposição, denunciação da lide e assistência são, basicamente, as formas utilizadas para inclusão de um terceiro em um processo pendente entre outras pessoas – as partes396.
A aplicação do parágrafo único do art. 47 do CPC pelo juiz não é uma forma de intervenção de terceiros, uma vez que o litisconsorte necessário deve ser considerado parte originária, não citada para a ação por falta do autor.
393 ―Quando il litisconsorzio è necessário...rispetto ala proposizione dela domanda, l´atorre che agisce
da solo o contro uno solo si espone al rigetto della domanda. Manca infatti la condizione dell´azione che abbiamo chiamato legitimatio ad causam. Non si tratta di un semplice difetto del processo che si possa riparare per via; ma di un difetto dell´azione, la quale intanto appartiene a chi agisce o contro il suo convenuto, in quanto la stessa azione appartiene ad altri o contro altri, e quindi non appartiene a chi agisce da solo o contro uno solo‖. ‖. CHIOVENDA, Giuseppe. Principii di diritto processuale civile. Napole: Jovene, 1965. p. 1083-1084
394 ―En franchissant un degré de plus dans la qualification de partie, il est possible d´observer
l´existence de tiers intéressés à la procédure, sans que leur association à l´instance les y intègre en qualité de partie, avec l´emsemble des prérogatives et des charges processuelles attachées à cette qualité. [...]‖. CADIET. 2010. p. 723.
395 shon und noch, como lembra DINAMARCO. 2009b. p. 379.
396 ―Plus radicalement encore, les tiers, initialement étrangers à l´instance, en tout ou en partie, peuvent
y devenir parties. Les mécanismes sont nombreux qui permettent cette mutation. Ce changement de qualité peut être l´effet, passif, d´une transmission de l´action, par exemple, en cas de décès d´une partie ou de cession de créance. Ce peut être également le resulta d´une iniciative procédurale des tiers (intervention volontaire, exercise d´um recours, voire action enn référé), des parties (intervention forcée des tiers), voire du juge lui-même (mise em cause des tiers em matière civile, mise em examen em matière pénale)‖. CADIET. 2010. p. 725.
Dinamarco, derivam da possibilidade de projeção de algum efeito indireto sobre a esfera de direitos do terceiro397. Como o CPC restringe às partes do processo a extensão da autoridade da coisa julgada (art. 472), por vezes as partes ou o próprio terceiro têm interesse em incluí-lo na relação jurídica processual iniciada sem sua presença. Embora grande parte da doutrina processualista encontre razões procedimentais para justificar o ingresso do terceiro em lide pendente, a verdade é que o interesse deriva dos escopos do processo, como destaca Sérgio Bermudes398:
Os conflitos sociais não se exaurem na divergência entre os titulares da pretensão e da resistência, que se confrontam. Acabam, de algum modo, enredando terceiras pessoas que, não sendo contendores, são atingidas pela lide. Por isso mesmo, a prestação jurisdicional, muitas vezes, extravasa do universo dos vínculos exclusivos entre o autor e o réu e apanha outras pessoas. O direito admite, em consequência, que essas pessoas ingressem, voluntariamente, na relação processual, ou sejam convocadas a integrá-las, ou porque sofrerão, inevitavelmente, as consequências do que nela se decidir, ou porque a prevenção, ou a solução da lide só terá plena utilidade e eficácia, se se estender a elas a prestação jurisdicional.
Dentre as modalidades interventivas listadas pelo CPC, nenhuma serve ao objetivo desse estudo, que é permitir a inclusão de um dos entes federativos, em um processo que tenha por a omissão da Administração Pública em realizar determinada política social, cuja competência para execução direta seja atribuída, por lei, a esse ente, que por opção do requerente não foi indicado para ocupar o polo passivo da demanda.
3.6.1. Intervenções voluntárias e provocadas
As técnicas de inclusão de terceiro em um processo judicial podem ser divididas em voluntárias (quando o próprio terceiro opta por ingressar na demanda) e provocadas (quando uma das partes intenta incluir o terceiro na lide).
3.6.1.1. Intervenções voluntárias
Dentre as modalidades voluntárias estão a intervenção litisconsorcial, a oposição e a assistência.
397 DINAMARCO. 2009b. p.. 377.
A intervenção litisconsorcial voluntária ocorre com a apresentação, pelo terceiro, de demanda conexa à do autor, em face do mesmo réu, com pedido idêntico de tutela jurisdicional. Embora a tutela pretendida seja de mesma natureza, há uma nítida ampliação do objeto da demanda, já que o terceiro apresenta pedido mediato próprio. Portanto, há dois elementos que demonstram a inutilidade dessa modalidade interventiva para o objetivo da pesquisa: (i) o ingresso do terceiro ocorre no polo ativo da demanda; (ii) há ampliação objetiva da demanda.
Quanto à oposição, ela está prevista no art. 56 do CPC como uma demanda autônoma - porém incidental a outra pendente – e tem por finalidade apresentar ao juízo pedido de tutela sobre o mesmo bem objeto de disputa entre as partes da ação originária. Então, existem duas relações jurídicas processuais, sendo a primeira aquela havida entre autor e réu originários e, a segunda, que envolve o terceiro, agora opoente, e as partes da demanda originária, jungidos em litisconsórcio passivo necessário. Não há ampliação objetiva da demanda, porém, sua função é permitir todas as partes busquem obter ou tutelar o mesmo bem. Há uma disputa de titularidade que envolve as partes do processo – o que não ocorre no processo de controle de políticas públicas.
Já a assistência, prevista no art. 50 do CPC, é caracterizada por uma ajuda que o terceiro presta a uma das partes. Obviamente, não se trata de ação filantrópica; esse auxílio pressupõe o interesse do terceiro sobre a resolução da lide em favor da parte que o recebe. Não há adição de pedidos, seja por tutela jurisdicional ou por outro bem pretendido pelo terceiro399, bastando em si o auxílio prestado a uma das partes400, que mantêm sua posição original no processo, enquanto o terceiro adquire a condição de assistente simples (art. 52 do CPC) ou litisconsorcial401 (art. 54 do CPC).
399 ―A intervenção do terceiro na qualidade de assistente não altera o objeto do processo, uma vez que
ele se limita a aderir à pretensão do assistido, sem formular demanda nova. Daí, chamar-se intervenção
adesiva em outros ordenamentos jurídicos (intervento adesivo, Nebenintervention)‖. DINAMARCO. 2009b.
pp. 396-7
400 ―O assistente insere-se na relação processual com a finalidade ostensiva de coadjuvar a uma das
partes, de ajudar ao assistido, pois o assistente tem interesse em que a sentença venha a ser favorável ao litigante a quem assiste‖. CARNEIRO, Athos Gusmão. Intervenção de Terceiros. São Paulo: Saraiva, 2006. pp. 177-8.
401 ―A má redação de dispositivos do Código de Processo Civil dá a entender que o assistente
litisconsorcial não seja um assistente e sim um litisconsorte, mas essa ideia é inteiramente falsa. A locução
considera-se litisconsorte, contida no art. 54, significa somente que as possibilidades de atuação desse
Não sendo possível o assistente assumir a posição de parte para todos os fins, especialmente para adimplir a obrigação porventura imposta pela decisão judicial, igualmente o instituto não tem utilidade para os fins pretendidos nesse estudo.
Dentre as três modalidades interventivas expostas, o traço comum existente, a voluntariedade, por si só as afasta da estrutura aqui pensada. Como dito anteriormente, o processo deve servir para resolução de crises de direito surgidas no cotidiano dos indivíduos, mediante a instauração de uma relação jurídica processual conduzida com obediência ao contraditório e, como todo ato estatal, deve obedecer aos princípios da eficiência e economia.
Pois bem. Caso os entes federados assumissem voluntariamente seus papéis, cumprindo com as responsabilidades que lhes são atribuídas por lei (ou, pelo menos, aceitando responder por suas supostas omissões perante o Judiciário) toda essa discussão seria inócua. A grande motivação dessa tese é justamente a resistência: (i) dos entes responsáveis pelas políticas públicas questionadas judicialmente em assumir suas posições processuais e; (ii) do Judiciário em aceitar o pedido do ente originariamente incluído no polo passivo da demanda, para autorizar o ingresso de outro, considerado responsável pela execução direta da política questionada.
3.6.1.2. Intervenções provocadas
As técnicas de inclusão forçada de um terceiro em um processo judicial, que estão previstas no Código de Processo Civil, são a nomeação à autoria, a denunciação da lide e o chamamento ao processo.
Disposta nos artigos 62 e 63 do CPC, a nomeação à autoria serve ao detentor ou àquele que provoca dano ao bem de outrem por ordem, ou em cumprimento de instruções de terceiro. Somente pela definição das hipóteses de cabimento já é possível descartar a utilidade desta técnica para os fins desejados.
assistente litisconsorcial, tanto quanto o simples, não traz ao processo demanda alguma a ser julgada, nem em face dele foi proposta qualquer demanda a ser julgada na sentença de mérito. A procedência da demanda inicial não lhe atribuirá bem algum nem ele sofrerá uma condenação‖. DINAMARCO. 2009b. p. 400.
Já o art. 70 do CPC prevê que a denunciação de lide como técnica útil: I - ao alienante, na ação em que terceiro reivindica a coisa, cujo domínio foi transferido à parte, a fim de que esta possa exercer o direito que da evicção Ihe resulta; II - ao proprietário ou ao possuidor indireto quando, por força de obrigação ou direito, em casos como o do usufrutuário, do credor pignoratício, do locatário, o réu, citado em nome próprio, exerça a posse direta da coisa demandada; III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
Igualmente, da simples exposição das hipóteses que autorizam a utilização da denunciação da lide, é possível afastá-la como técnica adequada.
Por fim, o chamamento ao processo, previsto no art. 77 do CPC, admite que o réu de uma demanda possa incluir, como litisconsorte passivo, os demais devedores solidários da obrigação cobrada. A princípio, a técnica apresentada por esse artigo seria útil para inclusão de um ente federado em um processo de controle de políticas públicas - em relação à qual seria responsável pela execução - que, por opção do requerente, não foi incluído no polo passivo da demanda.
No entanto, o chamamento ao processo é técnica processual admitida somente para lides que envolvam inadimplemento de obrigações de pagar, o que não envolve (diretamente) o problema inerente às políticas públicas sociais. Os pedidos formulados nos processos de controle dessas políticas envolvem sempre obrigações de fazer ou dar (entregar).
Esgotadas as técnicas previstas pelo Código de Processo Civil, vê-se que os mecanismos colocados à disposição do Judiciário não favorecem sua participação nem mesmo no processo de interesse público. O ordenamento processual ainda dispõe de grande bloqueio em relação a interferências no princípio da demanda. A inclusão de terceiro no processo, decorrente de um juízo de conveniência do magistrado não é expressamente autorizada pelo ordenamento jurídico brasileiro, ao contrário do que se passa nos ordenamentos
italiano e francês. Porém, Cândido Rangel Dinamarco destaca que ―às vezes o juiz
com todos, se houver concordância geral‖402.
Importa dizer que, sempre que o magistrado se deparar com um processo de controle de políticas públicas movido em face de um ente que não tenha responsabilidade direta pela execução da política questionada, nada poderá fazer em relação à incorreta indicação do polo passivo da demanda, sendo a extinção do processo sem resolução do mérito por carência de ação (ilegitimidade) a única alternativa disponível no CPC403.