Até o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, o PNAE atendia apenas alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental, nas modalidades regular e especial, das redes públicas e de entidades filantrópicas, assim como em escolas indígenas e naquelas localizadas em áreas remanescentes de quilombos. No PPA 2008-2011 houve a previsão de extensão do PNAE ao ensino médio e à Educação de Jovens e Adultos (EJA). Assim, foi enviado ao Congresso Nacional, em fevereiro de 2008, o Projeto de Lei (PL) n 2.877/200815, cuja aprovação era esperada para meados de 2008, a partir da qual passariam a
15 O PL nº 2.877/2008, seguiu em tramitação, apensado ao PL nº 1.659/2007, que tratava de benefícios aos
estudantes do ensino médio. Após ser aprovado na Câmara dos Deputados, em novembro de 2008, seguiu para o Senado Federal (SF), onde foi analisado pelas Comissões de Constituição e Justiça, de Assuntos Econômicos e de Assuntos Sociais, desde 9 de junho de 2010, aguardava parecer da Comissão de Educação, Cultura e Esporte daquela Casa. Foi arquivado, destino sugerido pelos pareceres das comissões em que tramitou.
ser atendidos cerca de 10 milhões de alunos matriculados no ensino médio e na EJA. Contudo, a não aprovação do referido PL reduziu o efetivo cumprimento das metas físicas e orçamentárias inicialmente previstas para 2008, levando, inclusive, o Poder Executivo a, no ano seguinte, disciplinar a matéria por meio de Medida Provisória, posteriormente convertida em lei pelo Congresso Nacional.
O Projeto de Lei foi aprovado na Câmara dos Deputados e paralisado no Senado Federal, com 87 emendas ao Projeto, a maioria delas referente ao artigo que tratava da compra da agricultura familiar. Para garantir a aprovação do conteúdo do PL nº 2877/08 – caso sofresse alterações no Senado, teria que retornar à Câmara para nova discussão - em janeiro de 2009, o então Ministro da Educação, Fernando Haddad reuniu o Presidente do FNDE, o Secretário Executivo do MEC, os presidentes da União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e do Conselho de Secretários Estaduais de Educação (CONSED) e concluíram pela solicitação, ao Presidente da República, que deliberasse o assunto por Medida Provisória, resultando na edição da MP nº 455, publicada no DOU em 29 de janeiro de 2009. Esta MP ficou em vigor até a aprovação, por unanimidade, do PL com o texto da MP convertida na Lei nº 11.947, em 16 de junho de 2009 (PEIXINHO, 2011).
Com a publicação da Lei 11.947/09 as inovações na história do PNAE são incorporadas legalmente. A publicação foi um grande passo para a consolidação dos avanços do Programa. As diretrizes de implementação estabelecidas na Lei tornou-o universal, participativo e com compromisso de sustentabilidade nas ações de SAN e Educação.
A política de alimentação escolar veio, ao longo de sua história, modificando o paradigma de ação assistencialista, para um programa integrado a um projeto de ação do estado para a promoção da SAN e do DHAA, buscando consolidá-la como questão de direito. As mudanças em suas diretrizes passaram a visar à oferta de uma alimentação adequada em seu aspecto quantitativo e qualitativo, tendo a escola papel fundamental como ambiente para a promoção da educação alimentar, alcançando o objetivo do Programa.
O direito à educação, assim como o direito a uma alimentação escolar saudável e adequada são direitos sociais reconhecidos na legislação brasileira. O PNAE tem, ainda, dentre as bases que o fundamentam, a universalidade, a equanimidade, a descentralização e o controle social. Carvalho (2009a) avalia que a sua evolução ao longo de mais de 50 anos, como política pública, demonstra a progressiva reversão de um modelo assistencialista para garantia de um direito social, com diretrizes pautadas no atendimento às dimensões da sustentabilidade. Para o atendimento da Lei, o Programa passa a incorporar aspectos
cultural-territoriais, interações socioeconômico-ambientais e político-institucionais, a fim de promover SAN e o DHAA.
A publicação da Lei 11.947/09 representou a concretização de uma luta antiga, pautada na inclusão da alimentação escolar saudável e adequada como um direito humano, como tema transversal aos projetos pedagógicos e currículos escolares. A sua elaboração aconteceu por meio de um processo intersetorial no Governo Federal e de ampla participação da sociedade civil, contando com a expressiva contribuição do CONSEA. Peixinho (2013) declara que esta Lei tornou-se um marco entre as políticas de Segurança Alimentar Nutricional e avançou quando tratou sobre a política de alimentação escolar e não somente sobre um programa. A Lei universaliza o PNAE para toda educação básica; define a educação alimentar e nutricional como eixo prioritário para o alcance dos objetivos do Programa; fortalece a participação da comunidade no controle social das ações desenvolvidas pelos Estados, DF e Municípios; formaliza a garantia da alimentação aos alunos, mesmo quando houver suspensão do repasse dos recursos federais por eventuais irregularidades constatadas na execução do PNAE, e define a obrigatoriedade da aquisição de gêneros da Agricultura Familiar, priorizando os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas.
Maluf (2009) considera que a Lei nº 11.947/2009 é um marco na história da alimentação escolar no Brasil, por conferir densidade institucional a um Programa que, embora antigo, carecia de definições em termos de diretrizes e obrigações dos gestores e entes federados envolvidos. Para o autor, o PNAE pode ser incluído entre os chamados programas basilares do SISAN, previsto na Lei nº 11.346/2006 (BRASIL, 2006c). Isto se deve ao fato de que o PNAE passou a ter uma configuração que extrapola seus objetivos e espaços primários de atuação, agindo como congregador de ações integradas. Um exemplo de estratégia intersetorial de SAN.
A Lei define o que é alimentação escolar16, para efeitos do Programa, e define que o PNAE faz parte do conjunto de ações estratégicas de governo que promovem a SAN e contribui para a garantia do DHAA. O Programa preconiza o emprego da alimentação saudável e adequada, compreendendo o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os hábitos alimentares, contribuindo para o crescimento e o desenvolvimento dos estudantes e para a melhoria do rendimento escolar. O PNAE estabelece como diretriz a inclusão da educação alimentar e nutricional no processo de
16 Art. 1º da Lei 11.947/09 define que alimentação escolar é todo alimento oferecido no ambiente escolar,
ensino e aprendizagem, incluindo conteúdos de alimentação saudável no currículo escolar e a abordagem e o desenvolvimento de práticas saudáveis de vida, na perspectiva da SAN. O Programa também se alinha ao conjunto de estratégias do governo federal para a promoção de políticas públicas que promovam o desenvolvimento local sustentável, na diretriz que estabelece incentivos para aquisição de gêneros alimentícios diversificados, produzidos em âmbito local e, preferencialmente, da agricultura familiar (BRASIL, 2009b).
A proposta de uso de alimentos que respeitem a cultura e as tradições, bem como o incentivo à aquisição de gêneros alimentícios produzidos em âmbito local e, de preferência, da agricultura familiar, demonstram a preocupação em se possibilitar a oferta de alimentos que tenham uma maior aceitação, na medida em que guardam relação com hábitos, preferências e afetividade dos estudantes, bem como a preocupação em assegurar a oferta de alimentos mais frescos, incentivando o uso de frutas, legumes e verduras. Por outro lado, a priorização na aquisição de gêneros alimentícios oriundos da produção local evidencia o estabelecimento de uma política voltada para o desenvolvimento sustentável local, pela priorização à compra de produtos que sejam produzidos no próprio município onde está localizada a escola, ou na mesma região, especialmente de assentamentos rurais e de comunidades tradicionais indígenas e quilombolas.
A Lei determina a inclusão da educação alimentar e nutricional no processo de ensino e aprendizagem, inserida no currículo escolar, com enfoque no tema alimentação, nutrição e desenvolvimento de práticas saudáveis de vida, sob a ótica da SAN. Esta diretriz evidencia a relevância do Programa - a de contribuir para a implementação de ações pedagógicas para formar cidadãos que estejam aptos a fazer escolhas saudáveis. O espaço da oferta do alimento, de acordo com as diretrizes do Programa, torna-se um espaço privilegiado para a construção de propostas inovadoras no currículo escolar, tornando o processo de aprendizagem significativo para o estudante.
Desta forma, o Programa se consolidou legalmente como um instrumento pedagógico, contribuindo, por meio da oferta de alimentação adequada e saudável e por meio de ações educativas, a formação de hábitos alimentares saudáveis nos estudantes. Pela primeira vez o eixo de ação educativa do PNAE é estabelecido em lei, sendo instituído como objetivo do Programa:
Art. 4º - O Programa Nacional de Alimentação Escolar tem como objetivo contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos alunos, por meio de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições que cubram as suas necessidades nutricionais durante o período letivo (BRASIL, 2009b).
Santos (2012) chama a atenção em seu estudo sobre a educação alimentar e nutricional, para o fato de que o PNAE prevê a incorporação do tema alimentação saudável no projeto político-pedagógico da escola, perpassando por todas as áreas de estudo e propiciando experiências no cotidiano das atividades escolares. A autora afirma que parece estar em curso uma estruturação em torno da EAN, enquanto ação governamental, com vistas à promoção da alimentação saudável, sob a perspectiva de diferentes políticas relacionadas ao tema: seja a Promoção da Saúde ou a SAN e o DHAA, a depender do órgão formulador da política, já que é uma estratégia de governo com um conjunto de ações intersetoriais.
A educação alimentar e nutricional, compreendida como o conjunto de ações formativas que objetivam estimular a adoção voluntária de práticas e escolhas alimentares saudáveis, que colaborem com a aprendizagem, o estado de saúde e a qualidade de vida, por meio da oferta de refeições saudáveis e da aproximação com a produção, parece ser o meio mais concreto de orientação para o aprendizado e incorporação de hábitos alimentares adequados entre os escolares (BRASIL, 2013a). A incorporação de hábitos requer que as escolas e a comunidade dividam responsabilidades para prover, aos alunos, o acesso a uma alimentação de qualidade e experiências positivas em alimentação.
Santos (2012) aponta, ainda, a importância de que as ações educativas sejam desenvolvidas no sentido de promover a autonomia dos indivíduos, baseadas na interdisciplinaridade e na transdisciplinaridade, respeitando as culturas, valorizando a história e a diversidade regional, ao mesmo tempo em que reconheçam os saberes populares e fomentem a biodiversidade local e o compromisso com a sustentabilidade ambiental.
A escola tem sido um dos espaços mais focados pelas políticas públicas para a promoção de hábitos e escolhas saudáveis, reconhecida como um espaço privilegiado para o desenvolvimento social integral. O espaço da escola passa a ter papel fundamental, pois em seu ambiente é possível promover ações educativas para a formação de hábitos alimentares saudáveis, como forma de prevenir doenças decorrentes dos maus hábitos alimentares e formando indivíduos e famílias saudáveis, com a possibilidade de expandir o raio de atuação para a comunidade.
As secretarias de educação dos estados e do Distrito Federal e prefeituras e as escolas federais são as Entidades Executoras (E.Ex.), que recebem os recursos financeiros diretamente do FNDE para a execução do PNAE. Nos casos em que as E.Ex. optarem por
descentralizar a execução do Programa, as escolas municipais e estaduais tornam-se as unidades executoras da alimentação escolar.
Os recursos financeiros do PNAE vêm do Tesouro Nacional e são assegurados no Orçamento Federal. É importante sublinhar que o PNAE é um programa de caráter complementar, ou seja, o governo federal transfere uma parcela dos recursos, mas os estados, municípios e DF também são responsáveis pela alimentação escolar dos alunos de suas redes públicas de ensino. Os recursos financeiros são transferidos pelo FNDE diretamente às contas específicas abertas pela Autarquia para movimentação dos recursos do PNAE. O valor a ser transferido às E.Ex é calculado com base no número de alunos matriculados nas escolas (per capita), apurado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP), no ano anterior ao atendimento. Os recursos são transferidos em até 10 parcelas para atendimento de 200 dias letivos.
Gráfico 1 - Evolução do número de alunos e recursos financeiros investidos pelo governo federal no PNAE entre 1995 e 2014
Fonte: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar
O aumento progressivo dos recursos financeiros apresentado no Gráfico 1 deve-se à inclusão do ensino médio e EJA, ampliando o atendimento, a partir de 2009, a toda a
educação básica, ao reajuste dos valores percapitas da alimentação escolar, apresentado na Tabela 1, e ao aumento da oferta do Programa Mais Educação17.
Tabela 1 - Evolução dos valores percapitas do PNAE entre 2000 e 2013 em R$.
Fonte: BRASIL, 2014c
A administração da alimentação escolar, de forma descentralizada, a partir de 1994, permitiu racionalizar a logística e os custos de distribuição dos produtos, além de viabilizar o oferecimento de uma alimentação escolar condizente com os hábitos da população nas diferentes localidades do País. A gestão descentralizada do Programa possibilitou, ainda, que
17 O Programa Mais Educação foi instituído pela Portaria Interministerial nº 17/2007 e regulamentado pelo
Decreto nº 7.083/10. Constitui-se como estratégia do MEC para induzir a ampliação da jornada escolar e a organização curricular na perspectiva da Educação Integral. As escolas das redes públicas de ensino estaduais, municipais e do Distrito Federal fazem a adesão ao Programa. O percapita para atendimento dos alunos do Programa Mais Educação é triplicado, pois permanecem no mínimo 7 horas diárias na escola e recebem, pelo menos, 3 refeições.
os recursos financeiros fossem investidos no comércio local, com a possibilidade de inserção da pequena empresa e do pequeno produtor nesse mercado institucional.
O cardápio da alimentação escolar é o instrumento que visa assegurar a oferta de uma alimentação saudável e adequada, que garanta o atendimento das necessidades nutricionais dos alunos durante o período letivo e atue como um elemento pedagógico, caracterizando uma importante ação de educação alimentar e nutricional. Assim, o planejamento dos cardápios, bem como o acompanhamento de sua execução, necessitam estar aliados para o alcance do objetivo do PNAE (FNDE, 2014).
O Programa exige que a responsabilidade técnica pela execução seja de nutricionista habilitado (Art. 12 da Lei nº 11.947/09). As responsabilidades deste profissional na alimentação escolar foram definidas na Resolução do Conselho Federal de Nutricionistas - CFN nº 465/2010. Dentre elas estão a coordenação do diagnóstico e monitoramento do estado nutricional dos estudantes, planejamento dos cardápios de acordo com a cultura alimentar, o perfil epidemiológico da população atendida e a vocação agrícola da região. Dentre as atribuições do responsável técnico (RT) estão o de acompanhar o processo de aquisição dos gêneros, o transporte, o armazenamento, a produção da refeição e a oferta, bem como propor e realizar ações de educação alimentar e nutricional nas escolas. De acordo com os parâmetros numéricos estabelecidos na Resolução CFN nº 465/2010, o responsável técnico pela alimentação escolar deve contar com um quadro técnico para acompanhar todas as etapas da execução do Programa.
O nutricionista responsável técnico pelo Programa planeja o cardápio, que define o que será ofertado, a partir do levantamento da produção local de alimentos, do perfil nutricional dos estudantes, da cultura local, atendendo as necessidades nutricionais de cada etapa de ensino. Na etapa de planejamento se define qual o valor a ser investido pela E.Ex na aquisição de gêneros alimentícios, já que o montante repassado pelo FNDE é complementar aos recursos financeiros que as entidades executoras devem investir na alimentação escolar. O nutricionista responsável técnico terá que considerar, portanto, ao planejar o cardápio, a previsão orçamentária, para investimento na alimentação escolar que cada município/estado deve prever no projeto de lei orçamentária anual. Os recursos disponibilizados pelo governo federal para o PNAE devem ser utilizados, exclusivamente, para a compra de alimentos, ou seja, a aquisição de qualquer item ou serviço, com exceção de gêneros alimentícios, deverá estar desvinculada do processo de compras do PNAE (BRASIL, 2009b, 2009c).
Um dos grandes diferenciais do Programa é a participação direta do controle social no acompanhamento do PNAE, assessorando a E. Ex na melhor aplicação dos recursos financeiros e na fiscalização do cumprimento da legislação do Programa. É obrigação do CAE acompanhar a execução desde o planejamento do cardápio, elaborado pelo nutricionista responsável técnico, até o processo de análise da prestação de contas da execução do Programa. A emissão de parecer sobre a execução do Programa é definida pela legislação como competência do CAE. O CAE é um órgão colegiado deliberativo permanente, de caráter fiscalizador e de assessoramento, composto por representante do poder executivo, representantes de trabalhadores da educação, de estudantes, de pais de alunos e por representantes de entidades civis organizadas (BRASIL, 2009b). A criação do CAE possibilitou aos membros da comunidade escolar uma maior proximidade em relação à gestão do PNAE. O Programa ganha muito em qualidade, pois conta com parceria da comunidade escolar.
Belik e Chaim (2009) afirmam que há municípios em que a participação dos conselheiros foi determinante para redirecionar os rumos da administração pública. Há casos em que o Conselho conseguiu barrar o processo de terceirização da alimentação escolar, exigindo a contratação de nutricionista para atender ao Programa e assegurando a participação dos conselheiros nos processos de licitação e acompanhamento da aceitação do cardápio, pelos alunos. Também há registro de que o CAE lutou por mudanças ou impediu o desmantelamento da estrutura pública de atendimento ao estudante.
É fundamental que na fase de planejamento de cardápios o RT conte com o CAE para sugestões de preparações, considerando que o Conselho pode auxiliar, colaborando com o RT na definição de cardápios com maior aceitabilidade, diminuindo desperdícios e incluindo preparações que fazem parte da cultura alimentar local. Os cardápios elaborados precisam ser apresentados aos conselheiros do CAE antes da elaboração das pautas de compras e lançamento dos editais. O CAE pode colaborar, ainda, no levantamento da produção da agricultura familiar local, da capacidade das organizações, em termos de logística de entrega dos produtos, capacidade de processamento e potencial de produção. Já que o CAE é a representação da comunidade local na gestão da política pública da alimentação escolar, pode colaborar para o sucesso da articulação intersetorial necessária para a efetivação da compra da produção local de alimentos.
A Lei fortaleceu o controle social no PNAE, ampliando suas atribuições. Isso reflete a preocupação em se firmar uma política de participação social efetiva, para fins de controle e fiscalização das ações a serem implementadas, no âmbito da alimentação escolar. Busca-se
contribuir para a conscientização da importância da participação da comunidade no sucesso da implementação do Programa e da sua responsabilidade social na efetivação das ações pelo Poder Publico. A partir da Lei 11.947/09 os membros do CAE passaram a ter mandato de 4 anos.
Espera-se que o CAE conheça os cardápios planejados; acompanhe o processo de compra, inclusive o processo de mobilização para a aquisição da agricultura familiar local; verifique o cumprimento dos cardápios nas escolas; verifique se o alimento adquirido é de boa qualidade; as condições de armazenamento nas escolas; acompanhe a qualidade da alimentação servida no momento da oferta; a regularidade da oferta da refeição durante o ano letivo; verifique o bom uso do recurso público, evitando desperdício ou desvio de dinheiro ou gêneros alimentícios; e as condições de higiene da cozinha e refeitório das escolas.
Para o cumprimento de suas atribuições os Conselhos devem realizar reuniões periódicas para o acompanhamento da execução do Programa e, ao final do exercício, devem emitir parecer conclusivo sobre a prestação de contas para o FNDE. O parecer conclusivo, emitido pelo CAE, no momento da prestação de contas do Programa, pode determinar a continuidade ou interrupção das transferências de recursos federais no ano seguinte. Por outro lado, é dever da entidade executora oferecer infraestrutura mínima necessária para o funcionamento do CAE e dar condições para desenvolverem suas atribuições. A existência do CAE é condição para o repasse dos recursos financeiros federais aos estados e municípios (BRASIL, 2009c).
A Resolução 26/2013 do FNDE define as normas relativas à execução técnica e administrativa do PNAE. Conforme a Lei 11.947/09 o Conselho Deliberativo do FNDE tem a prerrogativa de regulamentar, sob a forma de Resolução, o processo de gestão dos recursos financeiros; as normas para o planejamento dos cardápios; as ações para o controle de qualidade do Programa; a atuação do CAE; a prestação de contas; e aquisição dos gêneros alimentícios da agricultura familiar para a alimentação escolar. Neste último ponto, ao