Struktur og organisering

I dette underkapittelet er formålet å presentere komparative forskjeller og likheter når det gjelder struktur og organisering. Vi diskuterer noen av disse momentene senere i forhold til effektivitet, kvalitet og fleksibilitet. Poenget her er å presentere hovedfor- skjellene og hovedlikhetene på en oversiktlig måte. Mer detaljer er fremstilt i de en- kelte landkapitler.

8.1.1 Overordnet organisasjonsstruktur og prinsipper

I tabellen nedenfor har vi presentert forskjeller og likheter som gjelder overordnet organisasjonsstruktur og prinsipper i de ulike landene.

Tabell 23: Organisasjonsstruktur

Norge Sverige Danmark Nederland Storbritannia Aktører og

samhandling

Politi (PU) og sivil myndighet (UDI)

Sivil (Migra- tionsverket)

Politi og sivil

Sivil (IND) Sivil (UBKA)

Grad av sentralisering

Sentralisert Sentralisert og regionalisert

Sentralisert Regionalisert Regionalisert

Iandinndeling Organsasjons struktur

Landinndelt Ikke landinndelt Ikke land- inndelt (Delt inn i enkle og kompliserte)

Ikke land- inndelt

Ikke landinn- delt

Politisk styring Politisk styrt

Ikke politisk styrt Politisk styrt

Politisk styrt Politisk styrt

Kilde: Oxford Research

Organisasjonsstruktur og aktører. Når det gjelder organisasjonsstruktur og aktø- rer, er det store skillet mellom de systemer der den sivile myndigheten har ansvaret

147 for hele asylsaksbehandlingen og systemer der ansvaret og oppgavefordelingen er delt mellom sivil myndighet og politi. I denne komparative undersøkelsen er det to land der ansvaret og oppgavefordelingen i asylsaksbehandlingen i 1. instans er delt mellom sivil myndighet og politi. Det gjelder Danmark og Norge. I praksis er politiet svært lite involvert i asylsaksbehandlingen i 1. instans i Sverige, Storbritannia og Ne- derland. Det er her myndighetene selv som gjør registrering og avklaring av identitet mv. Det er kun leilighetsvis og i spesielle saker politiet kontaktes. Inntrykket gjennom landundersøkelsene er at dette skjer sjelden. Det er noen unntak fra dette når det gjelder spesielle mottaksplasser tilknyttet de store internasjonale flyplassene. Når det gjelder Nederland, er det eksempelvis et samarbeid mellom politi og IND på Schi- pool.

Organisasjonsstruktur: Grad av sentralisering (geografisk): Det er en viss varia- sjon mellom systemene når det gjelder geografisk sentralisering av organisasjonen.

Norge og Danmark har en sentralisert organisasjon. I Norge skjer asylsaksbehand- lingen i Oslo og i Danmark er den innledende asylsaksbehandlingen plassert på mot- takssenteret Sandholm, ca. en time utenfor København. I Nederland, Storbritannia og Sverige er organisasjonen regionalisert i den forstand at det finnes flere asylprø- vingsenheter spredt rundt i landene. I Storbritannia er det 6 regionale enheter, mens det i Nederland frem til nå kun har vært en sentral enhet, samt asylprøvingen som har skjedd på spesialenheten i Schiphol. Etter reformen som Nederland innfører 1.

juli, vil det være 3 enheter (Øst, Nord og Sør) og Schiphol enheten.

Organisasjonsstruktur: Landinndeling: Det er ulike måter å organisere selve or- ganisasjonen når det gjelder vedtaksarbeidet. En måte er å dele inn etter landområde.

Organisasjonsmessig er det kun Norge som har en landinndelt organisasjon i vedtaksar- beidet. De andre landene kan også i praksis ha en viss spesialisering i forhold til land, men organisasjonsstrukturen er ikke formelt landinndelt i forhold til vedtaksarbeidet.

Politisk styring. Når det gjelder politisk styring er hovedspørsmålet om utlendings- myndighetene er selvstendige, eller om de er underlagt en eller annen form for poli- tisk styring fra departementet. Det mest aktuelle spørsmålet er om det er departe- mentet som avgjør praksisavklaringer. Det er kun Sverige som har et system der Mig- rasjonsverket er fullt ut politisk uavhengig og selv avgjør praksisendringer. I Dan- mark, Nederland, Storbritannia og Norge må praksisavklaringer avgjøres av overord- net departement. Overordnet departement har også instruksjonsmyndighet.

I tabellen nedenfor er det vist en oversikt over noen forhold som gjelder arbeidsmåte og informasjon.

148

Arbeidsorganisering: Et interessant spørsmål er hvordan organisasjonene er fordelt i forhold til arbeidsorganisering og operativ ledelse av saksbehandlere. En modell er teamorganisering. En annen er en modell der saksbehandleren selv har hovedansva- ret for kvalitet og effektivitet av hele saken. I Norge er det først og fremst en team- organisering med utgangspunkt i landområdene. Både Sverige, Danmark og Neder- land har i hovedsak en form for teamorganisering, mens Storbritannia i hovedsak følger en modell som vektlegger saksbehandlers ansvar (caseownermodell).

I Sverige er systemet basert på ”leanmetodikken” med at en jobber tett i et team.

Tidligere var det enhetsledere. I Danmark jobber en også i team, med teamledere som sentrale i arbeidsorganiseringen. Ett nytt sentralt moment i Danmark er innfø- ringen av en sakskoordinator som styrer sakene på et tidlig tidspunkt. Denne saks- koordinatoren har også fått en sentral rolle i forhold til arbeidsorganisering og effek- tivitet. I Nederland har man hovedsaklig basert seg på teamorganisering. Med refor- men som skal bli implementert 1. juli, blir det i større grad en casemodell. Nå skal saksbehandleren jobbe med hele saken fra registrering til vedtak. Den grunnleggende strukturen i arbeidsorganisering blir likevel ikke endret. Man har to managere i hver asylenhet som har hovedansvar for effektivitet og saksflyt. Videre har man tre senior- rådgivere som arbeider med veiledning og kvalitet. I Storbritannia er det en case ow- ner modell, og ikke teamorganisering.

Juridisk Rådgiver, ikke rådgiver. En dimensjon er tilgangen til juridisk rådgivning for asylsøkeren. Hvordan er dette i de ulike landene og hvem gir eventuell juridisk rådgivning? I Danmark og Norge har man som hovedsak ikke krav på advokat i 1.

instans. Det er unntak for saker som gjelder enslige mindreårige. I Danmark er det en særordning ved at NGOen Dansk Flyktningehjelp gir informasjon og rådgivning til asylsøkerne. I Norge er det NGOen NOAS som gir informasjon om rettigheter og plikter til asylsøkerne. I Sverige har man i større grad rett på advokat i 1. instansbe- handlingen. I Nederland har man også rett på advokat. Den juridiske rådgivningen

Tabell 24: Arbeidsmåte og informasjon

Norge Sverige Danmark Nederland Storbritannia

Arbeids- organisering

Delvis team Lean og Team Lean og Team Nå: Team Bli: Casemana- gement og team

Caseowner

(Juridisk) Rådgiver

Nei Ja (Offentlig advo-

kat/rådgiver) Nei (Dansk Flykt- ningehjelp)

Ja (Rådet for rettsbistand/ad vokat)

Ja (Legal repre- sentative)

Informasjon fra NGO

NOAS (Migrationsver- ket)

Dansk Flykt- ningehjelp

Flyktningever- ket

(UKBA)

Ledelsesfunk- sjon: Nivå

Team le- der/områdelede ren

Enhetsledere

Team leder Tidligere en- hetsleder

Team lederen Sakskoordina- tor

Team/seniroråd giver

Case owner (sakseier)

Kilde: Oxford Research

149 skjer i Nederland av advokater og Rådet for rettsbistand. De er tilstede i de ulike asylsentrene hvor asylsøkerne er. I Storbritannia har man krav på juridisk hjelp. Det- te gis av ”Legal representative”. Det er imidlertid asylsøkerne selv som må ta initiativ for å få hjelp. I praksis er det i følge flere informanter ikke en reell tilgang til juridisk rådgivning.

Informasjon. Når det gjelder informasjon, har myndighetene i alle landene en vei- lednings- og informasjonsplikt. Men i flere av landene er informasjonen om rettighe- ter og plikter overlatt til spesielle NGOer, som i flere tilfeller har dette som et opp- drag fra myndighetene som de får betalt for. Dette er systemet i Norge, Danmark og Nederland, hvor henholdsvis NOAS, Dansk Flyktningehjelp og Flyktningeverket har dette oppdraget. I Sverige og Storbritannia er dette noe annerledes. Det er flere orga- nisasjoner som gir informasjon, men det er ikke en organisasjon som har dette som oppdrag fra myndighetene side. Nå er systemet noe annerledes i og med at man i flere tilfeller har krav på advokatrådgivning i Storbritannia og Sverige.

Ledelsesfunksjon, nivå: Er ledelsesfunksjonen på operativ nivå og/eller på enhets- nivå? I Sverige, Nederland og Danmark har man i reformer innført mer ledelse på operativt nivå. Dette er i flere av landene innført gjennom teamorganisering der noen ledere har løpende ansvar for ledelse. I Danmark og Sverige er videre scree- ningrollen og erfarne saksbehandlere veldig viktige i ledelsesfunksjonen. I Storbritan- nia er systemet noe annerledes ved at man bygger på en caseowner modell.