Kapittel 5. Sverige
5.3 Prosjektet ”Kortare väntan” og Leanmodellen
I 2008 har Migrasjonsverket startet på et utviklingsarbeid med å reformere arbeidet og organiseringen av asylsaksbehandlingen i Sverige. Reformen er blitt gjennomført under prosjektnavnet ”Kortare Väntan”. Reformen forsøker å effektivisere og for- korte saksbehandlingstiden. Målet er å få ned saksbehandlingstiden til tre måneder27. Metoden tar utgangspunkt i Leanmodeller der vurderinger av saker og differensiering skjer på et tidlig tidspunkt. Erfarne saksbehandlere er inne på et tidlig tidspunktet for å optimalisere effektivitet og kvalitet. Det ble første gjennomført et pilotprosjekt i Göteborg og deretter har arbeidsmodellen blitt innført i flere enheter.
I det følgende redegjør vi først for noen hovedelementer i leanmodellen som er inn- ført i Sverige. Deretter diskuterer vi fordeler og ulemper med denne modellen basert på synspunkter og erfaringer i intervjuene. Videre pekes det på utfordringer med leanmodellen. Endelig diskuteres lærdommer knyttet til implementering av leanmo- dellen.
Denne modellen har altså som mål å forkorte vurderingstiden for asylsøknader. Det ble understreket i intervjuene at modellen sikter seg inn på den passive tiden (liggeti- den) i prosessen, og ikke den aktive tiden som blir brukt på vurdering av søknader.
Det ble poengtert av de intervjuede at ”vi jobber faktisk mer med hver sak. Vi har kortet ned på tiden saken ligger på hylla.”
Modellen har sitt utspring fra en grundig analyse av arbeidsorganisering, arbeidsmåter og en samling av anbefalinger fra de ansatte når det gjaldt forbedringer. Den nye modellen, basert på leanmetodikk, bygger på team, kontinuerlig arbeidsmengde og instruering av teamledere. Den nye modellen tar ikke for seg de juridiske sakene. En illustrasjon av den modellen er presentert nedenfor.
27 http://www.migrationsverket.se/download/18.5973fd1412535304f668000862/KV4.pdf
96
Figur 13: Slik vil Migrasjonsverket korte nede ventetiden
Teamet er en basisenhet i modellen. Det er teamet, og ikke individet, som møter ar- beidsmengden og utfordringer på daglig basis. Teamlederne sjekker både mengden og typen av saker, og distribuerer arbeidsmengden og følger så opp hvordan det blir utført.
En fundamental ide i modellen er at tyngden av arbeidsprosesser skiftes til innled- ningsprosessen, hvor man konsentrerer seg om den første undersøkelsen. Den mest erfarne delen av arbeidsstokken jobber i denne innledningsprosessen og kanaliserer saksflyten til de relevante prosedyrene. Oppfatningen er at hvis den første undersø- kelsen er korrekt utført, vil det være lettere å utføre arbeidet i de påfølgende stadiene.
Leanmodellen sørger for verktøy for å oppdage og følge opp problemer i en tidlig fase av prosessen, med mulighet for å ta problemet opp på et høyere nivå i organisa- sjonen. Sjefen for ekspertgruppen for asyl forklarte at modellen har kapasitet til å avdekke et eventuelt juridisk vakuum i prosessen, og gjennom å ta problemet opp til ekspertgruppen kan man takle dette øyeblikkelig. Dette skjer enten med å gi en tilba- kemelding eller å ta det opp til neste nivå, som er enheten for rettslig styring. En konsekvens av dette er at ekspertgruppen må arbeide raskt, noe sjefen for denne gruppen er usikker på om de vil klare i fremtiden.
Det ble understreket i intervjuene at dette er ikke en modell som på kort sikt vil spare penger eller andre ressurser. Tvert imot, ”vi trenger ytterligere bemanning for å kunne gjøre vurderingen av asylsøknader enda fortere”, poengterer sjefen for ekspertgruppen for asyl.
Til tross for dette ble det forklart at ved å investere ressurser for å forkorte tiden til asylvurderinger ville kostnader til mottakelse, støtte og hjemsendelse på lengre sikt bli
97 redusert.
Lederen for ”Kortare Väntan” understreker at det er viktig å ha prosessorientering i bakhodet når man skal forstå denne modellen. Indikatorer og funksjonelle statistikker er utviklet sammen med team-medlemmene for å gi dem støtte til å forme og følge opp deres daglige arbeid. Tidligere viste totalsummen et likevektsproblem på enhets- nivå, og at det var vanskelig å spore dette ned til det lokale nivået. ”Du blir ikke klar over problemet på samme måten for da å løse feilene.” I dag kan tallene vise eksakt hvor pro- sessen blir avbrutt, teamene får muligheten til å oppdage stopp i prosessen på et tidlig tidspunkt, og har også ansvaret for å løse dette. ”Så ideen er å avdekke problemet og så sørge for en mulighet for å løse det. Du kan heller ikke løse alt lokalt heller, men du skal ha mulig- heten for å reagere. Derfor blir prosessorientering en forutsetning i denne sammenhengen.”
5.3.1 Fordeler og ulemper
Det fremgikk i intervjuene at den mest åpenbare fordelen og styrken til modellen, var den realistiske muligheten som modellen ga til å redusere vurderings- og liggetiden i asylsaker. Nedenfor er listet opp en del fordeler som kan realiseres dersom forutset- ningene i leanmodellen innfris:
Teamet, og ikke individet, har ansvaret for å nå målet. Teamstrukturen gjør det til en mer mektig, håndterbar, stødig og fleksibel enhet i driften av organi- sasjonen.
Støtten til hvert enkelt medlem av teamet er forsterket gjennom teamstruktu- ren. Historisk sett har enhetene vært store, og enkeltpersonene har for det meste jobbet alene og isolert i strukturen.
Prosessorientering og oppfølgingsverktøy i form av indikatorer utviklet fra praksis sammen med personalet, sørger for å gi støtte til team - medlemmene i å vurdere deres eget arbeid og gi dem de nødvendige verktøy for å forme deres daglige prestasjoner.
En styring av prosess – og arbeidsmengde som sørger for kontinuitet og ef- fektiv problemløsing gjort av teamleder i samarbeid med team – medlemme- ne.
En veiledende leder som sørger for støtte gjennom tilbakemeldinger eller ved å bringe problemet oppover i organisasjonen. En veiledende leder spiller en viktig rolle når det gjelder å prioritere saker og å støtte personale i å nå sine mål. En leder skal forstå asylprosessen og det arbeidet den medfører.
Lærings - og erfaringsdeling er lettere i en teamstruktur enn i en stor enhet.
Gjennomsiktighet og ansvarlighet i teamene gjør det mulig for team – med- lemmene å vurdere hverandres innsats for å nå målet. Dette gjør det vanske- lig å skjule dårlig innsats i mengden og motiverer team – medlemmene til å forbedre sin innsats.
Den juridiske representantens rolle i prosessen er uendret når det gjelder tid- lig involvering og tid som er satt av til hver sak. Likevel er det satt press på dem for å forkorte den passive tiden i prosessen.
Ulempene er vanskelig å se fordi modellen ikke har vært brukt i lang tid. Metoden har ikke blitt testet mot variasjoner i asylinntaket, kvaliteten og fleksibiliteten som kreves. En åpenbar ulempe som er et resultat av dette, er usikkerheten som modellen vil gi ved variasjoner i asylinntaket og andre forandringer i miljøet. Det kan for ek- sempel være ny lovgivning eller andre endringer som vil måtte føre til store tiltak i
98
kompetanseutviklingen. Modellen har ikke vist seg å klare byrdene påført av variasjo- ner i asylinntaket og det er ikke kjent hva den maksimale kapasitet er i kritiske situa- sjoner.
Noen av de antatte ulempene kan være at personalet føler seg for kontrollert og bun- det i strukturen. Likevel ble det påpekt i intervjuene at kontinuerlig dialog i teamet, en veiledende leder og andre mekanismer som gir personalet muligheter til å ha inn- flytelse på eget arbeid, er bygget inn i modellen og forventes å løse dette spørsmålet.
En annen antatt ulempe er forbundet med en av dens fordeler, nemlig det å avdekke problemer i systemet. Problemene som blir avdekket av et team, kan medføre en åpenbar ulempe når det gjelder problemene som teamet må løse. Konklusjonen til lederen av ”Kortare Väntan” var at selv om problemet synes å være nytt, viste det seg at gamle problemer fremdeles eksisterte i systemet og var ikke blitt tatt hånd om tid- ligere. Han understreket at modellen burde inneholde mekanismer som løser prob- lemer den avdekker. Hvis ikke risikerer man at problemene som avdekkes komplise- rer prosessen og blir dermed til en ulempe.
5.3.2 Utfordringer
Hovedutfordringen for prosjektet ”Kortare Väntan” er å få personalet til å bli positi- ve til forandring. Modellen vil føre til dramatiske endringer for deler av personalet som jobber med asylvurdering fordi det blir tettere kontroll og veiledning, samt klare og høye krav til hvordan jobben utføres. I intervjuene ble det påpekt at personalet oppfattet den nye arbeidsorganiseringen som for regulerende og kontrollerende. Or- ganiseringen av asylsvurdering hadde tidligere vært under løsere kontroll og persona- let hadde større frihet til å bestemme arbeidet sitt. Dette er nå forandret som følge av innføringen av ny arbeidsmodell.
Den nye arbeidsmodellens mål om å korte ned vurderingstiden for asylsøknader fø- rer til press i andre områder i asylprosessen. Dette gjelder både innen Migrasjonsver- ket, og for utenforstående aktører som domstolene på ankestadiet, og for politiet når vedtakene skal håndheves. Prosjektet behandler for øyeblikket utfordringene med tettere samarbeid med mottaks- og støtteområdene. Et av problemene som må løses i nærmeste fremtid, er å få boliginnkvarteringen så nærme som praktisk mulig til en- hetene som jobber med asylvurderinger.
En annen utfordring som prosjektet må behandle er avvikling av sommer – og vin- terferie. Det innebærer en nedgang i antall personell og saktere arbeidsflyt. Erfaring- ene fra prosjektets første år var at arbeidsflyten ble håndtert relativt bra i løpet av sommeren, men det viste seg å være et problem for personalet å komme seg inn i prosessen igjen etter å ha returnert fra ferie. Lederen for prosjektet Kortare Väntan forklarte at de ansatte ikke hadde et klart bilde av hvilken arbeidsinnsats som måtte gjøres for å få fortgang i prosessen og få arbeidsflyten opp på samme nivå som det hadde vært før ferien. Derfor var erfaringen at det ble vanskelig å vurdere mengden av arbeid som burde gjøres for å håndtere arbeidsmengden som ble akkumulert i løpet av sommerferien, og samtidig behandle nye søknader.
5.3.3 Leanmodellen og kvalitet
Det er vanskelig å gi en nøyaktig beskrivelse av kvaliteten på avgjørelsene som er tatt
99 i samsvar med den nye modellen, fordi den kun har virket i ett år og dens utslag har ennå ikke blitt fullstendig evaluert. Kvaliteten av vurderinger blir anslått til å øke på grunn av følgende årsaker og faktorer, og som også blir nevnt av de som ble intervju- et:
Den faktiske tiden som blir brukt på aktiv vurdering av en sak er enten lik el- ler har økt. I stedet er den passive liggetiden redusert.
Den lave omgjørelsesraten i ankesaker er en indikator på den gode kvaliteten på asylvedtak. Omgjørelsesraten i ankesaker har sunket ifølge gjeldende statis- tikker. Nylig utgitt statistikk som gjelder vedtak gjort av Kortare Väntan viste i april 2010 en 7,6 % gjenopptakelse i ankene sammenlignet mot normalt 10- 15 %.
Det viser seg at saker vurdert av Kortare Väntan ble behandlet raskere på an- kestadiet også, sammenlignet med vanlig asylsaker som ble anket.
Teamlederen veileder og støtter teamet.
Leder og teamleder er de som vanligvis har overoppsynet med utredningene og sender den til teammedlemmene.
Ambisjonen er å jobbe tettere med ankerepresentantene for å sørge for kvali- tetsrepresentasjon når sakene blir anket.
5.3.4 Lærdom om implementeringen av leanmodellen
I et intervju med prosjektlederen for Kortare Väntan blir følgende poenger summert opp som lærdommene svenskene har høstet ved å innføre modellen i asylvurdering- en:
Alle partene i asylprosessen: mottak, vurdering, representasjon og håndhevel- se (der det er relevant) bør bli inkludert i modellen og involvert i analyse – og forandringsprosessen. Alle aktørene og faktorene som har innvirkning på asylvurderingen inkluderes. Det er en fare for at grepet blir for smalt – at man ikke tar i betraktning alle faktorene som innvirker på prosessen. Feilen som svenskene har erfart er at mottaksdelen var altfor lite involvert i analysefasen, og dette resulterte i vanskeligheter senere i prosessen.
Lederne bør støtte endringer og sende klare signaler om viktigheten av dette til personalet. Dette er en ekstremt viktig faktor for å få med de ansatte med på endringene.
En suksessfaktor hos svenskene var å gjøre endringene gradvis, og ikke i alle enhetene på samme tid. Ved å starte med noen enheter og å jobbe lokalt og ekstensivt med bruk av modellen, får man verdifull erfaring om prosessen og hvordan modellen fungerer i praksis i et mindre omfang. Dette vil også gjøre det mulig å tilpasse modellen i en lokal kontekst. Ulempene med denne til- nærmingen kan være at det vil ta tid og implementere den, og at deler av per- sonalet vil føle seg på utsiden av prosessen en stund.
Invester tid på analyse av organisasjonen og asylprosessen. Det er viktig å være ærlig om problemene og ta dem i betraktning når man planlegger og til- passer modellen for å gjøre den bærekraftig.
Ikke undervurder vanskeligheten med endringer. Modellen fører til endringer i daglige arbeidsmetoder for viktige grupper i organisasjonen, og dette kan være vanskelig å oppleve. En konsekvensanalyse av de menneskelige faktore- ne kan i denne sammenheng vise seg å være nyttig.
100
Oxford Research vurderer disse lærdommene som viktige og vil understreke betyd- ningen av en realistisk forventing til både hva organisasjonsendringer kan bidra med og de utfordringer implementering av organisasjonsendringer medfører.