Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland
Godkjent i Fylkestinget 15. juni 2016
Forord
Vi har en felles ambisjon om å utvikle attraktive byer og tettsteder i Oppland. Fylket vårt skal trigge folk til å besøke oss og bosette seg her. Det bidrar til aktivitet og verdiskaping. Er vi bostedsattraktive nok, kommer også arbeidsplassene.
Etter vedtak i Regional planstrategi 2012-2016 har Oppland fylkeskommune utarbeidet Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland. Planen er utarbeidet i samarbeid med kommunene, næringslivet, Fylkesmannen, Statens vegvesen og andre relevante samarbeidspartnere.
Undervegs har styringsgruppa utvidet mandatet for planen, som vektlegger attraktivitet,
boligbygging, kompakte sentre i tillegg til senterstruktur og handel. Styringsgruppa håper dette skal gjøre planen enda viktigere og mer relevant for kommunene og regionale myndigheter.
Behovet for en regional plan med de nevnte tema er åpenbart. Byene og tettstedene er det som vokser også i Oppland, og det er her kommunene møter de fleste utfordringene i sin planhverdag. Å ha noen overordnede retningslinjer, som er felles for hele fylket, bør være en styrke for kommunene, som ofte står i et konkurranseforhold til hverandre.
Denne planen er ikke gitt en bestemt varighet og den vil da gjelde inntil den eventuelt blir avløst av en ny plan. Men handlingsprogrammet skal etter loven rulleres årlig, slik at planen skal ha relevans når samfunnsutviklingen går videre.
Fylkestinget sluttbehandlet Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland i juni 2016.
Behandlingen har skapt engasjement, både blant politikere og i samfunnet for øvrig. Nå ser vi fram til at planen blir tatt i bruk, slik at vi kan se en positiv utvikling for fylket vårt i årene som kommer.
Jeg vil takke alle som har bidratt med synspunkter og arbeidsinnsats for å få fram planen.
Fylkesordfører, Even Aleksander Hagen
Vedtatt 15.6.2016
3
Innhold
Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland ... 1
Forord ... 2
1. Innledning ... 5
1.1 Bakgrunn ... 5
1.2 Overordnede føringer ... 5
1.3 Planens innretning, avgrensning og virkning ... 5
1.4 Organisering ... 7
1.5 Prosessen og framdrift ... 8
2. Attraktivitet og bærekraft ... 10
2.1 Visjon og mål ... 10
2.2 Drøfting ... 10
2.3 Retningslinjer for måling av attraktivitet ... 17
3. Senterstruktur ... 19
3.1 Mål ... 19
3.2 Strategier ... 19
3.3 Behovet for en senterstruktur ... 19
3.4 Definisjoner av senternivå ... 22
3.5 Eksisterende lokalsentre og bydelssentre ... 24
3.6 Framtidig senterstruktur i Oppland fylke ... 25
3.7 Retningslinjer for forvaltning av senterstruktur ... 27
4. Kompakte og levende sentra ... 28
4.1 Mål ... 28
4.2 Drøfting ... 28
4.3 Retningslinjer for arealplaner i byer og tettsteder ... 30
5. Varehandel ... 34
5.1 Mål ... 34
5.2 Utfordringer ... 34
5.3 Drøfting ... 34
5.4. Regional planbestemmelse ... 43
6. Bolig og bokvalitet ... 46
6.1 Mål ... 46
6.2 Analyse og vurderinger ... 46
6.3 Retningslinjer for bolig og bokvalitet ... 51
7. Bærekraftig transport ... 52
7.1 Mål ... 52
7.2 Status og utfordringer ... 52
7.3 Retningslinjer for bærekraftig transport ... 59
Handlingsprogram ... 60
8. Ordliste ... 62
9. Referanseliste ... 64
10. Vedlegg ... 65
Bilde 1: Mesnaelva ved Lilletorget. Foto Svein Hovern
Vedtatt 15.6.2016
5
1. Innledning
1.1 Bakgrunn
Oppland fylkeskommune har en fylkesdelplan for lokalisering av varehandel i Oppland, vedtatt av Fylkestinget i 2004. Oppgaven med å revidere denne planen er slått fast i Regional planstrategi for Oppland 2012-2016, hvor nærings- og stedsutvikling er ett av tre satsingsområder.
Store endringer i samfunnet siden 2004 er bakgrunnen for behovet for revisjonen. Handelsnæringen er i kontinuerlig endring, og bransjeglidning, netthandel, mobilitet, teknologisk utvikling og konsum, er stikkord her. Dessuten spiller befolkningsutvikling og endrede trender i bosetting og
handelsmønstre inn når behovet for offentlig styring av nærings- og stedsutvikling skal vurderes og planlegges.
1.2 Overordnede føringer
I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging (kgl. res. 12. juni 2015) har mange føringer som er høyst relevante. Vi tar her med et utvalg av forventningene under overskriften:
Attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder
Fylkeskommunene og kommunene fastsetter regionalt utbyggingsmønster, senterstruktur og hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken. Gjennom planleggingen trekkes langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store
sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder. Staten, fylkeskommunene og kommunene legger vedtatte planer til grunn for egne vedtak.
Den regionale og kommunale planleggingen legger til rette for tilstrekkelig og variert boligbygging, lokalisert ut fra hensynet til samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.
Kommunene har en aktiv og helhetlig sentrumspolitikk for å skape et godt og levende bymiljø.
Kommunene tilrettelegger for etablering av boliger, arbeidsplasser, handel, service og sosiale møteplasser i sentrum. Et forpliktende samarbeid mellom kommunen og privat næringsliv bør vektlegges. Arkitektur, kulturminner, landskapsverdier, vann og grønne elementer tas aktivt i bruk som ressurser i sentrumsutviklingen.
Andre viktige føringer for dette planarbeidet finnes i:
Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging 2014
Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre 2008
1.3 Planens innretning, avgrensning og virkning
I 2014 bodde det ca. 108.000 personer i tettbygde strøk i Oppland, som tilsvarer 58 % av hele befolkningen på ca. 188.000. Dette er en lavere andel enn gjennomsnittet for hele landet, der 80 %
bor i byer og tettsteder. Nær alle regionene i Oppland har likevel hatt en befolkningsvekst i tettstedene på over 12 % siden år 2000, mens folketallet i spredtbygde strøk har sunket i alle regioner. Samlet areal i tettsteder var i 2014 ca. 97 km2, som tilsvarer under 4 ‰ av samlet areal.
Tettstedsarealet har økt jevnlig siden år 2000, men endret målemetode i SSB fra 2013 gjør at tettstedsarealet nå er omtrent som i år 2000. Oppland er et nokså spredtbygd fylke hvor det forvaltes store utmarksområder og landbruksområder. Hvorfor da lage en plan for byer og tettsteder?
Svaret på det er at de fleste bor i byer og tettsteder også i Oppland. Vi har ikke statistikk som viser fordelingen av verdiskapingen på tettbygd og spredtbygd, men næringsstrukturen og
pendlingsmønster indikerer at en overvekt av verdiskapingen foregår i tettbygd strøk. Potensialet for vekst er størst i næringer knyttet til byer og tettsteder. I et fylke der folketallet vokser sakte, og mye saktere enn i landet som helhet, vil attraktive byer og tettsteder være en vesentlig faktor for å skape vekst, holde på befolkning og tiltrekke seg nye innbyggere. Denne planen handler om hvorfor og hvordan dette må og kan gjøres.
I Oppland var det i alt 61 tettsteder pr. 1.1.2014 i hht. SSBs definisjon. I senterstrukturen i
fylkesdelplan for lokalisering av varehandel (2004) er det 41 handelssentre. I denne planen vil fokuset være på enda færre tettsteder, da planen argumenterer for at kreftene må samles om færre og større steder som blir robuste nok til å bli attraktive. I praksis er det rundt 20 byer og tettsteder som vil være tyngdepunktene i en senterstruktur. Fem av disse kaller seg by. En nærmere avgrensning av dette forklares og begrunnes i kapittel 3.
Samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging fordrer at man vurderer hele utbyggingsmønsteret, og da særlig i tettstedene og områdene umiddelbart inntil disse. Denne planen gjelder for hele fylket, men har oppmerksomheten knyttet til tettstedene. Innenfor tettstedene (inkl. byene) er det særlig sentrumsområdene som vies oppmerksomhet.
Planen tar ikke mål av seg til å fastsette hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken, da dette tilligger andre plantyper, og ville blitt svært krevende å gjennomføre.
Fylkestinget har allerede (juni 2015) sluttet seg til at fylkeskommunen skal være en aktiv part og bidra i utviklingen av kollektivknutepunkter - gjerne som pådriver og koordinator.
Å trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder ligger innenfor denne planens tematikk. Dette er imidlertid en oppgave som krever enda større ressursinnsats og som må løses i et nært samarbeid med kommunene.
Problemstillingen tas opp i handlingsprogrammet.
Samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging handler i stor grad om helheten og samvirket mellom delene. I planarbeidet har det likevel vært nødvendig å analysere delene for seg i flere plantema. Planens oppbygning følger planprogrammet nokså tett i så måte.
Temaene attraktivitet og bærekraft er sentrale og krever en utdyping for å bli forstått entydig.
I kapittel 2 går planen inn på disse begrepene.
Det er svært mange forhold som skaper attraktive byer og tettsteder. I planen har vi valgt ut en del faktorer som vi mener er vesentlige, og noe har vi måttet velge bort. Planen sier lite om hvordan vi
Vedtatt 15.6.2016
7
skaper attraktive arbeidsplasser, skoler og barnehager, kulturtilbud, helse- og omsorgstjenester osv.
Alle forstår at dette er viktige faktorer som påvirker de valgene individer gjør når de skal bosette seg, bytte jobb, reise på besøk osv. Men skulle vi analysert og laget retningslinjer for alt dette, ville planen blitt en regional plan for alt!
Bilde 2 Lillehammer skysstasjon. Foto Svein Hovern
I planprogrammet heter det at planarbeidet skal samordnes med relevante planprosesser i nabofylker. I analysene og utredningene er influens fra nabofylker vurdert, men samordningen i planarbeidet har ikke funnet sted, da det ikke har vært avsatt ressurser til dette. En mulig arena for å ta opp samordning i Mjøsregionen, kan være en regional plan eller strategi for samordnet areal- og transportplanlegging i Innlandsbyene.
Den regionale planen er først og fremst en veiledende plan for kommunene og andre myndigheter som har ansvar innenfor plan- og utbyggingssaker, men, som det står i de Nasjonale forventningene til regional planlegging: Staten, fylkeskommunene og kommunene legger vedtatte planer til grunn for egne vedtak. Planen omfatter også en regional planbestemmelse som har juridisk bindende virkning for kommunene. Denne bestemmelsen omhandler lokalisering av varehandel.
1.4 Organisering
Det er Oppland fylkeskommune som i hht. Plan- og bygningsloven er planmyndighet for regionale planer i Oppland. Det følger av plan- og bygningsloven at det skal sørges for en bred forankring av planen også hos andre myndigheter og organisasjoner, og i kommunene. Organiseringen av arbeidet gjenspeiler dette ønsket. Styringsgruppa for planarbeidet har bestått av disse personene:
Tre representanter fra fylkesutvalget:
Kjetil G. Lundemoen (Ap), leder, avløst av Even A. Hagen høsten 2014 (Ap)
Lasse Lehre (H), nestleder
Reidun Gravdahl (Ap)
To representanter fra kommunene (ordførere):
Espen Granberg Johnsen, Lillehammer kommune
Bjørn Iddberg, Gjøvik kommune En representant for KS:
Inger Torun Klosbøle, ordfører i Nord-Aurdal kommune En representant fra Fylkesmannen i Oppland:
Runa Bø
En representant fra NHO:
Christl Kvam (til 1.1.2015), Åge Skinstad (fra 3.8.2015) En representant fra LO:
Jan Torkehagen
En representant for Ungdommens fylkesting med personlig vara:
Brage Bjerke Sivesindtajet
Aurora Rotnes (vara)
I den administrative prosjektgruppa, som har ført planen i pennen, har Regionalenheten i fylkeskommunen hatt prosjektledelsen. Gruppa har bestått av disse personene:
Wibeke Børresen Gropen, Regionalenheten, team plan og miljø (leder i oppstarten)
Per Erik Fonkalsrud, Regionalenheten, team plan og miljø (leder i ferdigstillingen)
Anne Marie Sveipe, Regionalenheten, team næring og samfunn
Eivind Myhr, Regionalenheten, team strategisk samferdsel
Kjersti Moltubakk, Statens vegvesen, region øst
Aksel Hagen, Høgskolen i Lillehammer
Phillip Mellison, Fylkesmannen i Oppland
Guri Rudi, Fylkesmannen i Oppland
Bente Moringen, planlegger, Øyer kommune/fra 1.4.2016 Oppland fylkeskommune
Åge-André Michaelsen, planlegger, Gjøvik kommune
Line Brånå, planlegger, Sel kommune
1.5 Prosessen og framdrift
Det forberedende arbeidet startet høsten 2013. Aktiviteter og milepæler i prosessen:
August 2013
Questbackundersøkelse mot personer i kommuner og konsulentmiljøet som bør ha forutsetninger for å mene noe om gjeldende plan og om revisjonen.
Vedtatt 15.6.2016
9 Oktob er 2013
Et rådslag der alle kommunene og regionale myndigheter ble invitert til en samling med gode innledere som belyste viktige problemstillinger i arbeidet.
Februar 2014
Evaluering av gjeldende fylkesdelplan (notat) Juni 2014
Vedtak av planprogram i fylkesutvalget (etter høring) Høsten 2014
Orienteringsmøter i alle regionråd og fylkeskommunale råd November 2014
Leveranse av Handels - og senteranalyse og analyse av næringsutvikling, bosetting og attraktivitet (Analyse & Strategi AS, Østlandsforskning og Geodata).
Februar 2015
Boligutredning (Prognosesenteret AS) April 2015
Innspillsmøter med planleggere fra kommunene, regionvis Høsten 2015
Utlegging til offentlig ettersyn Juni 2016
Sluttbehandling i Fylkestinget
Oppland er både by og land. Det pågår også i Oppland en sentralisering, noe som gir mange kommuner utfordringer innen befolkningsutvikling og demografi. Stedsutvikling er et viktig moment som innehar mange faktorer som har betydning for attraktiviteten til stedet. Ved å legge til ret te for handel, gode møteplasser, kultur og arkitektur av høy kvalitet, skapes gode
lokalsamfunn hvor folk vil bo. Utvikling av gode boligområder med riktige boligtyper sentralt i kommunene er viktig for å styrke attraktiviteten til byer og tettsteder. Bost edenes kvaliteter er viktig dersom målsetningene om økt verdiskaping, flere innbyggere og flere arbeidsplasser skal nås. Klimaeffektiv utbygging, universell utforming og tilrettelegging for nærfriluftsliv er også viktige elementer i videreutviklingen av by er og tettsteder i Oppland.
(fra Regionalt handlingsprogram 2015)
2. Attraktivitet og bærekraft
2.1 Visjon og mål
Visjonen «Mulighetenes Oppland» handler om evnen til å skape et samfunn som er attraktivt; der folk har lyst og muligheter til å bo, arbeide, delta og etablere arbeids- og næringsliv. Det handler om å utvikle et samfunn som fungerer i tiden, og som kan tilby mennesker det de søker for å leve et godt liv. Attraktivitet er ikke statisk, men i stadig utvikling i tråd med trender og folks preferanser for «det gode liv». (Regional planstrategi for Oppland 2012-2016)
Bærekraftig areal- og samfunnsutvikling er et sentralt mål i De nasjonale forventningene til regional planlegging. Dette defineres slik av departementet: «En samfunnsutvikling som imøtekommer dagens behov uten å forringe mulighetene for kommende generasjoner til å få dekket sine.
Bærekraft må vurderes ut fra de sosiale, miljømessige og økonomiske sidene ved
samfunnsutviklingen»1. Bærekraft har i mange år vært et uttalt mål i fylkeskommunens planlegging, noe som reflekteres i planprogrammet for den regionale planen. På samme måte er god folkehelse, universell utforming og likestilling gjennomgående premisser for all fylkeskommunal virksomhet og som vi vil legge til grunn for samfunnsutviklingen.
Målet for byer og tettsteder i Oppland er å framstå som både attraktive og bærekraftige i et langsiktig perspektiv.
2.2 Drøfting
Faktisk utvikling
Illustrasjon: statsministeren.net
Utfordringene for de enkelte byene og tettstedene i Oppland er svært ulike. Regioner med vekst har andre utfordringer enn regioner med stagnasjon i folketallet og arbeidsplasser. Tettstedene i alle regioner unntatt Midt- Gudbrandsdal har hatt folketallsvekst de siste 13 årene.
Oppland henger ikke med i den nasjonale sysselsettingsveksten. Siden år 2000 har det vært 6 prosent vekst i antall arbeidsplasser i Oppland og 16 prosent nasjonalt. På regionnivå er det forholdsvis store forskjeller i sysselsettingsveksten de siste 13 årene. Best utvikling har det vært i Lillehammerregion
1KMD: Bærekraftige byer og sterke distrikter. Diskusjonsnotat sept. 2015
Vedtatt 15.6.2016
11
en med 11 prosent vekst. Deretter følger Hadeland med 9 prosen t vekst, til tross for en nedgang i antall arbeidsplasser det siste året. Gjøvikregionen har siden 2000 hatt vekst på linje med fylket totalt, mens Valdres har hatt vekst på 3 prosent. Svakest ut kommer Midt - og Nord - Gudbrandsdal.
Figur 1 : Befolkningsvekst i Opplandsregionene i og utenfor tettsteder (prosentvis). 2000 - 2013.
Kilde: Østlandsforskning 2014.
Den relativt svake arbeidsplassveksten i Oppland, sammenlignet med landet totalt, skyldes dels næringsstruktur og dels konkurranseevne. I Oppland utgjør primærnæringene en relativt stor andel av arbeidsplassene og her har det både nasjonalt og i alle regioner i Oppland vært en nedadgående trend over flere tiår. Innen reiselivet i Oppland bidrar bedriftsstrukturen til svekket konkurranseev ne i det kommersielle ferie - /fritidsmarkedet (fragmentert bedriftsstruktur, gamle anlegg, for smale tilbud). Videre har det vært en nedadgående trend nasjonalt de senere år innen deler av tradisjonell industri.
-30 -25 -20 -15 -10 -5 - 5 10 15 20 25 30 Lillehammerreg
Gjøvikreg Nord-Gudbrandsdal
Midt-Gudbrandsdal Hadeland
Valdres
Utenfor tettsted Tettsted
Er urbaniseringen, s om også Oppland merker, et nødvendig onde eller er det positive sider ved livet i større byer og tettsteder som vi bør framelske?
Hvor går grensene for hvor tett og trangt vi skal bo i et fylke som har hatt god plass til alt?
Vil en urbanisering i Oppland bare føre til at vi får halvgode byer og tettsteder, som likevel ikke kan konkurrere med enda større steder, samtidig som vi ødelegger stedenes opprinnelige kvaliteter?
Dersom det skal satses på færre og mer robuste tettsteder i Oppland, vil det f øre til at mange mindre steder svekkes på sikt, når folketallet står stille og befolkningen eldes. Hva betyr dette og er det så ille?
Det at nær alle regionene og kommunene i Op pland har negative tall på både strukturkomponenten og konkurransekomponenten2er selvsagt alvorlig med tanke på framtidig vekst. Næringsstrukturen er det lite å gjøre med, i alle fall på kort sikt. Spørsmålet er da om, og i tilfelle hvordan, en kan styrk e bedriftene slik at tapet av markedsandeler (konkurransekomponenten) blir stoppet.
Østlandsforskning har kartlagt utviklingen i bedriftsetableringer og - nedlegginger i perioden 2008 - 20 13 fordelt på kommuner. Regionsentrene hadde en høyere etableringsrat e sammenlignet med de øvrige kommuner i regionen, med unntak av Gran, hvor både Jevnaker og Lunner hadde enda høyere etableringsrate.
Varehandel er overrepresentert i forhold til et nasjonalt snitt pga. hytter og turisme. Dette gjelder kommunene Nord - Aur dal (Fagernes – Leira), Gjøvik, Nord - Fron (Vinstra), Lillehammer, Sel (Otta), Nordre Land (Dokka) og Gran. Det vil si at alle regionsentrene har en sterk posisjon innen varehandel.
Bosettings - , besøks - og bedriftsattraktivitet
Bosettingsattraktivitet ka n ifølge Vareide m.fl. (2013) forklares med fire faktorer:
1) Ameniteter (samlet tilbud av goder) 2) Bygninger og arealer
3) Omdømme
4) Identitet, lokal kultur
Innenfor rammen av bolig - , areal - og transportplanlegging vil det være 2 ) og til en viss grad 1 ) som kan påvirkes. Viktige am eniteter i denne sammenheng er:
Kort vei til natur, deriblant tur - og skimuligheter Kafé og restauranter
Bibliotek Kino
Diverse musikk - og kulturfestivaler
Det kulturelle tilbudet i en region eller kommune kan uttrykkes ved Culture Opportunity Index (COI), som viser andelen arbeidsplasser innen produksjon av kultur, herunder serveringsvirksomhet og
2Se ordliste bakerst
- «Jeg elsker å bo i byen, hater bondelandet! Det blir for få folk, for lite kollektivtrafikk og jeg har ikke førerkort en gang. Også kulturtilbudet utenfor de store byene er forferdelig.»
- « .. rolige og fine steder med enkel tilgang til flott natur og sunne aktiviteter»
- «Muligheter for arbeid, billigere bokostnader.»
Ulike sita ter fra respondenter i Oslo om hvorfor Oppland ikke er / eller er aktuelt som bosted.
Finnehjem 2014.
Vedtatt 15.6.2016
13
sport/fritidstilbud. Det er Opplands typiske turistkommuner (…) som skårer høyest ved en rangering på kommunenivå. Ellers er det mange gudbrandsdalskommuner høyt oppe på lista, foruten
bykommunen Gjøvik (Østlandsforskning 2014).
Dette betyr at ameniteter, forstått som det kulturelle tilbudet i en region, også har direkte sammenheng med besøksattraktivitet (besøksnæringer er bl.a. kultur og aktiviteter). Vi påstår at ameniteter langt på veg handler om kompakte og levende sentra, som behandles i et eget temakapittel. Tilgjengelige bygninger og arealer for boligbygging er en forutsetning for å få nye tilflyttere. Dette behandles utførlig senere under kapitlet om bolig og bokvalitet.
Bedriftsattraktivitet påvirkes av mange økonomiske faktorer som ikke har sammenheng med arealplanlegging å gjøre, selv om tomter og bygninger også her er relevant. Like viktig er tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft og da er bosettingsattraktivitet av betydning.
Omgivelseskvalitet
Riksantikvarens NB-register skal gi en til enhver tid så utfyllende oversikt som mulig over bymiljøer i Norge av nasjonal interesse. Samlingen av byområder har p.t. ingen juridisk status, men er ment å være et verktøy til nytte for forvaltning lokalt, regionalt og nasjonalt. Registeret lister opp noen miljøer i Lillehammer og Gjøvik som nasjonalt interessante:
Bilde 3: Gjøvik gård. Foto: OA/Google Inc.
Gjøvik:
Gjøvik Gård
Gjøvik Nord
Industriområde Hunnselva
Jernbaneparken
Storgata – aksen Lillehammer:
Gamlevegen – Kunstnerboliger
Løkkegata
Sentrum – Storgaten Sportsplassen Vinterbrøyta
I tillegg finnes naturligvis en rekke enkeltbygninger og miljøer rundt omkring i byene og tettstedene som har et formelt vern. Postulatet i denne planen er at omsorgsfullt planlagte og bygde omgivelser, både bygninger, anlegg og landskap, har stor betydning for positive opplevelser av et sted. Dette er også forankret i lovverket, og all erfaring tilsier at de aller fleste menneske r intuitivt verdsetter omgivelseskvalitet. Dette dreier seg ikke bare om estetikk, men også om funksjon, brukbarhet for alle, soliditet i materialer og vedlikehold. Dette emnet behandles mer utførlig i kapitlet om kompakte og levende sentre.
Grunnleggende strukturer
I et moderne velstandssamfunn som Norge forventer alle at en del grunnleggende forhold ved våre byer og tettsteder er ivaretatt. Vi forventer at vegene er vedlikeholdt og brøytet, at strømmen virker, at all teknisk infrastruktur er på plass, at liv og eie ndom er relativt trygge for kriminalitet, og at omgivelsene er sikre for naturpåkjenninger og forurensning.
Likevel vet vi at naturkrefter, ulykker og hendelser kan inntreffe og snu opp ned på en velordnet tilværelse. Innenfor arealplanleggingen er mang e av disse spørsmålene høyt på dagsorden. Særlig klimatilpasning, beredskap mot ras og flom, kartlegging av forurensninger, tilgjengelighet for brann - og redningsressurser osv. er tema som skal vurderes i utbyggingsplaner (ROS - analyser). Vi forutsetter at sikkerhet og trygghet blir ivaretatt gjennom andre planer og det løpende planarbeidet i kommuner og i fylkeskommunen og hos andre.
Undersøkelser av hva folk mener
Hvordan kan vi ivareta ulike målgruppers oppfatning av hva som gjør våre byer og tettsteder attraktive? Hvilke målgrupper snakker vi om? Hvordan er deres prioriteringer? Innvandring vil være det viktigste bidraget til befolkningsvekst i Oppland i årene framover. Hva skal til for at byer og tettsteder er attraktive for arbeidsinnvandrere og flyktn inger? Har dette noen stor betydning eller er dragningen mot større sentre for sterk? Kommunene har ansvar for bosetting og integrering, mens fylkeskommunen har ansvar for kompetansetiltak.
Hytte - og fritidsfolket er en meget viktig del av folketallet i Oppland i ferieperioder, særlig i de typiske hyttekommunene. I Valdres er det f.eks. flere hytter og fritidsboliger enn innbyggere.
Bruksfrekvensen for hytter i Gausdal lå i 2005 på 51 døgn/år, i Nord - Aurdal på 45 døgn, i Rondane på 34 (2003), slik at bid raget til verdiskaping i fylket er betydelig. Fritidsboligeiere har et
forbruksmønster som ligner mye på de bosattes, og bidrar til å sikre og utvikle den lokale Hvilken be tydning har stedenes historiske stedskvaliteter? Hva er forskjellen på ekte historisk dybde med bevarte sentrumskjerner, som vi finner i Lillehammer, Vågåmo, Vålebru, m.fl. og nykonstruerte idyller som vi finner i Fossbergom og deler av Fagernes, der det e r vist en vilje til forming av stedskvalitet? Hvordan kombinere vern av det bestående med nye uttrykk? Har denne typen omgivelseskvaliteter noe å bety i konkurransen om handelskunder og besøkende?
Vedtatt 15.6.2016
15
sysselsetting og servicenivået innen bygg og anlegg, varehandel, servering, opplevelsesproduksjon mv. (fra ByReg-søknaden fase 2 for Lillehammer / Gudbrandsdalen).
Andre målgrupper kan være funksjonshemmede, barn og unge, eldre, studenter, turister m.v. Ulike byer og tettsteder kan ha ulike prioriteringer avhengig av lokale fortrinn.
Oppland fylkeskommunes prosjekt www.finnehjem.no er en markedskanal med aktuelt stoff fra regionene i fylket med tanke på økt tilflytting. Prosjektet gjennomførte i 2014 en spørreundersøkelse blant unge mennesker i Oslo. De som ville vurdert Oppland som bosted, oppgir i stor grad
naturkvaliteter, jobbmuligheter og lave boligpriser som viktige motivasjonsfaktorer. Venner og familie i området er også en viktig driver. Flere systematiske undersøkelser om de ulike gruppers ønsker og preferanser når det gjelder attraktivitet i byer og tettsteder bør være interessant for å sjekke om kommunene satser på de riktige tiltakene og hvordan utviklingen i omdømmet er.
Bilde 4: Skibladner ved Gjøvik. Foto: Turistkontoret i Gjøvik, Land og Toten
Hvordan måle miljømessig bærekraft?
For å få oversikt over om utviklingen går i retning av mer funksjonelle og miljøvennlige by- og tettstedsstrukturer, er det nødvendig å utvikle statistikk og indikatorer for bymiljøet som kan måle dette. I programmet Framtidens byer er det utviklet noen bymiljøindikatorer som kan brukes til dette.
Indikatorene er gruppert i disse hovedkategoriene:
Arealutnytting
Transport og samferdsel
Miljøvennlig produksjon og praksis
Energibruk og utslipp av klimagasser
Utsortering av husholdningsavfall til materialgjenvinning og forbrenning
I denne planen vil de tre første gruppene av indikatorer være relevante å se nærmere på.
Fylkeskommunen har en Regional plan for klima og energi for Oppland 2013-2024. Renovasjon faller innunder grunnleggende strukturer (se foran) og vi prioriterer ikke dette temaet her.
Arealutnytting er vurdert etter disse parametre:
a) Tettstedsareal pr. innbygger
b) Fortetting innenfor tettstedsgrensa (andel nye bygg oppført innenfor tettsted)
c) Trygg tilgang på leke- og rekreasjonsarealer (andel av befolkningen som har sikker atkomst på maks. 200 m til et område på min. 5 daa).
d) Tilgang til nærturterreng (andel av befolkningen som har sikker atkomst på maks. 500 m til et naturområde på min. 200 daa).
e) Leke- og rekreasjonsareal pr. innbygger innenfor tettstedet (må defineres nærmere, da kommunene har ulike kriterier).
Også i Oppland vil økt sentralisering og fortetting sette arealer under press. En kvantifisering av nøkkelverdier som angitt her, vil derfor kunne bli et godt verktøy for fylkeskommunen og kommunene i planleggingen. Kriteriene og indikatorene må vurderes nærmere i en Opplandskontekst.
Transport og samferdsel er vurdert etter disse parametrene:
a) Miljøvennlig transportmiddelbruk (andel reiser med kollektiv, sykkel og gange) b) Kommunale gang- og sykkelveger (samlet lengde pr. innbygger)
c) Biltetthet (personbiler pr. innbygger) d) Kjørelengde pr. år pr. innbygger
e) Lokal luftforurensning og luftkvalitet (målt i forhold til nasjonale mål)
En «tett» og funksjonell by gir muligheter for kortere avstander mellom viktige funksjoner som bolig, arbeidsplasser og ulike tjenester. Det betyr mindre transportbehov, noe som igjen fører til reduserte utslipp.
Indikatorene a) til d) synes relevante for Oppland. Lokal luftforurensning måles allerede i dag i Lillehammer, som det eneste sted i Oppland i databasen luftkvalitet.info.
Vedtatt 15.6.2016
17
Bilde 5: Bakeriet i Lom. Foto Ola Gjeilo, Visus
Miljøvennlig produksjon og praksis er vurdert etter disse parametrene:
a) Sentrums andel av kommunenes varehandel (omsetning i hovedsentrum, definert av SSB) b) Befolkningens tilgang til dagligvarebutikker (andel av befolkningen med mindre enn 500 m til
butikken fra bosted)
c) Barns nærhet til barnehage og skole (andel av barn med maks. 500 m til skole eller barnehage fra bosted)
d) Miljøsertifiserte bedrifter
For Oppland vil sentrums andel av varehandelen være relevant. Dette vurderes nærmere under kapittel om varehandel. Nærhet til butikk og skole/barnehage vil måtte vurderes annerledes i et fylke som Oppland enn i storbyregionene. Om dette er mulig å måle på en måte som gir nytteverdi, må vurderes nærmere, sammen med SSB.
I Oppland og Hedmark har man vedtatt Strategi for skog- og tresektoren i Hedmark og Oppland 2013- 2016. Ett av målene i strategien er at Innlandet skal bli ledende på videre foredling og bruk av tre. En av strategiene for å nå målet er at bruk av tre skal vurderes i forbindelse med alle offentlige
byggeprosjekter. En dimensjon vedrørende miljøvennlig produksjon, er å etablere miljøvennlige bygg med miljøvennlige materialer. Valg av byggematerialer og byggkvalitet betyr mye for summen av klimagassutslipp og bokvalitet. I trefylket Oppland bør det satses på mye bruk av trematerialer også i sentrum. Dette bør vurderes som en måleindikator.
2.3 Retningslinjer for måling av attraktivitet
a) Attraktivitet må måles ved endringer i bosetting, besøk og bedrifter (basisnæringer), som forteller om våre byer og tettsteder tiltrekker seg flere mennesker og næringsvirksomhet.
Fylkeskommunen bør etablere en enhetlig statistikk for byer og tettsteder som kan benyttes til å følge utviklingen.
b) Attraktivitet har en subjektiv komponent, og motivene for tilflytting og fraflytting må kartlegges jevnlig slik at de bakenforliggende årsakene til utviklingen kan identifiseres. Fylkeskommunen bør stå for dette.
c) Bærekraft forstås som miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft. I denne planen avgrenses temaet til i hovedsak miljømessig bærekraft. Fylkeskommunen bør utvikle måleindikatorer for miljømessig status og endring som kan brukes til å følge utviklingen i byer og tettsteder.
Bilde 6: Allmenningstråkket på Gran. Årets trebygg i Oppland 2015 Foto: Hyttetorget
Vedtatt 15.6.2016
19
3. Senterstruktur
3.1 Mål
Hovedmål:
Oppland skal ha en senterstruktur som bidrar til å gjøre fylket mer attraktivt i vid forstand, og som er funksjonell og bærekraftig i forhold til fylkets kommune - og regionstruktur .
Delmål:
a) Senterstrukturen med tilhørende retningslinjer skal skape forutsi gbare rammer og et felles grunnlag for avgjørelser, offentlig som private, om lokalisering og investeringer.
b) Senterstrukturen og senterutvikling er et hovedvirkemiddel i planen, men ikke et mål i seg selv.
Dette blir særlig viktig etter at ny kommunestruk tur er avklart.
c) Alle deler av fylket skal ha attraktive sentre. Det bør generelt tas sikte på å konsentrere veksten til sentrene som har størst potensial mht. bosetting og næringsutvikling.
3.2 Strategier
a) St yrke samfunns - og arealplanlegging både i og utenfor sentrene for å bidra til å nå planens hovedmål og delmål
b) Stimulere s terkere samordning av offentlig struktur - og lokaliseringspolitikk
c) Styrket stedsutviklingsarbeid i hvert senter – både faglig og politisk, og med økt medvirkning d) Flere og sterkere økonomiske virkemidler for å bidra til å nå planens hovedmål og delmål
3.3 Behovet for en senterstruktur
Status
Fylkesdelplanen for lokalisering av varehandel fra 2004 deler byene og tettstedene i tre kategorier;
regio nale handelssentre, kommunale hand elssentre og lokale handelssentre/ bydelssentre. De regionale handelssentrene er Gran, Gjøvik, Raufoss, Fagernes, Lillehammer og Otta. I M idt -
Gudbrandsdal skal det være en funksjonsfordeling mellom Ringebu og Vinstra, men b egge er definert som kommunale handelssentre. Raufoss skiller seg ut ved at stedet er utpekt til å være region alt handelssente r uten å være regionsente r i sin region.
Regional plan for Hadeland, vedtatt i 2015, fastholder Gran som regionalt handelssente r. I tillegg defineres Nesbakken og Harestua som regionale tettsteder hvor konsentrert utvikling prioriteres.
Definisjoner
Senter: Geografisk sted med funksjoner som offentlige og private tjenester, handel mv. som fungerer som et knutepunkt for et omland. Senter fastsettes i regional eller kommunal plan.
Senternivå: Regionalt senter, områdesenter bydelssenter/ lokalsenter, nærsenter.
Sentrum : Den mest sentrale delen av byen eller tettstedet. Sentrum er et konsentrert og avgrenset område med en gangb ar kjerne.
Problemstillinger
Begrepet senterstruktur omfatter både det enkelte senteret i relasjon til omlandet, og relasjonene mellom de ulike senterne. Den hierarkiske senterstrukturen med ulike senternivå skal sikre en geografisk spredning av funksjoner og tilbud, legge til rette for levedyktige sentre og sikre balanse mellom de ulike senterne. En hierarkisk struktur skal bidra til redusert transportbehov, nærhet til tjenester og samlokalisering.
Det er flere tettsteder som har mye større omsetning innen varehandel enn deres plass i
senterhierarkiet skulle tilsi. Med bedrede kommunikasjoner blir bo- og arbeidsmarkedsregionene utvidet og senterstrukturen bør reflektere dette, dvs. at det blir behov for færre sentre.
Fylkeskommunen har ført en politikk for å styrke regionsentrene og har generelt prioritert disse og kommunesentre, f.eks. når det gjelder investeringer i fylkeskommunale tiltak og støtte til
stedsutvikling. Planen går inn for å videreføre og forsterke denne innretningen, ved at regionale sentre og områdesentre prioriteres. Det kan ikke underslås at dette er en politikk for sentralisering innad i fylket. Dette støtter opp under trender og nasjonal politikk, og skal vi være nasjonalt konkurransedyktige er det viktig at vi følger opp dette og tør å prioritere.
Noen reiselivsdestinasjoner er viktige sentre, med stor deltidsbefolkning eller turisme uten at stedene har en formell rolle som forvaltningssentre. Dette gjelder spesielt Dombås, Beitostølen og Bjorli.
Lillehammer og Gjøvik
En rekke problemstillinger er forskjellige for Gjøvik og Lillehammer i forhold til de øvrige regionale sentre og områdesentre. Gjøvik og Lillehammer er byer med klart større innbyggertall i seg selv og med tilsvarende større nedslagsfelt i omlandet. Som "fylkesdelssentre" ivaretar disse to byene funksjoner av stor samfunnsmessig betydning, for handel og service, og som målpunkt for reiser for en stor del av befolkningen i fylket. Disse to byene har universitet/høgskole og sykehus som er sentrale institusjoner for å tiltrekke seg nye innbyggere, nye næringer og både private og offentlige arbeidsplasser. De to mellomstore byenes betydning som motorer i Opplandssamfunnet er derfor svært viktig.
Det kan hevdes at de to byene har behov for en politikk og rammer for vekst som er annerledes enn for øvrige sentre i fylket. På den annen side legger ikke de nasjonale føringer for areal- og transport opp til en forskjellsbehandling av større og mindre byer. Kriteriene for attraktivitet er de samme overalt, og Lillehammer og Gjøvik må også bestrebe seg på å følge de retningslinjene for
sentrumsutvikling, handel, boligbygging og transport i denne regionale planen. På noen punkter er det gjort en forskjell: dimensjonering av indre sentrumssone, etablering av bydelssentre samt en definisjon av storvarehandel. Det kan også være andre punkter der det må utøves skjønn, hvor de to byene bør vurderes på en annen måte enn øvrige byer og tettsteder.
Vedtatt 15.6.2016
21 Handel
Resultatene fra analysearbeidet utført av Analyse & Strategi viser at senterstrukturen i Oppland ikke bygger fullt og helt opp under de overordnede målene for byene og tettstedene, jf. planprogrammet.
Senterstrukturen omfatter mange steder, over 40. Kjøpekraften i en del handelsomland blir tilsynelatende for liten til å understøtte lønnsom, bærekraftig handel. Videre «bommer»
senterstrukturen i noen områder. Det er flere eksempler der handelen har etablert seg utenfor senterstrukturen, eller handelsvolumet skiller seg vesentlig fra det man kunne forvente basert på plassering i senterstrukturen.
Konsentrasjon av handel gir større attraktivitet og dermed sannsynligvis størst mulighet til å vinne konkurransen om den mest attraktive handelskapitalen, i følge en rapport fra Asplan Viak for Telemark fylkeskommune3. Asplan Viak finner videre at dette også gir større økonomiske ringvirkninger til annen virksomhet, sterkere impuls til den kreative byen og større bidrag til
investeringskapital til krevende byutviklingsprosesser. Det kan også være et sammenfall mellom sterk konsentrasjon av varehandel, sterk regional trekkraft som handelssenter og befolkningsvekst.
Bilde 7: Fra Jaren. Foto: Sissel Skjærvum Bjerkehagen
Det er store forskjeller innad i Oppland når det gjelder befolkningsmengde i de ulike sentrene.
Enkelte kommunale sentre har færre innbyggere enn lokale sentre, og det er stor forskjell internt i de ulike kategoriene. Senterstrukturen er i stor grad tilpasset dagens kommunestruktur og
regioninndeling. Dette bidrar til en del utslag i analysene når en går ned i tallene og ser på omsetningsvolum i varehandelen.
Regionale og kommunale handelssentre uten tilstrekkelig størrelse fører til uønskede
handelslekkasjer både ut av kommuner og regioner. Handelslekkasjer fører igjen til unødvendig
3«Senterstruktur – og handelsanalyse Grenland», 2013, Asplan Viak
transportarbeid. Dersom man ønsker tettsteder som er attraktive for mange generasjoner, stiller det større krav til en bred bransjemiks og mer spesialiserte butikker, som igjen krever handelsomland med enda større samlet kjøpekraft.
Senterstrukturen bør ligge i forkant og styre hvor ny handel skal etableres, men det er viktig at lokalisering og handelsomland gir rom for lønnsom handelsvirksomhet. Handelsnæringen blir aldri sterk og bærekraftig uten en god lønnsomhet. Har man for mange handelssteder, reduseres den geografiske utstrekningen av handelsomlandet til hvert av handelssentrene, og man undergraver muligheten for lønnsomhet i varehandelsnæringen. Det finnes flere måter å styrke kjøpekraften i et omland på. Reduksjon av antall handelssteder for å gi de resterende handelsstedene et større geografisk omland, er en mulighet. Dette kan imidlertid fort føre til økt transportbehov. En annen mulighet er å legge til rette for et mer konsentrert bosettingsmønster.
Kommune- og regionstruktur
Senterstrukturen har i tidligere fylkesplaner vært sterkt preget av kommunegrensene. Norge og kommunene i Oppland står overfor en kommunereform, og det er derfor usikkerhet knyttet til hvordan kommunekartet i Oppland vil se ut om kun få år. Større kommuner kan bidra til at senterstrukturen i fylket blir langt enklere å definere. På nåværende tidspunkt i prosessen er det problematisk å forskuttere svarene i kommunereformen. Det nye kommunekartet vil bli tegnet på bakgrunn av grundige lokaldemokratiske prosesser, og avgjørelser knyttet til senterutvikling og stedsutvikling vil bli en naturlig del av disse prosessene.
I tidligere fylkesdelplan ble begrepet kommunalt handelssenter benyttet i senterstrukturen. Siden vi nå trolig står overfor endringer i kommunestrukturen, synes det hensiktsmessig å benytte et annet begrep. I en rekke andre regionale planer er begrepet områdesenter benyttet i stedet, og vi bruker dette begrepet her. Planen fastsetter ikke senterstrukturen på nivået under områdesenter og bydelssentre, men overlater dette til kommunene.
3.4 Definisjoner av senternivå
Fastsatt i Regional plan
Regionalt senter Et senter som vanligvis betjener et større omland enn bare én kommune og med et bredt og variert handels- og tjenestetilbud. Offentlige funksjoner som dekker mer enn en kommune prioriteres lokalisert hit.
Områdesenter Senter som primært dekker handels-, tjenester og arbeidsplassbehov for én kommune, men som også kan ha betydning i et større område som går utover kommunegrensene. Noen er områdesentre på bakgrunn av at de er
reiselivssentre.
Fastsettes av kommunen i kommuneplanen
Lokalsentre Lokalt senter for handel, tjenester m.v. dimensjonert for et større lokalområde i en kommune og som primært er rettet mot stedets befolkning. Må være
Vedtatt 15.6.2016
23
innenfor definisjonen som tettsted i SSBs registre 1.1.2014 (min. 200 pers./normalt maks. 50 m avstand ml. hus).
Bydelssenter Et bydelssenter er sentrum i en bydel i Gjøvik eller Lillehammer. Vanligvis dekker et slikt senter primært bydelens servicebehov. Det har normalt ikke et
influensomland ut over dette. Et slikt senter har et dagligvaretilbud og kan også ha et mindre utvalg av bransjehandel, ulike typer offentlig og privat service.
Nærsenter Mindre bolig- eller trafikkorientert senter med et begrenset tilbud av varer og tjenester.
Ikke prioritert i planen Eksternt
kjøpesenter Eksisterende kjøpesenter som ikke ligger i sentrum av by eller tettsted, og som henvender seg til et regionalt marked, ofte beliggende ved hovedvegsystemet.
De eksisterende eksterne kjøpesentrene som finnes i Oppland (p.t. kun Strandtorget) må behandles særskilt i hvert tilfelle, gjennom ev. endring av de reguleringsplaner som finnes for disse. Generelt er det ikke ønskelig med ytterligere etableringer av eksterne sentre, da de er i strid med målene i planen.
Bilde 8: Strandtorget i Lillehammer. Foto: GD
3.5 Eksisterende lokalsentre og bydelssentre
Lokalsentre og bydelssentre i Oppland skal defineres av kommunene selv i sine kommuneplaner.
Inntil videre gjelder følgende opplisting av lokalsentre, basert på sentre definert i Fylkesdelplan for lokalisering av varehandel fra 2004, hensyntatt endringer i plassering i hierarkiet nå. Definisjoner i kommuneplaner er hensyntatt. Dovre er ikke definert som tettsted av SSB, og utgår.
Region Kommune Lokalsenter
Nord-Gudbrandsdal Skjåk Bismo
Nord-Gudbrandsdal Lesja Lesja
Nord-Gudbrandsdal Sel Nord-Sel
Midt-Gudbrandsdal Nord-Fron Kvam
Midt-Gudbrandsdal Sør-Fron Hundorp
Midt-Gudbrandsdal Ringebu Fåvang
Lillehammer Øyer Tretten
Lillehammer Gausdal Follebu
Valdres Vang Vang
Valdres Vestre Slidre Røn
Valdres Øystre Slidre Heggenes
Valdres Nord-Aurdal Aurdal
Valdres Etnedal Bruflat
Gjøvik Gjøvik Biri
Gjøvik Østre Toten Skreia
Gjøvik Vestre Toten Reinsvoll
Hadeland Gran Brandbu
Hadeland Lunner Roa
Hadeland Lunner Grua
Kommune Bydelssenter
Gjøvik Hunndalen
Gjøvik Kirkeby Nord
Gjøvik Kirkeby sør
Gjøvik Kopperud
Lillehammer Rosenlund
Lillehammer Hage
Lillehammer Røyslimoen
Tabell 3.5. Eksisterende lokalsentre og bydelssentre.
Vedtatt 15.6.2016
25
3.6 Framtidig senterstruktur i Oppland fylke
Senterne i Oppland fylke er plassert i et hierarki på bakgrunn av disse kriteriene:
a) Relativ befolkningsstørrelse b) Handels- og servicenivå
c) Nivå på publikumsrettede, offentlige tjenester d) Funksjon som knutepunkt for samferdsel
e) Samlet vurdering av behovet for regionale sentre og områdesentre i fylket
Region Kommune Tettsted
Innbyggere i tettstedet (1.1.2014)
Areal (km²)
Varehandels- omsetning 2013
(ca.-tall mill.kr)
Kategori i ny senterstruktur
Lillehammer
Lillehammer Lillehammer 19 586 10,84 3.550 R
Øyer Øyer sentrum 1 941 2,17 260 O
Gausdal Segalstad Bru 917 1,14 130 O
Gjøvik
Gjøvik Gjøvik 19 604 12,53 3.700 R
Østre Toten Lena 1 152 1,46 380 O
Vestre Toten Raufoss * 7 057 6,61 510 O
Søndre Land Hov 1 999 2,35 170 O
Nordre Land Dokka 2 868 3,31 620 O
Hadeland
Gran Gran (Vassenden) 1 598 1,46 550 R
Jevnaker Nesbakken 4 519 3,5 340 O
Lunner Harestua 2 128 1,38 210 O
Nord-
Gudbrandsdal
Sel Otta 1 711 1,54 500 R
Dovre Dombås 1 223 1,53 260 O
Lom Fossbergom 839 1,45 260 O
Vågå Vågåmo 1 498 1,65 205 O
Midt-
Gudbrandsdal
Ringebu Vålebru 1 317 1,8 390 O
Nord-Fron Vinstra 2 553 2,8 500 R
Valdres
Nord-Aurdal Fagernes-Leira 2 645 3,19 1.050 R
Sør-Aurdal Bagn 687 0,91 200 O
Øystre Slidre Beitostølen 362 1,25 180 O
Sum 76 204 62,87 13.965
TABELL 3.6.: Senterstrukturen i Oppland (data fra SSB / Wikipedia, Analyse & Strategi)
* Raufoss inkl. areal i Gjøvik
R = Regionalt senter O = Områdesenter
Vedtatt 15.6.2016
27
3.7 Retningslinjer for forvaltning av senterstruktur
a) Kommunene skal gjennom kommuneplanarbeidet innarbeide en senterstruktur i samsvar med regional plan. Kommunene definerer selv behovet for bydelssentre (Gjøvik og Lillehammer) lokalsentre og nærsentre.
b) Senterstrukturen skal legges til grunn for planlegging og forvaltning i fylket.
c) Regionale sentre og områdesentre prioriteres når det gjelder fylkeskommunens investeringer og støtte til stedsutvikling, og lokalsentre vil også bli vurdert.
Bilde 9: HiL. Foto Jørgen Skaug
4. Kompakte og levende sentra
4.1 Mål
a) Sentrum skal ha et mangfold av og god balanse mellom handel, private og offentlige tjenester, kontorarbeidsplasser, fritids- og kulturtilbud og boliger, tilpasset senterets størrelse, kommunal funksjon/status, rollen som kommunikasjonsknutepunkt og nivå i senterstrukturen.
b) Ved etablering og flytting av kontorvirksomheter med mange arbeidsplasser skal disse søkes lokalisert i sentrum eller sentrumsnært, dvs. inntil 500 m fra kollektivknutepunkt.
c) Sentrum skal være tett utbygd innenfor en kjerne hvor det er gangavstand fra en ende til annen.
d) Sentrumsutvikling skal ivareta verneverdige bygninger og kvartalsstrukturer og andre viktige særpreg på en måte som styrker stedets attraktivitet. Arkitektur, kulturminner, landskapsverdier, vann og grønne elementer tas aktivt i bruk som ressurser i sentrumsutviklingen.
e) Sentrum skal ha høy arkitektonisk kvalitet og tilstrekkelig med offentlige møteplasser og parker som er universelt utformet og tilpasset ulike brukergrupper.
f) Fra sentrum skal det være god forbindelse til fots eller med sykkel til større naturområder / nærturområder.
4.2 Drøfting
Samling av funksjoner
Illustrasjonene over viser skjematisk hva som er skjedd med de fleste av våre byer og tettsteder.
Mange funksjoner er flyttet ut av sentrum, som står igjen med noe handel (som ofte sliter), hoteller, restauranter og kulturtilbud. Funksjoner som utdanning, boliger, rekreasjon/idrett og industri er i stor grad flyttet ut.
Figur 2: Kilde: Erling Dokk Holm
Vedtatt 15.6.2016
29 Sentrumsutstrekning
I praksis må sentrumsområdet avgrenses i forhold til lokale forhold som blant annet dagens situasjon og det historiske senteret, naturgitte forhold,
transportknutepunkt og utviklingsbehov. Regional plan for attraktive byer o g tettsteder legger opp til at sentrumsutstrekning skal fastsettes i kommuneplan eller i reguleringsplan for sentrum. Inntil kommunen har fastsatt sentrumsutstrekning , bør planlegging ta utgangspunkt i at sentrum følger de regionale retningslinjene for are albruk nedenfor (disse er beholdt uendret fra fylkesdelplanen fra 2004).
Avstandene i sentrum er differensiert ut fra senterets plassering i strukturen, da toleransen for å gå er
større, jo større senteret er. Den indre sentrumssonen er der varehandelen bø r/skal lokaliseres (se kap. 5 om varehandel).
Mer konsentrert utbygging reduserer transportbehovet
Det viktigste virkemiddelet for å redusere transportbehovet i byer og tettsteder er å bygge tettere o g styrke sentrumsfunksjonene, slik at flest mulig kan dekke sitt daglige behov for varer og tjenester innenfor korte avstander fra der man bor.
Fortetting framheves ofte som et virkemiddel i større byer, men kan ifølge Transportøkonomisk institutt også være effektivt og nyttig i mindre byer og tettsteder. Se lv om kollektivtrafikken i slike områder ikke kan være konkurransedyktig i forhold til biltrafikken, kan fortetting nær sentrum bidra til kortere avstander og føre til høyere gang - og sykkelandeler.
Det er særlig viktig at arealintensive arbeidsplasser, handel og service legges sentralt, slik at flest mulig kan nå disse uten bruk av bil. Slike funksjoner bør lokaliseres i sentrum og innen en radius på 300 - 500 m fra tunge kollektivknutepunkt om de skal være lite bilavhengige og transportskapende.
Nye bol iger bør lokaliseres i eller tett ved sentrum, helst innen en radius på 500 m fra
kollektivknutepunkt og maksimalt innenfor en radius på 1000 m. Anbefalingen er basert på data om hvor lange reisene er før folk kjører bil i stedet for å gå. Utbygging av små husområder, nærings - og handelsområder utenfor eller i utkanten av eksisterende byområder, vil vanligvis være svært bilavhengige og øke transportbehovet.4
4Trafikkreduserende fortetting, Aud Tennøy, TØI 2011 Prinsippskisse for sentrumsutstrekning.
Akseptabel gåavstand blir ofte regnet som 1 km og sykkelavstand som 5 km. Indre sentrums - sone tilsvarer det grå feltet i midten. Regional plan for attraktive byer og tettsteder legger opp til at sentrumsutstrekning skal fastsettes i kommuneplan eller i reguleringsplan for sentrum. Kilde: Regional plan for attraktive senter i Hordaland.
De grønne punktene viser eksempler på lokalisering hvor fortetting vil gi redusert transportbehov og biltrafikk, mens de røde punktene illustrerer arealutvikling som ikke kan betegnes som slik fortetting.
Kilde : Tiltakskatalog.no (TØI)
4.3 Retningslinjer for arealplaner i byer og tettsteder
A. Virkeområde
Retningslinjene gjelder for regionale sentre og områdesentre i samsvar med denne planen, men kan med fordel også benyttes for lokale sentre så langt det er naturlig.
B. Retningslinjer for planprosess
1. I sentrum bør kommunen gjennomføre stedsanalyser, fortettingsanalyser, mulighetsstudier, ROS-analyser eller andre analyser som grunnlag for planlegging. Prioriteringene fra analysene må formaliseres gjennom kommune- og reguleringsplaner.
2. Kommuneplanprosessen bør brukes til å utforme plankrav og retningslinjer for estetikk og formstyring og legge prinsippene om universell utforming til grunn for utviklingen.
3. Ved etablering og flytting av kontorvirksomheter med mange arbeidsplasser skal kommunen alltid kreve en vurdering av ett eller flere lokaliseringsalternativ i sentrum.
4. Som grunnlag for planlegging av sentrum og sentrale transformasjonsområder bør kommunen sørge for en oppdatert kartlegging av fareområder, spesielt flomfare, og forurensning.
5. I sentrumsplanlegging bør kommunen sikre bred medvirkning med særlig vekt på deltakelse fra representanter fra næringsliv, sentrumsforeninger, barn og unge, mennesker med nedsatt funksjonsevne og beboere i sentrum.
Vedtatt 15.6.2016
31
Bilde 10: Dølajazz. Foto Jørgen Skaug
C. Retningslinjer for arealbruk
1. Overordnet arealbruk og utbyggingsmønster
a) Kommunen skal bruke kommuneplanprosessen til å skape langsiktig avklaring av
utbyggingsmønster og tilstrebe klare grenser mellom bebygde områder og landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder), herunder tegne inn langsiktige markagrenser mellom by og tettsteder og nære naturområder der dette er relevant. Tettstedets form og
utbyggingsmønster bør tilpasses landskapet. Stortinget har i 2015 vedtatt en forsterket nasjonal jordvernstrategi. Jordvernet må vurderes opp mot storsamfunnets behov der omdisponering kan føre til mer kompakte byer og tettsteder og langsiktig vern av sammenhengende og gode jordbruksarealer.
b) Områder avsatt til boligformål i gjeldende arealplaner og hvor utbygging ikke samsvarer med nasjonale forventninger om redusert transportbehov, må vurderes på nytt ved revisjon av kommuneplanene. Det bør først legges til rette for boligutvikling med gå- eller sykkelavstand til sentrum (10-minuttersbyen), før man tar i bruk perifere områder, for å utvikle mer kompakte byer og tettsteder. Kommunene bør øke boligandelen i sentrum og fortette eksisterende byggeområder før nye områder tas i bruk til utbygging. Kommunene bør vurdere å fastsette krav til minste antall boenheter per dekar ved fortetting i regionsentre og områdesentre.
c) Nye boligområder, handelsområder og øvrige næringsområder skal lokaliseres slik at en legger til rette for minst mulig transportarbeid. Det skal legges til rette for at eventuell økning i transportarbeid skjer med kollektive transportformer, sykkel og til fots. Innenfor byer og tettsteder bør innbyggernes daglige behov tilfredsstilles så nær boligen som mulig og innen gang- og sykkelavstand. Andre publikumsrettede funksjoner bør være knyttet til gang- og sykkelvegnettet og ha et godt kollektivtilbud.
d) Servicevirksomhet med stort publikumsbesøk og/eller mange arbeidsplasser bør alltid lokaliseres i nærheten av knutepunkt i kollektivtrafikknettet. God tilknytning til gang- og sykkelvegnettet må etableres dersom dette ikke allerede eksisterer. Næringsvirksomhet som skaper tungtransport skal som hovedregel lokaliseres til næringsområder med tilknytning til jernbane eller hovedvegnett med tilstrekkelig kapasitet.
e) Kommunen bør sørge for økt kartlegging og verdsetting av grønne områder og vassdrag i byer og tettsteder. Kommunen bør legge rammer som opprettholder og videreutvikler en stedstilpasset blå/grønnstruktur som forbinder sentrum med natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder og som inviterer til bruk.
2. Indre sentrumssone
a) Avgrensning av sentrum og kartfesting av en indre sentrumssone skal gjøres i
kommuneplanens arealdel eller i områdereguleringsplan for sentrum, etter de prinsipper som følger under.
b) Indre sentrumssone skal dimensjoneres og tilpasses senterets størrelse, rolle og funksjon i samsvar med denne planen. Områder lenger unna enn ca. 500 m fra kollektivknutepunkt og/eller torg, regnes normalt ikke som del av sentrumssonen. Det må tas hensyn til naturlige avgrensninger, historiske forhold og andre forhold som har betydning for den langsiktige utviklingen av sentrum.
c) For lokalsentre og bydelssentre og ev. andre sentre må kommunen støtte seg til gjeldende plangrunnlag for avgrensning av sentrum / områder hvor forretning er tillatt.
d) Dersom kommunen ikke har fastsatt sentrumsutstrekning, skal planlegging ta utgangspunkt i at den indre sentrumssone har følgende retningsgivende utstrekning fra ytterkant til
ytterkant (jfr. regional planbestemmelse). Kommunen må foreta en konkret vurdering og begrunne ev. avvik fra disse retningslinjene:
Gjøvik og Lillehammer: inntil 1000 m
Øvrige regionale sentre og områdesentre: 600 - 800 m
Lokalsentre: inntil 600 m
Bydelssentre: 200-300 m
D. Retningslinjer for stedsutvikling og stedsforming
1. Kommunen bør vise vilje og evne til satsing på stedsutvikling gjennom politiske vedtak, tverrfaglig/-etatlig tilnærming, prosjektorganisering og ressursbruk; - både menneskelige ressurser, tid og penger til planlegging og gjennomføring.
2. Sentrumsfunksjonene bør konsentreres og bidra til funksjonsblanding i sentrum med handel, tjenesteyting, bevertning, kultur, møteplasser og en høy andel boliger. Kontorbedrifter som har mange ansatte og/eller besøkende, samt besøksintensive tjenester som kulturhus,
helsetjenester, høgskoler, NAV-kontorer, kommunehus m.v. bør lokaliseres i områder som er godt tilgjengelig med kollektiv, sykkel og til fots fra sentrum (10-minutters byen).
3. Den indre sentrumssonen bør ha tett utbygging med en utnyttingsgrad på helst 150 -200 % BRA i nye prosjekter, avhengig av senterets størrelse og plass i strukturen (betyr at golvarealet er 1,5- 2 ganger netto tomteareal, dvs. 1,5 – 2 etasjer over hele tomta). Bebyggelse i én etasje bør
normalt ikke tillates.
4. Bygninger i sentrum bør ha åpne, publikumsrettede aktiviteter i første etasje mot definerte handlegater og sentrale byrom.
5. Kommunen bør ta vare på og gi bestemmelser om vedlikehold og bevaring av kulturminner og kulturmiljøer som har vært viktige for opprinnelsen og formingen av stedet eller er verneverdige av andre grunner.
6. Sentrum bør sikres tilstrekkelig med offentlige byrom med god kvalitet og universell utforming, og som innbyr til opphold og aktivitet ute, for alle aldersgrupper. Kommunen bør også arbeide
Vedtatt 15.6.2016
33
for at kjøpesentre, skysstasjoner og andre publikumsorienterte bygg og anlegg er åpne og ikke- diskriminerende.
7. Det bør legges rammer for vann og vassdrag og for lokal overvannshåndtering i sentrum som forebygger skader, utnytter vassdrag og overvann som ressurs og som styrker det biologiske mangfoldet i by- og tettstedsmiljøet.
8. Kommunen bør gi bestemmelser og retningslinjer for utforming av ny bebyggelse, skilt, reklame og andre innretninger med hensyn til stedets struktur, byggeskikk og eksisterende bygningsmiljø og i respekt for dimensjoner, material- og fargebruk på stedet.
9. Kommunen bør stimulere til bruk av kunst i stedsutviklingen, både i offentlige rom og i nybygg.
Bilde 11: # Kroppen 13. Kunstner Anders Jakobsen Foto: Erik Berg Johansen
5. Varehandel
5.1 Mål
a) Sentrum i byer og tettsteder skal være attraktive for varehandel med handelsvirksomhet dimensjonert etter nivå i senterstrukturen.
b) Lokalisering av varehandel skal bidra til ønsket sentrumsutvikling slik den er definert i denne planen. Sentrums andel av kommunens varehandel skal økes.
c) Innenfor hver region bør det bygges opp et handelstilbud som minimaliserer befolkningens reisebehov for å handle.
d) Planen skal gi forutsigbarhet for private aktører og offentlige myndigheter når det gjelder lokalisering, dimensjonering og utforming av handel og tjenestetilbud.
5.2 Utfordringer
Som en del av den regionale planen skal retningslinjer for lokalisering av varehandel revideres i samsvar med de rikspolitiske bestemmelsene for kjøpesenter. Som grunnlag for de reviderte retningslinjene skal man i planarbeidet særlig vurdere (fra planprogrammet):
Definisjoner og begreper som gir entydighet og forutsigbarhet
Lokalisering av varehandel og kjøpesentre og arealbegrensninger for disse ut fra fastsatt senterhierarki
Forutsetninger for at kjøpesentre i sentrum bidrar til å styrke sentrum
En utvikling der flere store forretninger lokaliseres i samme område, men uten at de oppfattes som et kjøpesenter (big box-konsept)
Utfordringene med bransjeglidning som gjør at plasskrevende varehandel også blir detaljvarehandel
Hvordan reiselivsnæringen og fritidsboligmarkedet påvirker handelsnæringen
Hvordan utviklingen i netthandel vil påvirke varehandelen og et sentrums muligheter
Rammene for bruk av handelsanalyser som grunnlag for å fravike retningslinjene.
5.3 Drøfting
Handel er en viktig næring
Den samlede omsetningen i Opplands varehandelsbedrifter er 16,5 mrd.kr (2013). Nær 75 % av omsetningen foregår innenfor grensene til en by eller et tettsted. De eksterne kjøpesentrene og bydelssentrene står for 13 % av omsetningen, mens BigBox-områdene står for ca. 8 %. Nettbutikker i Oppland omsetter for omlag 85 mill. kr, omlag 0,1 % av totalomsetningen i fylket, mens
Vedtatt 15.6.2016
35
Opplendingene netthandler varer for omlag 1,3 mrd. kr p e r år. Netthandel fører altså til en stor netto handelslekkasje ut av fylket.
Oppland skiller seg ut ved å ha en overdimensjonert dagligvarehandel, ofte i tettsteder nær store hytteområder. Oppland fylke har samlet sett en liten overdekning av vareha ndel i forhold til befolkningens etterspørsel. Det er særlig innen dagligvarehandel at det er overdekning, og
h yttemarkedet og turismen er viktige årsaker til dette. Fylket har en underdekning av fagvarer, som typis k handles i byer og tettsteder.5
Varehandel (inkl. reparasjon av motorvogner) er den nest største næringen i fylket når det gjelder sysselsetting. Av fylkets ca. 87.500 sysselsatte, arbeidet i 2013 vel 11.700 personer eller ca. 13 % i varehandelen. Bare helse - og
sosialtjenester har flere sysselsatte.
Handelsbalanse - dekningsgrad6
Tabellen viser dekningsgraden på regionnivå for å vurdere det samlede handelstilbudet i hver region.
Dersom dekningsgraden er 1 betyr det at det er balanse mellom tilbud og etterspørsel. Er den min dre enn 1 er det handelslekkasje og er den mer enn 1 er tilbudet (omsetningen) større enn den lokale etterspørselen.
5Analyse & Strategi: Handelsanalyse for Oppland 2014.
6Dette avsnittet bygger direkte på Handelsanalysen
Inndeling i varegrupper brukt i handelsanalysen (Analyse & Strategi AS), ikke i samsvar med denne planens definisjoner
VG1 - Dagligvarer
o Dagligvarehandel, drivstoff
o Handles hyppig, lav enhetsverdi på varen, korte innkjøpsreiser VG2 - Detaljhandel / faghandel
o Klær, sko, ur, briller, sportsartikler, helsekost etc.
o Handles mindre hyppig, høyere verdi på varen, villig til å rei se, kan bære varen VG3 - Store varer
o Hvitevarer, brunevarer, byggevare, møbler etc.
o Handles sjeldnere, ofte høy verdi på varen, villig til å reise langt, må fraktes i bil -
0,5 1,0 1,5
2,0 VG1 VG2 VG3 Samlet
Figur. Dekningsgrad for regioner, pr varegruppe 2013. Kilde Analyse &
Strategi
Lillehammerregionen har en sterk overdekning. Nord-Gudbrandsdal og Midt-Gudbrandsdal har sterk overdekning av VG1. Dette henger sannsynligvis tett sammen med hytteturisme. Samtidig har disse to nordligste regionene en kraftig underdekning av VG2. Det kan se ut som om Lillehammer i kraft av sin størrelse og bymiljø, tiltrekker seg VG2-handel fra de to nordlige regionene. Når det gjelder VG3 så har Nord-Gudbrandsdal underdekning på dette også, mens både Lillehammerregionen og Midt- Gudbrandsdal har overdekning. Igjen er det naturlig å tenke hytte(ut)bygging. Gjøvikregionen har en underdekning. Gjøvikregionen er en region som favner fem kommuner, og i de ytre delene av regionen er det nok mange som til tider velger å handle i Lillehammer, Hamar eller Hønefoss.
Hadelandsregionen er en region med relativt stor og voksende befolkning. Det utvikles mye handel blant annet rundt Brandbu/Jaren og Gran, men samlet sett er det altså en underdekning i denne regionen (Brandbu/Jaren har 3. størst omsetning av alle byer/tettsteder i Oppland!). Hønefoss, Gjøvik og Oslo, representerer attraktive handelssteder i nærheten av regionen og kan således være en forklaring på handelslekkasjen.
Valdres har mange av de samme trekkene som Midt-Gudbrandsdal. Det er en kraftig overdekning av VG1, og også noe overdekning av VG3. Dekningsgraden for VG2 ligger så vidt under 1. Det ligger store hytteområder i regionen, og det er naturlig å tro at disse bidrar til markedsgrunnlaget for VG1 og VG3.
Denne oversikten viser at dekningsgradene varierer veldig for noen varegrupper og mellom regionene. Behovet for et økt handelstilbud framover vil bero på befolkningsøkning, økt kjøpekraft og ev. forsøk på å øke dekningsgraden. For å opprettholde dagens dekningsgrad fram til 2025, må tilbudet (omsetningen) økes med ca. 4,8 mrd. kr i fylket, dvs. nesten 30 % økning, forutsatt en økning i kjøpekraften på 1,6 % årlig. Handelsaktørene vil sannsynligvis fremme prosjekter som skal dekke opp for lekkasjene i tillegg. Erfaringsmessig er det grunn til å tro at det vil bli press på lokaliseringer og konsepter som kan være utfordrende for målet om å styrke sentrum i byer og tettsteder.
Bilde 12: Lilleputthammer. Foto Jørgen Skaug
