Oslo kommune Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede TILSYNSRAPPORT

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse

– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

Oslo kommune

Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede

17. desember 2015

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag... 3

1. Innledning ... 5

1.1 Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede

... 5

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten... 6

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede

... 7

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 7

2.2 Tema for tilsynet ... 7

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 8

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 9

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ... 18

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ... 24

6. Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

... 27

7. Frist for retting av lovbrudd... 30

8. Kommunens frist til å rette

... 31

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget ... 32

(3)

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 2. september 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede i Oslo kommune.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter. Se vedlagte dokumentasjonsgrunnlag.

Forhåndsvarsel og foreløpig rapport blir sendt Utdanningsetaten og Vetland skole i brev av

4. november 2015. Oslo kommune har gitt tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport i brev av 25. november 2015.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 15 rettslige krav, og vi har i kapitlene 3, 4 og 6 konstatert lovbrudd. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at kommunens vedtak om tegnspråkopplæring:

- viser til korrekte lovhjemler som vedtakene bygger på - inneholder informasjon om å se sakens dokumenter

(4)

Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Oslo kommune må sørge for at Vetland skole i saksbehandling om spesialundervisning oppfyller opplæringsloven § 5-3 fjerde ledd. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- Vetland skoles enkeltvedtak om spesialundervisning begrunner avvik fra sakkyndig vurdering, presiserer hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven

Kapittel 6: Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen om tegnspråkopplæring oppfyller kravene i opplæringsloven § 2-6. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at kommunens vedtak om tegnspråkopplæring:

- er basert på en sakkyndig vurdering

- inneholder opplysninger om organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Status på rapporten og veien videre

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 22. februar 2016. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil

Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d.

Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf.

forvaltningsloven kapittel VI.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet.

(5)

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 2. september 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede i Oslo kommune.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er Oslo kommune som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Oslo kommune/Utdanningsetaten er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten.

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 22. februar 2016. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil

Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d.

Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf.

1.1

Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede

På skolens nettside står det at Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede ligger på Oppsal i bydel Østensjø, og at den er en grunnskole for døve og tunghørte elever fra 1.-10. klasse.

Vetland deler skoleanlegg med en ordinær barne- og ungdomsskole, og er "tvillingskolen" sammen med Oppsal skole.

Vetland skole gir tilbud til hørselshemmede:

 grunnskoleelever i Oslo og nærliggende kommuner som trenger tospråklig opplæring og visuell kommunikasjon

 med multifunksjonshemming

 barn under skolepliktig alder i Oslo med vedtak om spesialpedagogisk hjelp

 elever på bostedsskoler i Oslo

Vetland skole har pr. i dag 82 elever på full tid og 56 ansatte. 8 av de ansatte har i tillegg ansvaret for 150 hørselshemmede elever som er integrert på sin nærskole, samt for 50 hørsels- hemmede barn fra 0-6 år.

1 http://www.udir.no/Regelverk/Tilsyn/_Tilsyn/Rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt- tilsyn-2014-2017/

(6)

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten

Denne tilsynsrapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 3: generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 4: enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 5: enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 Kapittel 6: enkeltvedtak om tegnspråkopplæring Kapitlene 3 - 6 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, fremkommer dette som korreksjonspunkt. I rapportens kapittel 7 «Frist for retting av lovbrudd» er det en

oppsummering av alle korreksjonspunkt.

Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten:

 LK06: Læreplanverket for Kunnskapsløftet (LK06)

 EVS: egenvurderingsskjema utfylt av rektor

 UDE: Utdanningsetaten

Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede benevnes kun som Vetland skole fra og med kapittel 3 i denne foreløpige tilsynsrapporten.

(7)

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf.

kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven. Hovedpunkter i tilsynet er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om punktskriftopplæring *)

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

*) Vetland skole har pr. i dag ingen elever som mottar punktskriftopplæring. Dette tilsynet omfatter dermed ikke enkeltvedtak for denne elevgruppen.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen:

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foresatte i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen

Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at

avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i dette tilsynet; totalt 15 rettslige krav blir vurdert. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

(8)

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Fylkesmannen åpnet 2. september 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede i Oslo

kommune. Utdanningsetaten/skolen ble bedt om å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter. Fylkesmannen sendte i tillegg e-post til Utdanningsetaten med oppfølgings- spørsmål, og etaten svarte i e-post av 22. oktober. Fylkesmannen har dessuten fått utfyllende informasjon gjennom flere telefonsamtaler med rektor, samt ettersendt dokumentasjon.

Se vedlagte dokumentasjonsgrunnlag.

(9)

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av

enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til.

Rettslig krav 1:

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud.

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig.

Varselet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Fylkesmannens undersøkelser

Rektor skriver i egenvurderingen (EVS) at skolen har rutine for utsendelse og innhenting av samtykke når det gjelder blant annet spesialundervisning og særskilt språkopplæring.

Foresatte/elever informeres om konsekvenser ved avvik i læreplaner. Rektor viser videre til skolens egne rutiner for arbeidet med spesialundervisningen og særskilt språkopplæring.

I tillegg viser hun til følgende rundskriv, med tilhørende maler, fra Utdanningsetaten (UDE):

 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen»

 1/2014 «Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter»

 5/2010 «Grunnopplæring i og på tegnspråk”

Spesialundervisning

Rundskriv 6/2015 fastslår i kapittel 5 at rektor skal informere foresatte og elev om deres rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen. De skal også informeres om hvilke konsekvenser iverksetting av spesialundervisning kan ha for elevens videre

utdanningsløp. I mal «Samtykke til å iverksette spesialundervisning» skal foresatte krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene drøftet, og de får anledning til å skrive sine kommentarer.

Videre står det i rundskrivets kapittel 7 at årsrapporten skal gi en vurdering av om elevens spesialundervisning har hatt effekt, eventuelt om behovet er endret. UDE fastslår: «(…) Vurderingen skal i slike tilfeller, sammen med annen informasjon til eleven/foresatte, fungere som et forhåndsvarsel, jfr. forvaltningsloven § 16. (…) Årsrapporten skal sendes eleven/foresatte.»

(10)

I Vetland skoles «Rutiner vedr behov for spesialundervisning» står det: «Rektor innhenter samtykke (…), og informere foresatte om prosessen videre». Videre: «Gjennomgå sakkyndig vurdering med foresatte, og drøfte innholdet med foresatte og elev når den sakkyndige vurderingen foreligger. Informere foresatte og elev om konsekvensene av å avvike fra det ordinære opplæringstilbudet, (…)» Rutinen fastslår også at skolen skal innhente samtykke til å iverksette spesialundervisning.

Når det gjelder vurdering/planlegging for videre spesialundervisning, fastslår skolens rutine:

«Hver vår og høst gjøres en systematisk gjennomgang av alle elever med spesialundervisning.

(…) Kontaktlærer skriver årsrapport med bakgrunn i elevens måloppnåelse i IOP. Omfang, organisering og undervisningsmetoder vurderes opp mot elevens resultater.»

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning. For fire av elevene har vi bedt om og mottatt både samtykke til henvisning til PP-tjenesten, sakkyndig vurdering og vedtak. I alle disse fire vedtakene viser rektor dessuten til et samtykke som er datert etter sakkyndig vurdering og før vedtakets dato.

Særskilt språkopplæring

UDEs rundskriv 1/2014 refererer i kapittel 6 forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsling og fastslår deretter: «Dersom resultatet av kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke (vedlegg 2).»

Vedlegg 2 til rundskrivet er en mal for forhåndsvarsel og anmodning om samtykke.

I Vetland skoles «Rutiner vedr behov for særskilt språkopplæring» står det: «Hvis kartlegging viser behov for særskilt språkopplæring (primært særskilt norskopplæring) – skal

forhåndsvarsel med anmodning om samtykke til at vedtak fattes sendes foresatte (vedlegg 2 – R-1/2014)».

Fylkesmannen har mottatt totalt fire vedtak om særskilt språkopplæring. I alle disse fire er forhåndsvarsel med anmodning om samtykke datert før vedtakene.

Tegnspråkopplæring

Rektor viser i EVS til UDEs rundskriv 5/2010 og mal for samtykkeerklæring.

I rundskrivet informerer UDE om at Vetland skole tilbyr grunnskolepplæring i og på tegnspråk, og etaten informerer om søknadsprosedyrer. UDE skriver også at det må foreligge en

sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om inntak til Vetland skole.

På spørsmål fra Fylkesmannen opplyser UDEs følgende i e-post av 22. oktober:

«I dag er det PPT som gjennomgår sakkyndig vurdering etter opplæringsloven § 2-6 med foresatte. Foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering er derfor ikke tilstrekkelig dokumentert fordi PPT ikke skriver referat fra møtet hvor sakkyndig vurdering blir gjennomgått.»

(11)

Når elever skal søkes inn på Vetland skole, benytter UDE et standard skjema; «Søknad om inntak til spesialskole/spesialgruppe i grunnskolen (…)». I skjemaets punkt 4 skal det gis en kort beskrivelse til årsaken til at det søkes om plass, og skjemaet skal undertegnes av rektor og elevens foresatte. Når det gjelder elever som søker om fortsatt skoleplass på Vetland skole, skriver rektor følgende i brev av 23. oktober:

«(..) Jeg gjør oppmerksom på at flere av elevene har gått på Vetland siden 1. trinn, men søkes inn på nytt ved overgang fra 4. til 5. tr. og fra 7. til 8. trinn. Sakkyndig vurdering vedrørende § 2-6 blir gitt en gang.»

Fylkesmannen har mottatt en mal for Vetland skoles brev «Inntak og forlengelse av skoletilbudet på Vetland». Det fremgår av malen at foresatte samtykker til forlengelse av skoletilbudet på Vetland skole. Rektor sender et utfylt søknadsskjema til underskrift hos foresatte når skolen har mottatt dette samtykket.

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om tegnspråkopplæring/skolebytte som alle er fattet av UDE, og ikke av rektor ved Vetland skole. Vi har også mottatt søknadsskjema og sakkyndig vurdering for de fem elevene. I alle disse fem vedtakene viser UDE til sakkyndig vurdering som er datert før vedtakets dato. I samtlige sakkyndige vurderinger fastslår PP-tjenesten dessuten at foresatte er gjort kjent med innholdet i denne vurderingen.

Fylkesmannens vurderinger

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. Etter Fylkesmannens vurdering ivaretar Vetland skole/UDE kravet om forhåndsvarsling/at de foresatte skal få uttale seg på annen måte som følger:

Spesialundervisning

Det fremgår både av UDEs rundskriv 6/2015 og Vetland skoles rutine at elev/foresatte involveres før vedtak om spesialundervisning fattes. De gis anledning til å gjøre seg kjent med og uttale seg om sakkyndig vurdering, se mer om dette under rettslig krav 7. I tillegg sendes årsrapport hjem før vedtak for neste periode/skoleår skal fattes. Skolen innhenter videre samtykke til å iverksette spesialundervisning. Ifølge rektors EVS informeres foresatte via samtaler, møter og brev, og Fylkesmannen anser dermed at skolen på ulike måter har en tett og fortløpende dialog med foresatte om forhold som vedrører elevens spesialundervisning.

Etter Fylkesmannens vurdering er det på denne bakgrunn ikke nødvendig med et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Vi vurderer at elev/foresatte «på annen måte» gis anledning til å uttale seg i saken før rektor skal fatte vedtak om spesialundervisning.

Særskilt språkopplæring

Det fremgår både av UDEs rundskriv 1/2014 og Vetland skoles rutine at det skal sendes ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke før rektor fatter vedtak om særskilt

språkopplæring.

Etter Fylkesmannens vurdering viser de fire mottatte eksemplene på forhåndsvarsel med anmodning om samtykke at varselet sendes før rektor skal fatte vedtak om særskilt språkopplæring.

(12)

Tegnspråkopplæring

Ved at foresatte søker om plass på Vetland skole, og de da er gjort kjent med at skolen tilbyr grunnskoleopplæring i og på tegnspråk, vurderer Fylkesmannen at foresatte har bedt om et vedtak om tegnspråkopplæring. Det samme gjelder når foresatte søker om forlengelse av plassen på Vetland skole ved overgang til 5. og 8. trinn. Når foresatte i tillegg er gjort kjent med innholdet i sakkyndig vurdering, anser vi at det ikke er nødvendig med et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt.

Rettslig krav 2

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket.

Rektor skriver i EVS at skolen benytter skriftlige maler for varsel, og at malene for

forhåndsvarsel/samtykkeerklæring oppfyller kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven.

Når det gjelder bestemmelser og hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket, viser rektor til malene og svarer at dette er synlig i forhåndsvarsel om spesialundervisning og særskilt språkopplæring.

Fordi foresatte har fått uttalt seg før vedtak fattes for spesialundervisning og tegnspråk- opplæring, vurderte Fylkesmannen ovenfor at det ikke er nødvendig med et forhåndsvarsel i disse sakene. Det er derfor bare aktuelt å undersøke innholdet i Vetland skoles forhåndsvarsel om særskilt språkopplæring.

UDEs rundskriv 1/2014 inneholder i vedlegg 2 «Mal for forhåndsvarsling/samtykke». Malen siterer opplæringsloven § 2-8 og fastslår blant annet følgende:

«Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede har den … kartlagt elevens

norskkunnskaper. Eleven er kartlagt med testen… «Norsk som læringsspråk». Resultater fra kartleggigen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring.»

I de fire forhåndsvarslene Fylkesmannen har mottatt om særskilt språkopplæring, har Vetland skole benyttet denne malen. Varslene inneholder informasjon om at elevens norskferdigheter er kartlagt, resultatene av kartleggingen, samt at det finnes tre ulike typer særskilt

språkopplæring. Rektor anbefaler deretter hvilken type særskilt språkopplæring skolen mener er best for eleven.

(13)

Fylkesmannen vurderer at Vetland skoles forhåndsvarsler om særskilt språkopplæring ivaretar kravet om å gjøre rede for hva saken gjelder. De inneholder også opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede enkeltvedtaket.

På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at Vetland skole i forhåndsvarsel om særskilt språkopplæring gjør rede for hva saken gjelder, og gir opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, samt hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Rettslig krav 3

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til

hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf.

forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

Rektor skriver i EVS at enkeltvedtakene er tilstrekkelig presise når det gjelder bestemmelsen vedtaket bygger på, og at vedtakene beskriver begrunnelsen for avvik og hensyn som er

vektlagt. Hun viser videre til skolens rutiner for spesialundervisning og særskilt språkopplæring, og til skolens internkontrollsystem for arbeidet med spesialundervisning. Hun viser dessuten til følgende rundskriv som alle inneholder maler for vedtak:

 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen»

 1/2014 «Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter»

 7/2011 «Opplæring for nyankomne elever – grunnskolen»

 5/2010 «Grunnopplæring i og på tegnspråk»

Rektor skriver at malene for vedtak er i tråd med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak.

Vedtak om spesialundervisning

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning. Alle viser til

opplæringsloven § 5-1 som hjemmel for vedtaket. Det fremgår videre at sakkyndig vurdering og samtykke ligger til grunn for de fem vedtakene, samt at sakkyndig vurdering er skolens begrunnelse for hvert enkelt vedtak.

(14)

Vedtak om særskilt språkopplæring

Fylkesmannen har mottatt totalt fire vedtak om særskilt språkopplæring. Alle viser til opplæringsloven § 2-8 som hjemmel for vedtaket. Skolen viser videre til forhåndsvarsel og samtykke fra foresatte. Vedtakene fastslår dessuten at elevens norskferdigheter er blitt kartlagt, samt at vedtaket er fattet på bakgrunn av resultatene.

Vedtak om tegnspråkopplæring

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om tegnspråkopplæring/skolebytte. Tre av vedtakene har som overskrift «Vedtak om skolebytte» og to har «Vedtak om tegnspråk- opplæring». Alle fem vedtak viser til opplæringsloven § 2-6 som hjemmel for vedtaket og gir eleven plass ved Vetland skole. I fire av vedtakene viser UDE videre til søknad og sakkyndig vurdering, mens i det femte vedtaket vises det kun til søknad.

Når UDE informerer om klageadgang til slutt i samtlige fem vedtak, benytter de ordlyden

«Vedtak om tegnspråkopplæring» og viser til § 2-6.

Fylkesmannen vurderer at de mottatte vedtakene om spesialundervisning og særskilt språkopplæring ivaretar kravet om begrunnelse med henvisning til hjemmel og de faktiske forhold som er lagt til grunn.

I de fem vedtakene om tegnspråkopplæring/skolebytte fremkommer de faktiske forholdene som er lagt til grunn, ved at det er vist til søknad om plass på Vetland skole og sakkyndig vurdering. Selv om det ene vedtaket ikke viser til sakkyndig vurdering, er denne vurderingen vedlagt, og Fylkesmannen anser at den ligger til grunn for vedtaket.

Når det gjelder lovhjemmel, viser UDE i de tre vedtakene med overskrift «Vedtak om skolebytte»

til § 2-6 om tegnspråkopplæring, men ikke til § 8-1 tredje ledd som hjemler skolebytte. De to andre vedtakene har overskrift «Vedtak om tegnspråkopplæring», men fremstår etter

Fylkesmannens vurdering likevel som skolebyttevedtak fordi eleven tildeles plass ved Vetland skole. De to vedtakene viser heller ikke til § 8-1 tredje ledd. Når UDE ved opplysning om

klageadgang kun henviser til § 2-6 og ikke til § 8-1, bidrar dette etter vår vurdering ytterligere til en uklarhet om det er vedtak om tegnspråkopplæring eller skolebytte.

Fylkesmannen oppfatter at de fem vedtakene skal avgjøre både at eleven skal ha tegnspråk- opplæring, og at eleven får dette opplæringstilbudet på Vetland skole. Oslo kommune tilbyr tegnspråkopplæring både på Vetland skole og ved ordinære grunnskoler, og dette innebærer at inntak på Vetland skole må behandles med hjemmel i § 8-1 tredje ledd, altså at eleven innvilges skolebytte fra sin nærskole. Når et vedtak inneholder flere avgjørelser etter ulike bestemmelser, må hver avgjørelse knyttes til den aktuelle lovhjemmelen. Etter Fylkesmannens vurdering ivaretar ikke UDEs vedtak om tegnspråkopplæring/skolebytte dette.

Fylkesmannen konkluderte i foreløpig tilsynsrapport med at det rettslige kravet er oppfylt for vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, men ikke oppfylt for vedtak om tegnspråkopplæring.

(15)

Oslo kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport:

«Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse, vurdering og konklusjon om at generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak (…), ikke er oppfylt i vedtak om tegnspråk- opplæring ved Vetland skole.

Utdanningsetaten har derfor utarbeidet ny mal for vedtak om tegnspråkopplæring ved Vetland skole, som vil bli tatt i bruk fra høsten 2016 (…).»

Fylkesmannens sluttvurdering

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE og ser det som positivt at det er utarbeidet en ny mal for vedtak om tegnspråkopplæring. I den nye vedtaksmalen står det tydelig en henvisning til opplæringsloven § 2-6 som hjemmel for tegnspråkopplæring.

Fylkesmannen skrev i foreløpig rapport (se ovenfor) at inntak på Vetland skole også innebærer et skolebytte etter opplæringsloven § 8-1 tredje ledd. Vi ser at den nye malen både i overskriften og i selve vedtaket har ordlyden «(…) tegnspråkopplæring ved Vetland skole». Etter Fylkesmannens vurdering må hver avgjørelse knyttes til den aktuelle lovbestemmelsen. Vedtaksmalen må dermed også inneholde en henvisning til hjemmelen for skolebytte, altså § 8-1 tredje ledd.

UDE skriver at den nye malen skal tas i bruk fra høsten 2016, og Fylkesmannen vurderer det slik at kommunens praksis pr. i dag ikke er i samsvar med loven. Vi ser imidlertid av mottatt ny mal for søknadsskjema at «Svar på søknaden kan forventes ca. 20 april». Fylkesmannen legger dermed til grunn at den nye vedtaksmalen tas i bruk allerede våren 2016, når inntaket til Vetland skole er klart. Vi ber om en bekreftelse på dette i forbindelse med at Oslo kommune/UDE skal sende inn en erklæring om at lovbruddene er rettet, med frist 22. februar 2016.

Fylkesmannens konklusjon

På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at det rettslige kravet er oppfylt for vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, men ikke oppfylt for vedtak om

tegnspråkopplæring.

(16)

Rettslig krav 4

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

Ifølge rektors EVS inneholder de malene skolen benytter, informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

Alle de 14 vedtakene Fylkesmannen har mottatt, inneholder informasjon om at vedtaket kan påklages, at klagefristen er tre uker, hvor klagen skal sendes, samt at Fylkesmannen er

klageinstans. I vedtakene om spesialundervisning og særskilt språkopplæring fremkommer det at klagen skal sendes skolen. I vedtakene om tegnspråkopplæring/skolebytte fremkommer det at klagen skal sendes Utdanningsetaten.

Etter Fylkesmannens vurdering oppfyller vedtakene forvaltningslovens krav til informasjon om muligheten for å klage, og om saksbehandlingen ved klage.

Rettslig krav 5

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

Ifølge rektors EVS benytter skolen en mal som inneholder informasjon om rett til å se sakens dokumenter.

De vedtakene Fylkesmannen har mottatt om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Når det gjelder de mottatte vedtakene om tegnspråkopplæring/skolebytte, inneholder de ikke slik informasjon.

(17)

Fylkesmannen vurderer at de mottatte vedtakene som er fattet av rektor ved Vetland skole, oppfyller kravet om å inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Dette gjelder de totalt ni vedtakene om spesialundervisning og særskilt språkopplæring. De fem vedtakene om tegnspråkopplæring/skolebytte som er fattet av UDE, oppfyller imidlertid ikke dette kravet.

Fylkesmannen konkluderte i foreløpig tilsynsrapport med at det rettslige kravet er oppfylt for vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, men ikke oppfylt for vedtak om tegnspråkopplæring.

«Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse, vurdering og konklusjon om at generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak (…), ikke er oppfylt i vedtak om tegnspråk- opplæring ved Vetland skole.

Utdanningsetaten har derfor utarbeidet ny mal for vedtak om tegnspråkopplæring ved Vetland skole, som vil bli tatt i bruk fra høsten 2016 (…).»

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE og ser at det i den nye vedtaksmalen står tydelig informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

UDE skriver at den nye malen skal tas i bruk fra høsten 2016, og Fylkesmannen vurderer det slik at kommunens praksis pr. i dag ikke er i samsvar med loven. På samme måte som under rettslig krav 3 legger vi imidlertid til grunn at den nye vedtaksmalen tas i bruk allerede våren 2016, når inntaket til Vetland skole er klart. Vi ber om en bekreftelse på dette i forbindelse med at Oslo kommune/UDE skal sende inn en erklæring om at lovbruddene er rettet.

På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at det rettslige kravet er oppfylt for vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, men ikke oppfylt for vedtak om

tegnspråkopplæring.

(18)

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.

Rettslig krav 6

Foreldre/elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar

sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

Rektor skriver i EVS at skolen sikrer at elev/foresatte samtykker til at eleven henvises til PPT for vurdering av elevens utbytte av den ordinære opplæringen. Hun viser til følgende

dokumenter:

 Rundskriv 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen» med mal for samtykkeerklæring.

 Skjema for henvisning til PP-tjenesten

 Skolens rutinebeskrivelse for arbeidet med spesialundervisningen

Rundskriv 6/2015 fastslår følgende i kapittel 3: «Før skolen henviser eleven til PPT skal

foresatte eller eleven gi sitt samtykke til henvisningen jfr. opplæringsloven § 5-4, andre ledd.»

Vedlegg 1 til rundskrivet er en mal for samtykke til å utrede behovet for spesialundervisning.

I Vetland skoles «Rutiner vedr behov for spesialundervisning» står det: «Rektor innhenter samtykke (signatur henvisning og egen samtykkemal) jfr. R-6/2015, for å henvise til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning, (…)».

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning. For fire av elevene har vi bedt om og mottatt både samtykke, sakkyndig vurdering og vedtak. I alle disse fire sakene har foresatte krysset av for «Utredning av behov for spesialundervisning» og samtykket ved å undertegne på henvisningsskjemaet til PP-tjenesten. Datoene for de fire samtykkene er før datoene for de sakkyndige vurderingene.

Som det fremgår ovenfor sikrer Vetland skole at foresatte gir samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

(19)

Rettslig krav 7

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Av rektors EVS fremgår det at skolen gir foresatte mulighet til å uttale seg om sakkyndig vurdering ved at nye maler tas i bruk fortløpende, samt gjennom tverrfaglige møter og drøftinger med foresatte. I tillegg opplyser hun at PPT gjennomfører tilbakemeldingsmøter med foresatte når sakkyndig vurdering foreligger. Rektor viser til skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisning og til ny mal for samtykkeerklæring som vil bli tatt i bruk fortløpende.

I Vetland skoles «Rutiner vedr behov for spesialundervisning» står det: «Gjennomgå sakkyndig vurdering med foresatte, og drøfte innholdet med foresatte og elev når den sakkyndige

vurderingen foreligger. Informere foresatte og elev om konsekvensene av å avvike fra det ordinære opplæringstilbudet, (…)»

Det fremkommer på side 1 i UDEs reviderte rundskriv 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen» at det bygger på tidligere rundskriv, endringer i opplæringsloven, Udirs veileder om spesialundervisning, samt resultatene fra felles nasjonalt tilsyn skoleåret

2014/2015. UDE skriver at én av flere viktige endringer fra forrige rundskriv er: «Elevens og foresattes rett til å gjøre seg kjent med sakkyndig vurdering, og kunne uttale seg om denne.»

I rundskrivets kapittel 8 gjentas denne retten for eleven/foresatte. I tillegg har UDE i vedlegg 2 utarbeidet en ny mal som heter «Samtykke til å iverksette spesialundervisning». På dette skjemaet skal foresatte krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene drøftet, og de får anledning til å skrive sine kommentarer.

Fylkesmannen vurderer at UDE i sitt reviderte rundskriv har tydeliggjort at elev og/eller foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i sakkyndig vurdering. I ny mal for samtykke skal elev/foresatte i tillegg krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått, og de får anledning til å komme med sine kommentarer. Også i skolens reviderte rutine er dette tydelig.

På denne bakgrunn anser Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at Vetland skole gir foresatte/elev mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning fattes.

(20)

Rettslig krav 8

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak.

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor svarer i EVS at skolens ledelse har rutine og kontroll på at vedtak fattes når samtykke er kommet. Hun viser til skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisning og UDEs

rundskriv 6/2015 med tilhørende mal for vedtak.

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning. I alle fem sakene har rektor fattet vedtak etter at PP-tjenesten har anbefalt spesialundervisning i sakkyndig vurdering.

På bakgrunn innsendte enkeltvedtak vurderer Fylkesmannen at Vetland skole fatter vedtak for elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning.

Rettslig krav 9

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og

organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

Ifølge rektors EVS ivaretar enkeltvedtakene både innhold, omfang, organisering og kompetanse. Hun viser til at malen for vedtak om spesialundervisning omtaler disse fire elementene.

Det fremkommer på side 1 i UDEs reviderte rundskriv 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen» at én av flere viktige endringer fra forrige rundskriv er: «Krav om at elevens behov for særskilt kompetanse presiseres i vedtak om spesialundervisning».

(21)

Den nye vedtaksmalen som følger rundskrivet, inneholder dessuten «Kompetanse» som eget punkt, i tillegg til punktene innhold, omfang og organisering.

Fylkesmannen har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning, heretter kalt elev 1, 2, 3, 4 og 5. For disse elevene har vi kontrollert om vedtakene inneholder innhold, omfang, organisering og kompetanse.

Vetland skoles vedtak om spesialundervisning viser innledningsvis blant annet til datert sakkyndig vurdering. Lenger ned i vedtakene er det oppgitt at skolens begrunnelse er PP-tjenestens konklusjon og tilråding i sakkyndig vurdering. Den sakkyndige vurderingen er på denne måten gjort til en del av begrunnelsen for vedtaket.

Vedtaket for elev 1, 2 og 3 inneholder både innhold, omfang, organisering og kompetanse.

Vedtakene for elev 4 og 5 inneholder innhold, omfang, organisering, men ikke kompetanse.

Når det gjelder innholdet, fastslår samtlige vedtak hvilke fag/områder eleven skal ha spesialundervisning i, eventuelt i alle fag, og/eller hvilke avvik eleven skal ha fra LK06.

Et enkeltvedtak om spesialundervisning skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal få.

Fylkesmannen vurderer at de fem vedtakene er tydelige på innhold, omfang og organisering av spesialundervisningen. Når det gjelder de to vedtakene som ikke sier noe om personalets kompetanse, ser Fylkesmannen at disse er fattet i februar og august 2015. På dét tidspunktet hadde ikke UDE fått sendt ut sitt reviderte rundskriv 6/2015 «Spesialundervisning i

grunnopplæringen», datert 16. september 2015.

Etter Fylkesmannens vurdering har UDE gjennom rundskriv 6/2015 foretatt nødvendige endringer for å sikre at skolenes praksis er i samsvar med krav til innhold i vedtak om spesialundervisning. De to vedtakene som ikke inneholder noe om personalets kompetanse, er fattet før det reviderte rundskrivet ble sendt til skolene, og vi vurderer derfor at det er sannsynliggjort at Vetland skoles praksis pr. i dag oppfyller de rettslige kravene.

Rettslig krav 10

Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket.

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette.

Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger

tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

(22)

Rektor skriver i EVS at hun sikrer at avvik fra det sakkyndige rådet begrunnes. Hun viser til UDEs rundskriv 6/2015 som fastslår at avvik fra sakkyndig vurdering skal begrunnes.

Fylkesmannen har spurt rektor pr. telefon om eksempler på vedtak som inneholder avvik fra sakkyndig vurdering. Vi har mottatt ett slikt vedtak, elev 1, og begrunnelsen i vedtaket er som følger:

«Vedtaket er et avvik fra PP-tjenestens konklusjon og tilråding da den sakkyndige vurderingen av 03.12.14 er beregnet på en søknad til en annen spesialskole og ikke er relevant ift inntak på Vetland skole og ressurssenter for hørselshemmede. Eleven er tatt inn på Vetland ift § 2-6 i Opplæringsloven og har dermed egne fag for hørselshemmede.

Eleven henvises på nytt høsten 2015.»

I tillegg har Fylkesmannen som tidligere nevnt bedt om samtykke, sakkyndig vurdering og vedtak om spesialundervisning for fire elever, elev 2, 3, 4 og 5. For disse elevene har vi sammenlignet sakkyndig vurdering med vedtaket når det gjelder innhold, omfang, organisering og kompetanse for å kontrollere om det er avvik.

Fylkesmannen anser at vedtaket for elev 1 ivaretar kravet om at avvik fra sakkyndig vurdering skal begrunnes. Fordi Fylkesmannen for elev 1 kun ba om selve vedtaket, har vi ikke sammenlignet sakkyndig vurdering med vedtaket når det gjelder innhold, omfang, organisering og kompetanse for denne eleven.

For elev 2 og 3 er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtak når det gjelder innhold, omfang, organisering og kompetanse. Fylkesmannen vurderer derfor at det ikke er noe avvik som skal begrunnes.

For elev 4 er det samsvar når det gjelder innhold, omfang og organisering, men ikke kompetanse. I sakkyndig vurdering står det at opplæringen bør ledes av personale med kompetanse på opplæring av elever med hørselshemming. Krav til kompetanse er ikke omtalt i vedtaket. Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at det er avvik når det gjelder personalets kompetanse. Vedtaket er imidlertid fattet før UDE sendte det reviderte rundskriv 6/2015 til skolene, og det var dermed ikke gitt en føring til rektor om at kompetanse skal være med i vedtak om spesialundervisning. Vi viser for øvrig til vurderinger gitt under forrige rettslige krav.

For elev 5 er det samsvar i innhold og omfang. Krav til kompetanse fremkommer verken av sakkyndig vurdering eller vedtak. Når det gjelder organisering, anbefaler PP-tjenesten både

«mindre gruppe (3-6 elever) og som eneundervisning», mens vedtaket kun fastslår

«fleksibelt i mindre gruppe». Fylkesmannen vurderer derfor at det er avvik når det gjelder organisering, og dette avviket skulle ha vært begrunnet. Vi anser at det er av vesentlig betydning for eleven om opplæringen gis som enetimer eller kun i gruppe.

(23)

Fylkesmannen vil oppsummere på følgende måte: Vi har mottatt totalt fem vedtak om spesialundervisning fra Vetland skole. To av vedtakene inneholder avvik fra sakkyndig vurdering, hvorav det ene er både omtalt og begrunnet av rektor. Det andre avviket er ikke omtalt og derfor ikke begrunnet. Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at rektor ikke sikrer at alle vedtak om spesialundervisning som har avvik fra sakkyndig vurdering, er begrunnet.

Fylkesmannen konkluderte i foreløpig tilsynsrapport med at det rettslige kravet ikke er oppfylt.

«Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse og konklusjon på dette området, og vil gjennomføre et minikurs for skoleledelsen i hvordan avvik fra sakkyndig vurdering kan begrunnes.»

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE og ser det som positivt at skoleledelsen skal få en slik skolering.

Det fremgår at dette tiltaket foreløpig kun er planlagt, og Fylkesmannen vurderer det slik at kommunens praksis pr. i dag ikke er i samsvar med loven. Vi avventer derfor en bekreftelse fra Oslo kommune/UDE om at minikurset er avholdt for skoleledelsen.

På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at det rettslige kravet ikke er oppfylt.

(24)

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak.

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf. opplæringsloven

§ 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Ifølge rektors EVS fatter skolen vedtak om særskilt språkopplæring. Hun opplyser også at hun kontrollerer dette, og at fristen er satt til 30. september. Hun viser til skolens rutiner for arbeidet med særskilt språkopplæring og UDEs rundskriv 1/2014.

Fylkesmannen har mottatt totalt fire vedtak om særskilt språkopplæring. I alle fire sakene har rektor fattet vedtak på bakgrunn av kartleggingsresultater i norsk.

Ut ifra innsendte enkeltvedtak er det Fylkesmannens vurdering at Vetland skole fatter vedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring. Vedtakene fattes etter at kartleggingen er foretatt, og resultatene viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring.

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen.

Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8.

Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i

grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.

(25)

Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf.

opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.

Av rektors EVS fremgår det at hun kontrollerer at det i enkeltvedtakene fremgår omfang, læreplan, organisering og kompetanse. Hun viser videre til at mal for vedtak om særskilt

språkopplæring inneholder slike opplysninger, unntatt opplysninger om kompetanse. I tillegg har hun opplyst at det er utarbeidet ny mal for vedtak om særskilt språkopplæring som ivaretar lovkravet, og at malen vil bli tatt i bruk fortløpende.

Alle de fire vedtakene om særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har mottatt, inneholder opplysninger om omfang/timetall i årstimer, læreplan, organisering, samt varighet av vedtaket.

På bakgrunn av innsendte enkeltvedtak er det Fylkesmannens vurdering at Vetland skoles

enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om omfang/timetall, læreplan, organisering, samt varighet av vedtaket.

---

Fylkesmannen vil for øvrig gjøre spesielt oppmerksom på følgende: Tidligere ble det stilt krav om at personalets (språk-)kompetanse skulle være en del av vedtak om særskilt språk- opplæring, på samme måte som for vedtak om spesialundervisning og tegnspråkopplæring.

Utdanningsdirektoratet har etter en samling om felles nasjonalt tilsyn for alle landets

fylkesmenn foretatt en ny vurdering av dette kravet. Direktoratet skriver i sin oppsummering etter samlingen 17. mars 2015:

«Udir har etter samlingen kommet frem til at vi ikke på dette området kan stille krav om at lærernes kompetanse skal være en del av enkeltvedtaket. »

Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen.

Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf.

opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven

§ 2 og kapittel IV og V.

(26)

Rektor svarer i EVS at hun kontrollerer at det fattes vedtak når særskilt språkopplæring opphører.

Hun viser til UDEs rundskriv 1/2014 og skolens rutiner for særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Rektor har i brev av 9. oktober 2015 opplyst at skolen pr. i dag ikke har noen slike

opphørsvedtak. Pr. telefon har hun også opplyst at hun tidligere ikke har hatt elever som er blitt overført til den ordinære opplæringen i løpet av en vedtaksperiode. Hun har dermed heller ikke fattet noen opphørsvedtak.

Ifølge skolens rutine foretas kartlegging av elevenes norskkunnskaper «løpende i skoleåret».

Rutinen fastslår videre at vurderingen av elevens behov for særskilt språkopplæring gjøres løpende, og minst én gang pr. halvår, samt at vedtak skal fattes før 1. oktober og løpende.

Fylkesmannen vil presisere at kravet om opphørsvedtak kun gjelder i de tilfeller eleven skal overføres til ordinær opplæring før vedtaksperioden er utløpt.

Skolens rutine fastslår at både kartlegging, vurdering og vedtak skal gjøres løpende i skoleåret, og vurderingen skal gjøres minst én gang pr. halvår. Når alle disse aktivitetene skal gjøres

løpende, kan det etter Fylkesmannens vurdering være grunn til å stille spørsmål om hvorfor ingen elever er blitt overført til ordinær opplæring i løpet av en vedtaksperiode. Ut ifra rektors brev og svar pr. telefon, samt skolens reviderte rutine pr. september 2015, vurderer Fylkesmannen likevel at det er sannsynliggjort at rektor vil fatte vedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen før vedtaksperioden er over.

(27)

6. Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om tegnspråkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.

Elever som har behov for tegnspråkopplæring, skal ha et enkeltvedtak basert på en sakkyndig vurdering.

Elever som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til opplæring i og på tegnspråk, jf. opplæringsloven § 2-6.

Før skolen fatter vedtak om tegnspråkopplæring, skal PPT ha laget en sakkyndig vurdering, jf. opplæringsloven § 2-6. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva slags behov eleven har for slik opplæring. En avgjørelse om tegnspråkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Ifølge rektors EVS fatter inntakskontoret vedtak om opplæring i og på tegnspråk etter opplæringsloven § 2-6. Hun skriver videre at inntakskontoret kontrollerer at det foreligger sakkyndig vurdering om behov for opplæring i og på tegnspråk før vedtak fattes, samt at det henvises til sakkyndig vurdering i inntaksvedtaket. Rektor viser dessuten til UDEs rundskriv 5/2010 og mal for vedtak om inntak til Vetland skole.

Som omtalt under rettslig krav 3, har Fylkesmannen mottatt fem vedtak om tegnspråk- opplæring/skolebytte. I alle fem sakene har UDE ved inntakskontoret fattet vedtak etter at PP-tjenesten har anbefalt tegnspråkopplæring i sakkyndig vurdering. I fire av vedtakene viser UDE til søknad og sakkyndig vurdering, mens i det femte vedtaket vises det kun til søknad.

Når et vedtak skal være basert på sakkyndig vurdering, innebærer dette at vedtaket enten må være i samsvar med sakkyndig vurdering, eller at eventuelle avvik er gjort ut ifra forsvarlige vurderinger.

Fylkesmannen har under vurderingen av rettslig krav 3 påpekt en uklarhet om de fem vedtakene faktisk er vedtak om tegnspråkopplæring og/eller skolebytte. Selv om (fire av) vedtakene viser til sakkyndig vurdering, fremgår det ikke tydelig verken at eleven er innvilget tegnspråkopplæring, eller hva slags opplæring eleven skal motta.

På denne bakgrunn vurderer Fylkesmannen at UDE ikke fatter vedtak om tegnspråkopplæring basert på en sakkyndig vurdering for elever som har behov for det.

(28)

«Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse og konklusjon på dette området. Utdanningsetaten har derfor utarbeidet ny mal for tegnspråkopplæring ved Vetland skole (…).»

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE og ser at det i den nye vedtaksmalen står tydelig en henvisning både til opplæringsloven § 2-6 som hjemmel for tegnspråkopplæring, og til en datert sakkyndig vurdering om rett til tegnspråkopplæring.

UDE skriver at den nye malen skal tas i bruk fra høsten 2016, og Fylkesmannen vurderer det slik at kommunens praksis pr. i dag ikke er i samsvar med loven. På samme måte som under rettslig krav 3 og 5 legger vi imidlertid til grunn at den nye vedtaksmalen tas i bruk allerede våren 2016, når inntaket til Vetland skole er klart. Vi ber om en bekreftelse på dette i forbindelse med at Oslo kommune/UDE skal sende inn en erklæring om at lovbruddene er rettet.

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.

I enkeltvedtaket må skolen fastsette hvordan opplæringen skal organiseres for eleven.

Elevens rettigheter, sakkyndig vurdering og kommunens organisering av slik opplæring er grunnlaget for vedtaket. Skolen må innenfor denne rammen fastsette krav til undervisnings- personalets kompetanse.

Rektor skriver i EVS at vedtak om tegnspråkopplæring ved Vetland skole ikke inneholder opplysninger om organiseringen av opplæringen og kompetanse.

På spørsmål fra Fylkesmannen opplyser UDEs følgende i e-post av 22. oktober:

«(…) I dag inneholder ikke vedtaket om opplæring i og på tegnspråk opplysninger om innhold, organisering og kompetanse. Vi er derfor i gang med å utarbeide nye maler for vedtak om inntak.»

I de fem vedtakene om tegnspråkopplæring/skolebytte Fylkesmannen har mottatt, har UDE ikke gitt opplysninger om verken organisering eller kompetanse.

Fylkesmannen vurderer at UDEs vedtak om tegnspråkopplæring/skolebytte ikke ivaretar det rettslige kravet om å inneholde opplysninger om organisering og kompetanse.

(29)

«Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse og konklusjon på dette området. Utdanningsetaten har derfor utarbeidet ny mal for tegnspråkopplæring ved Vetland skole (…).»

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE og ser at det skal gis informasjon om både innhold, organisering og kompetanse i den nye vedtaksmalen.

UDE skriver at den nye malen skal tas i bruk fra høsten 2016, og Fylkesmannen vurderer det slik at kommunens praksis pr. i dag ikke er i samsvar med loven. På samme måte som under rettslig krav 3, 5 og 14 legger vi imidlertid til grunn at den nye vedtaksmalen tas i bruk allerede våren 2016, når inntaket til Vetland skole er klart. Vi ber om en bekreftelse på dette i

forbindelse med at Oslo kommune/UDE skal sende inn en erklæring om at lovbruddene er rettet.

(30)

7. Frist for retting av lovbrudd

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 15 rettslige krav, og vi har i kapitlene 3, 4 og 6 konstatert lovbrudd.

I denne rapporten gis Oslo kommune/Utdanningsetaten frist til å rette lovbrudd, jf.

kommuneloven § 60 d. Frist for retting er 22. februar 2016. Oslo kommune/Utdanningsetaten må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at ulovlige forhold er rettet, og en redegjørelse for hvordan lovbrudd er rettet.

Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne tilsynsrapporten:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at kommunens vedtak om tegnspråkopplæring:

- viser til korrekte lovhjemler som vedtakene bygger på - inneholder informasjon om å se sakens dokumenter Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Oslo kommune må sørge for at Vetland skole i saksbehandling om spesialundervisning oppfyller opplæringsloven § 5-3 fjerde ledd. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- Vetland skoles enkeltvedtak om spesialundervisning begrunner avvik fra sakkyndig vurdering, presiserer hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven

Kapittel 6: Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen om tegnspråkopplæring oppfyller kravene i opplæringsloven § 2-6. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at kommunens vedtak om tegnspråkopplæring:

- er basert på en sakkyndig vurdering

- inneholder opplysninger om organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

(31)

8. Kommunens frist til å rette

Som nevnt i kapittel 7 er Oslo kommune/Utdanningsetaten gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten.

Frist for tilbakemelding er 22. februar 2016.

Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Oslo, 17. desember

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Jan Petter Nielsen Mette Hallan Iris Margareta Binder

(32)

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

1) Vetland skoles brev av 29. september 2015 med skjema for egenvurdering og vedlegg:

- Vetland skoles rutiner vedr. behov for spesialundervisning - Vetland skoles rutiner vedr. behov for særskilt språkopplæring

- Utdanningsetatens rundskriv nr. 6/2015 «Spesialundervisning i grunnopplæringen»

med tilhørende vedlegg

- Utdanningsetatens rundskriv nr. 1/2014 «Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter» med tilhørende vedlegg

- Utdanningsetatens rundskriv nr. 5/2010 «Grunnopplæring i og på tegnspråk»

2) Dokumentasjon for fire elever med spesialundervisning

- vedtak om spesialundervisning, sakkyndig vurdering og henvisning til PP-tjenesten 3) Dokumentasjon for fire elever med særskilt språkopplæring

- vedtak om særskilt språkopplæring og forhåndsvarsel/samtykke om vedtak 4) Dokumentasjon for fem elever med tegnspråkopplæring

- vedtak om tegnspråkopplæring/skolebytte og sakkyndig vurdering

Ettersendt dokumentasjon – på forespørsel fra Fylkesmannen:

5) Vetland skoles brev av 9. oktober med eksempel på vedtak om spesialundervisning med avvik fra sakkyndig vurdering

6) Utdanningsetatens e-post av 22. oktober; om saksbehandling knyttet til tegnspråk- opplæring

7) Vetland skoles brev av 23. oktober med søknadsskjemaer om tegnspråkopplæring for de fem utvalgte elevene

8) Vetland skoles e-post av 30. oktober med mal for søknad om forlengelse av skoletilbudet på Vetland skole