Arne Grønningsæter, Liv Tørres og Aadne Aasland
Samarbeid FNPR – LO;
styrke og utfordringer
Evaluering av LOs prosjektsamarbeid
med russisk fagbevegelse
Arne Grønningsæter, Liv Tørres og Aadne Aasland
Samarbeid FNPR – LO;
styrke og utfordringer
Evaluering av LOs prosjektsamarbeid med russisk fagbevegelse
Fafo-notat 2002:3
© Forskningsstiftelsen Fafo 2002 ISSN 0804-5135
Innholdsfortegnelse
Forord...5
Sammendrag...7
Konklusjoner og anbefalinger ...7
Russiske utfordringer ...9
Oppsummering av de bilaterale prosjektene...10
ILO prosjektet ...13
I Innledning og fokus ...15
II Utgangspunktet: ressurser og styrke ...17
Nasjonalt rammeverk...17
Forhandlinger, kollektive avtaler og organisering ...20
Fagbevegelsen og interne ressurser ...22
III Det bilaterale samarbeidet mellom russisk og norsk fagbevegelse ...24
Skolering av tillitsvalgte ...25
Partssamarbeid ...27
Kollektivavtaler ...30
Ungdom ...31
Kvinneperspektiver og likestilling...34
Miljø ...37
Yrkesfaglig utveksling og bedriftskontakt ...39
Prosjektadministrasjon...40
IV ILO-prosjektet; omlegging av faglig opplæring...42
Behov og relevans...44
Nye opplæringsmetoder ...45
Aktivitetsnivå og bærekraft...46
Web sidene og data...47
Kontakten til Norge ...47
Prosjektledelse ...48
Avsluttende kommentarer ...49
V Oppsummering og konklusjoner...51
Kontakt og kunnskap på norsk side ...51
Spredning versus konsentrasjon ...53
Koordinering og fokus ...54
Forholdet mellom behov og tiltak/framtid: ...55
Sluttkommentarer ...58
Vedlegg 1 Case-studie: Seminar i Moskva 1.-3. august 2001 ...61
Vedlegg 2 Bakgrunnsstoff Russland...66
Vedlegg 3 Oversikt over hvem som har deltatt i prosjektsamarbeidet fra LOs side. ...68
Vedlegg 4 Oversikt over intervjuer og informanter ...69
Vedlegg 5 Litteratur, referanser ...73
Forord
Den økonomiske, sosiale og politiske utviklingen i Russland påvirker både stabilitet og levekår i resten av Europa. Nettopp derfor, og på grunn av det tette forholdet mellom oss og vårt naboland, spesielt i nord-områdene, ble støtte til ombyggingen av russisk fagbevegelse en prioritet for LO og norske forbund fra begynnelsen av 90-tallet. Regje- ringens Handlingsprogram for Øst-Europa – senere omdøpt til Samarbeidprogrammet med Sentral- og Øst-Europa - brakte pengene til veie.
Det har nå snart gått 10 år siden LOs prosjektsamarbeid med Sentral- og Øst-Europa startet i 1992. For å evaluere innsatsen og vurdere framtidig satsing ble det derfor be- sluttet å evaluere samarbeidsprosjektene i 2001. Fafo fikk oppdraget Karin-Beate Theo- dorsen, Erna Ansnes, Karin Enodd, Halvor Wøien og Øyvind Hvattum har vært med i referansegruppen og gitt mange gode kommentarer og innspill. Olav Ofstad har vært ansvarlig for Øst-Europa LOs satsing i Øst-Europa og fortjener stor takk for så vel praktisk bistand som gode innspill i løpet av evalueringen. Sist, men ikke minst vil vi få takke alle på så vel russisk side som i de norske forbundene som har stilt sin tid og res- surser til rådighet for oss.
På Fafos side har evalueringsteamet har bestått av Arne Grønningsæter1, Aadne Aasland og Liv Tørres. Rapporten er i stor utstrekning et kollektivt produkt i den forstand at synspunktene er resultat av felles diskusjoner og utveksling av notater. Arne Grønnings- sæter vært prosjektleder og skrevet omfattende deler av rapporten. Aadne Aasland og Liv Tørres har skrevet bakgrunnskapitlet. Liv har stått for evalueringen av ILO prosjek- tet. Aadne har evaluert kurset som fant sted i Moskva i august 2001 og i tillegg foretatt oversettelser og tolkning. Hele gruppa har deltatt i sluttredigering og utskriving av den endelige rapporten.2
Vi er overbevist om at samarbeid mellom norsk og internasjonal fagbevegelse er av sentral betydning ikke bare for samarbeidslandet, men også for norske politiske og øko- nomiske interesser, folkeopplysning og internasjonalt engasjement langt utenfor fagbe- vegelsens egne rekker. Utfordringen på norsk side ligger i å knytte sammen solidaritets-
1 For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at Arne Grønningsæter var AIS sekretær og ansatt i LOs in- ternasjonale avdeling i perioden januar 1993 til september 1995. Det var i denne perioden at prosjekt- samarbeidet startet.
2 Notatet er skrevet sommeren 2001 og arbeidet i hovedsak avsluttet i september 2001. På grunn av en omfattende høringsrunde er den endelige versjonen først publisert i februar 2002. Notatet fanger således ikke opp organisatoriske eller politiske hendinger etter september 2001. Endringer gjort i manuset etter den tid er enten av redaksjonell art, eller relaterer seg til konkrete kommentarer som gjelder tidligere forhold.
arbeid med politisk tenkning og planer. Det er i denne ånd den følgende evalueringen er utført.
Sammendrag
Etter den politiske omveltningen i det gamle Sovjetunionen var integreringen av Russ- land og ikke minst av russisk fagbevegelse, av sentral betydning for europeisk og inter- nasjonal fagbevegelse. Dette, og det nære forholdet mellom Nord-Norge og Nord-Vest Russland, utgjør bakgrunnen for LOs omfattende støtte til Russland gjennom en årrek- ke. Den overordnede målsettingene bak LOs satsing i Russland er å bidra til å styrke oppbyggingen av en demokratisk fagbevegelse. En sterk fagbevegelse vil være pådriver for demokratisk utvikling mer generelt, legge grunnlaget for stabilitet og fred samt sikre økonomiske og politiske rettigheter for arbeidstakerne.
LO startet allerede i 1992 prosjektsamarbeid med Russland, finansiert via midler fra Samarbeidsprogrammet med Sentral- og Øst-Europa. For å evaluere innsatsen og vur- dere framtidig satsing ble det derfor besluttet å evaluere prosjektene i 2001. Fafo fikk oppdraget. Midlene fra samarbeidsprogrammet har hovedsaklig vært benyttet til å støtte bilaterale samarbeidstiltak mellom forskjellige organisasjonsledd og forbund i LO på den ene siden og tilsvarende i FNPR på den andre siden med hovedfokus på Nordvestruss- land.
Konklusjoner og anbefalinger
Hovedkonklusjonen i evalueringen er at prosjektsamarbeidet mellom LO og FNPR re- presenterer positive tiltak i arbeidet med omstrukturering av russisk fagbevegelse. Tilta- kene gir relevante bidrag til en prosess hvor målet er å utvikle en demokratisk fagbeve- gelse som kan representere russiske arbeidstakere under markedsøkonomiens vilkår.
Samtlige av de russiske informantene mener at prosjektene har bidratt til styrking av FNPR som demokratisk organisasjon og aktør. Samarbeidet har skapt kontakt mellom fagforeninger i Nord-Norge og deres søsterorganisasjoner på Kolahalvøya. Likeledes har en styrket kontakten mellom de sentrale organisasjonen, enten det gjelder landsor- ganisasjonene eller fagforbundene. Prosjektene har bidratt til å øke kjennskapet til norsk fagbevegelse og norsk arbeidsliv blant russiske arbeidstakerorganisasjoner. Entusiastene som har drevet fram arbeidet har fått til et imponerende mangesidig arbeid som på tross av enkelte mangler har fungert svært positivt. ILO prosjektet har bidratt til en mer del- takerorientert og demokratisk opplæring av tillitsvalgte og har hatt positiv effekt på for- holdet mellom FNPR og LO ved å ha utvidet rommet og pilaren for diskusjon også om andre politiske spørsmål.
Det ligger imidlertid muligheter for forbedringer på en rekke områder. Dette gjelder planlegging, koordinering og fokus, samt videreutvikling av strategi og kunnskapsopp- bygging på norsk side. Norske myndigheter må legge opp bevilgningspolitikken slik at
det skapes mer forutsigbarhet i prosjektarbeidet. Anbefalingene kan oppsummeres i følgende hovedpunkter
Samlet
• Prosjektene bør gis sterkere fokus og konsentrasjon. Geografisk foreslår vi priori- tering av samarbeid mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland, i tillegg til en komponent av samarbeid mellom FNPR og LO sentral. Temamessig bør en satse på forhandlingssystemer, avtaleverk og tillitsvalgtskolering. Likestilling, ungdoms- arbeid, og miljø må få en profilert plass i dette arbeidet og de separate tiltakene dempes.
Prosjektene
• Avtaleverk og forhandlingssystemer bør ha hovedprioritet. Tillitsvalgtskoleringen bør videreutvikles slik at den blir mer planmessig. Det gjelder både pedagogisk og innholdsmessig. Det er nødvendig å gi mulighet for fordypning.
• ILO prosjektet bør følges opp slik at det beholder bærekraften. Bruk ILO pro- sjektets instruktørnettverk til å videreutvikle kontakten med Norge. Prosjektet må følges opp, særlig kontakten med lederne.
• Ungdomsarbeidet skal innbære både aktivisering av ungdom som gruppe og ut- veksling av problemstillinger, kunnskap og ideer knyttet til ungdomspolitikk.
Ungdom bør derfor å ha selvsagt plass i tillitsvalgtskoleringen. Som et supplement kan ungdomsseminarene fortsette. Ungdomsarbeidet kan utvikles til bredere regi- onale nettverk.
• Likestilling og kvinneperspektiver bør innarbeides bedre i de øvrige temaene.
Norske delegasjoner bør kjønnskvoteres. Egne seminarer for kvinner kan arrange- res i forkant av fagseminarer.
• Få fram norske erfaringer med utvikling av forebyggende strategier når det gjelder arbeidsmiljø
• Yrkesfaglig utveksling kan fortsette som sideaktivitet. Denne typen utveksling må brukes aktivt for å bygge opp kunnskap om russiske forhold på norsk side i sam- arbeidet.
Prosjektadministrasjon
• Sterkere fokus og konsentrasjon forutsetter felles planlegging hvor begge parter er representert. Det forutsetter også koordinering mellom lokale og sentrale ledd.
Prosjektadministrasjonen bør styrkes med dette for øye.
• Konkretisere målsettingene med enkelttiltakene og foreta jevnlige evalueringer av måloppnåelsen.
• Organisatorisk bør samspillet mellom lokale aktører og sentral ekspertise utvikles mer systematisk. Bedre utveksling av informasjon mellom de norske aktørene er viktig for å effektivisere norsk ressursinnsats
• De økonomiske rammene må gjøres mer forutsigbare. Dette bør tas opp med myndighetene slik at bevilgningspolitikken blir mer forutsigbarhet for prosjekt- samarbeidet.
• Etabler etiske retningslinjer for fagforeningsrepresentanter på reise3
Kompetanseutvikling og kulturforståelse
• De norske kompetansen må bygges opp på en mer systematisk måte. Norske del- takere må skoleres videre om Russland og om kulturkompetanse.
• Det bør utvikles bedre bakgrunnsstoff som kan gi større grad av forståelse for hvordan norske arbeidslivsrelasjoner har utviklet seg. Seminarene må legges opp slik det blir rom for dialog.
• God tolkningen på seminarene er nødvendig for å skape best mulig forståelse for hverandres forutsetninger. Tolketjesten er ikke et område for sparing og den bør prioriteres ressursmessig.
• Den norske modellen for arbeidslivsrelasjoner bør presenteres på en slik måte at russerne får et helhetsbilde. Modellen bør presenteres slik at den gir et bilde av hvordan fagbevegelsen tjener på den.
• Internett kan benyttes betydelig bedre. For å bedre informasjonen kan en for ek- sempel etablere hjemmesider på norsk side som presenterer prosjektene. Likele- des kan en lage en ressursbase for de som er aktive i prosjektarbeidet. Denne res- sursbasen må bl.a. inneholde oversikt over ressurspersoner innen aktuelle områder og over aktive personer og organisasjoner i prosjektsamarbeidet.
Russiske utfordringer
FNPR (Federatsiya Nezavisimikh Profsoyuzov Rossii), organiserer i dag rundt 35 millioner, mens de som er omfattet av kollektive avtaler inngått av FNPR er 38 millioner. FNPRs utfordringer er knyttet til høy arbeidsledighet, synkende reallønninger og økende fattig- dom gjennom 90-tallet. Minimumslønningene har sunket dramatisk det siste tiåret, er langt under gjennomsnitts lønnsnivå og det som beregnes som minimum man må ha for å leve av. Dette berører spesielt offentlig ansatte, men også mange i privat sektor. Sam- tidig som den økonomiske situasjonen har lettet noe etter 1998, har antallet fagorgani-
3 Like før rapporten var ferdigskrevet har vi fått informasjon om at LO er i ferd med å vedta etiske regler mot kjøp av seksuelle tjenester.
serte gått ned. Bare i servicesektoren og innen næring og nytelse anslås medlemstallene å være halvert de siste årene.
Fagbevegelsens styrke og innflytelse sees gjerne som et resultat av medlemsoppslut- ning og organisasjonsgrad, men også mange andre forhold påvirker fagbevegelsens makt og avmakt. Økonomisk vekst, næringsliv, arbeidsmarkedet, fordeling, marginalisering og sosiale spørsmål har innflytelse på fagbevegelsens virkemåte og nedslagsfelt. Likeledes kollektivavtaler og forhandlingssystem, og interne ressurser hos fagbevegelsen m.m.
Russisk fagbevegelse stod overfor radikale utfordringer etter sovjettiden. Overgang til markedsøkonomi endret totalt forventningene til fagbevegelsens rolle og funksjon i samfunnet. Kollektive avtaler, slik vi kjenner dem i Vesten, er relativt dårlig utbygd. Selv om alle arbeidere var dekket av kollektivavtaler i det gamle Sovjet var avtalene å betrakte som en del av offentlig regulering av velferdsgoder. Avtalene ble dessuten inngått uten kollektive forhandlinger og dekket heller ikke lønn, etterutdanning o.l. Utfordringene i dag består av å utvide saker inkludert i avtaleverket og bedre kvaliteten på avtalene som et forhandlingsverktøy. Fagbevegelsen kjemper i tillegg ofte en hard kamp for å aner- kjennelse for sine krav og å få inngått nye avtaler. Til tross for at evnen til, og kontroll over, kollektive aksjoner er en viktig ressurs for fagbevegelsen er det også relativt sjelden at dette "våpenet" tas i bruk og det finnes heller ingen streikekasse på sentralt nivå. Ut- fordringene framover vil bli å bygge ut et sterkt forhandlingsapparat og kollektivavtale- system som basis for ny rekruttering av medlemmer, integrering av likestillingsspørsmål m.m. og for fagbevegelsens som part i sosial dialog og for politisk innflytelse.
Oppsummering av de bilaterale prosjektene
Nesten alle delprosjektene har hatt skolering av tillitsvalgte som et mål. En kan spørre om dette arbeidet har vært tilstrekkelig systematisk og planmessig gjennomført. Det gjelder både pedagogisk og innholdsmessig. Mange aktører har vært inne i bildet, og det er fare for at deltakere på forskjellige seminarer har fått gjentatt tidligere kunnskap i stedet for sjansen til å fordype. Det ser ikke ut til å ha vært en utviklet strategi for hvordan en skul- le oppnå maksimal spredningseffekt av skoleringstiltakene. Vi etterlyser en systematisk gjennomtenkningen om hvordan den formidlede kunnskapen skal bruke i den praktiske fagforeningshverdagen. Mye av kursvirksomheten har sprunget ut av lokalt samarbeid og har hatt som mål å gjøre norske og russiske tillitsvalgte kjent med hverandres arbeid og rammebetingelser. Skal tillitsvalgtskoleringen ha noen betydning på sikt er det nød- vendig å utvikle en mer gjennomarbeidet strategi som tar hensyn til behov og tradisjoner både på norsk og russisk side. Deltakerne må få mulighet for videre fordypning i hvor- dan tillitsvalgtrollen og avtaleverket er utformet i Norge og en må diskutere hvordan denne kunnskapen kan brukes i en russisk kontekst.
Partssamarbeid står sentralt i det norsk-russiske samarbeidet og formidling av norske erfaringer har vært et hovedtema for prosjektsamarbeidet. Samtidig er det mye som ty- der på at "partssamarbeid" i Norge og Russland har fundamentalt forskjellig utgangs- punkt, innhold og fokus. Samarbeid i Norge utviklet seg med basis i konflikter. Russisk
fagbevegelse startet på mange måter opp med utgangspunkt i samarbeid. Der Norge gikk fra lokale forhandlinger til sterkere sentral samordning har det i Russland vært sterk sentralisering fra starten. Russisk fagbevegelse kommer fra et relativt topp-tungt samar- beid med lite lokalt engasjement og uten prosedyrer og mekanismer for kollektive for- handlinger. Internasjonale erfaringene tilsier at for at fagbevegelsen skal kunne få noe tilbake fra samarbeid med arbeidsgivere og myndighetene, så må man ha en mulighet for å mobilisere arbeidstakerne. Samarbeid må bygges mellom likeverdige parter. Det er relevant å formidle både erfaringene med samarbeid, og forutsetninger og begrensninger.
Forholdet mellom konflikt og samarbeid må representere en strategi som både tar ut- gangspunkt i medlemsdemokratiet i organisasjonen og i tenkning om hvordan en kan oppnå resultater til fordel for medlemmene. Faren med å formidle andres erfaringer ukritisk, er at målene kan forskyves. God planlegging av kurs og seminarer og bedre kjennskap til russisk avtaleverk og partnerskap er en forutsetning. Samtidig kan mye tjenes på også å lage bakgrunnsstoff som presenterer forutsetningene for, framveksten av, og gevinstene for fagbevegelsen av den norske modellen.
Det er store forskjeller mellom Norge og Russland når det gjelder kollektivavtaler, lov- givning og forhandlingssystemer. Forskjellene tilsier overvåkenhet når det gjelder å fore- ta enkle overføringer av erfaringer fra ett land og en kultur til et annet. Mye tyder likevel på at lærdom om kollektivavtaler og spredning av erfaringer med forhandlinger bør gjø- res til et mer sentralt tema. Uten sterke forhandlingssystemer og forhandlingskompetan- se på fagbevegelsens side vil forbund og landsorganisasjoner slite også på andre områ- der, enten det dreier seg om likestillingsarbeid eller programmer for sosial dialog og partnerskap. Sentrale oppgjør, bransjevise forhandlinger, sosial dialog m.m. spiller en viktige rolle. Like fullt vil styrke være avhengig av at man har et sterkt lokalt apparat som basis. Norsk kunnskaps- og erfaringsformidling har vært viktig for de russiske deltaker- ne. Samarbeidet på disse områdene bør fortsette og styrkes. En del av de andre samar- beidsområdene, som likestilling og miljø får et praktisk ansikt og politisk betydning når de inkluderes i avtaleverk og forhandlinger.
Ungdom har vært et prioritert temaområde for det norsk-russiske prosjektsamarbeidet.
Det ha vært avhold faglige ungdomskonferanser både i Murmansk og Arkhangelsk og ungdomsutvalgene i Nordland, Troms og Finnmark har sammen med ungdomssekretæ- rene vært aktive deltakere i seminarene. Særlig har det vært satset mot Murmansk. Ved siden av seminarene har en oversatt en håndbok for ungdomskontakter og en brosjyre til russisk. Evnen til å organisere ungdom vil være avgjørende for utviklingen av med- lemstallet og organisasjonsgrad. Utveksling av erfaringer kan være nyttige, og vi anbefa- ler derfor en fortsatt satsing på ungdom som en målgruppe for samarbeidet. Det er en verdi i seg selv å la ungdom få møtes, på ungdoms premisser. Ungdomsarbeidet er også et prioritert område innefor andre organisasjoners samarbeid med Russland. Mange av utfordringene er de samme for de andre nordiske landene. Ungdomssamarbeidet kan tjene på å knytte seg nærmere opp mot det regionale samarbeidet i Barentsregionen. Det mye som taler for å beholde den regionale tilnærmingen og konsentrere ungdomsarbei- det i Murmansk og Arkhangelsk og i Norges tre nordligste fylker. På den måten kan man diskutere regionale spørsmål som er interessante for ungdom på begge sider av grensen. En bør søke å finne bedre ordninger for å bevare den institusjonelle hukom-
melsen for samarbeidet, slik at en ikke må starte på nytt når nye personer blir plassert i koordinerende stillinger.
Det har vært arrangert en rekke seminarer om likestilling. Siden 1997 har likestillings- avdelingen i LO vært medarrangør av 5 seminarer i Murmansk og Arkhangelsk fylker.
På disse seminarene har en tatt opp temaer som likestilling og demokrati, tillitsvalgtrol- len, arbeidsmiljø, mobbing og seksuell trakassering, sosialpolitiske spørsmål og interna- sjonalt faglig samarbeid. Kursboka ”Kvinner kan!” er oversatt til russisk. Også distrikts- kontoret i Finnmark har vært involvert i kurs om likestillingsspørsmål. Kvinnenes rolle er sentral i omstillingsprosesser. For å få med kvinnene i prosessen trengs det særskilte kvinnetiltak. Kvinnesamarbeidet kan brukes bevisst som en del av kampen mot sosial elendighet og for demokratisk deltakelse i samfunnsorganisasjonene. Likestilling og kvinneperspektiver bør i langt større grad innarbeides i andre kurs, eksempelvis miljø, organisasjon, tillitsvalgtskolering. Dette gjelder temamessig, men også organisasjonsmes- sig. Det bør etableres et nærmere samarbeid mellom de som jobber med likestillings- spørsmål og de som jobber med andre temaer på den norske siden. De russiske infor- mantene beskriver at ved felles arrangementer har russerne sørget for 50/50 representasjon mellom kvinner og menn, mens LO stiller med en mannsdominert dele- gasjon. Fra norsk side bør en være mer bevisst den kjønnsmessige sammensetningen av delegasjonene. Kvinneperspektivet er en viktig del av samarbeidsprogrammets strategi og de kvinne og likestillingsrettede tiltakene bør derfor fortsette gjennom kurs og semi- narer. Det er imidlertid viktig at dette ikke blir gjort til et særtema, men at likestilling integreres i den generelle tillitsvalgtopplæringen. Flere av de russiske kvinnene mente at det nå er nødvendig å jobbe nærmere sammen med menn om likestillingsspørsmål i fortsettelsen.
Miljø står på dagsorden i det sentrale samarbeidet mellom FNPR og LO. Eksempel- vis er LO observatør i den statlige norsk–russiske miljøkomiteen. I 1994 og 1996 ble det arrangert seminarer på Sørmarka. Miljøsamarbeidet i nord har vært forholdsvis begren- set, men det er gjennomført noen prosjekter. Delvis har dette vært kartleggig av ar- beidsmiljø og ytre miljø i bedrifter, delvis har det vært skolering av tillitsvalgte. ILOs materiale om arbeidsmiljø er oversatt til russisk for midler fra Norge. De siste 30 – 40 årene har tilnærmingen til arbeidsmiljøspørsmål endret seg betydelig i norsk sammen- heng. Forebyggende arbeid har blitt hovedstrategien. Rusisk fagbevegelse står overfor en utfordring når det gjelder å endre tilnærmingen mot forebyggende tiltak. Det er en utfordringen å komme fram til en samlende strategi og prioritering av miljøtiltak. Det er et mål å bidra til å gjøre fagbevegelsen til en aktør innen miljøfeltet. Fagforeningene må bygge opp en ny type ekspertise som kan bidra til å ivareta arbeidstakerinteressene. Det- te skjer innefor en ramme hvor det er begrenset vilje og økonomiske evnen til å priorite- re arbeidsmiljøet.. Dette er et viktig felt for skolering og erfaringsoverføring. Russisk fagbevegelse står overfor store utfordringer når det gjelder å finne en ny rolle og å få ansatte og deres representanter til å bli en sentral aktør på miljøområdet.
Både integrert i prosjektene og som en følge av dem har det foregått en del aktivitet som kan betegnes som yrkesfaglig utveksling. Det mest omfattende av disse prosjektene har foregått i regi av Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og ver- nepleiere (FO) sine avdelinger i Nord-Norge. De siste to årene har det vært utveksling
mellom sosialarbeidere på Kola og i Nord-Norge. Også i andre forbund har det vært elementer av faglig utveksling, eksempelvis blant elektrikerne. Faglig samarbeid, særlig for grupper med sterk yrkesidentitet og interesse, kan være sterkt motiverende. Det kan fungere som et positivt tillegg til det mer avgrensede tillitsvalgtsamarbeidet. En styrke ved dette samarbeidet er at det bidrar til økt kunnskaper om Russland på den norske sida. Yrkesfaglig utveksling styrker folk-til-folk aspektet ved samarbeidet og blir et sup- plement til tillitsvalgtorienteringen.
FNPR og LO har hatt årlige møter for sentral planlegging. Som det går fram av tabellen på side 24 har nivået på bevilgningene variert til dels betydelig fra år til år.
Større grad av forutsigbarhet og stabilitet i økonomien ville innebære en betydelig forbedring i prosjektdriften. Regnskapsførsel og økonomirapportering er gjort fra norsk side. Denne måten å håndtere økonomien på er per i dag den enkleste. Målsettingene for det enkelte tiltak bør formuleres både som generelle mål og i form av resultatmål.
Hvert enkelt seminar avsluttes med en evaluering fra deltakeren. Resultatet av disse oppsummeringene må kunne brukes som en del av den kontinuerlige evalueringen av tiltakene. Tolking er dyrt, men det er grunn til å advare sterk mot å spare på denne budsjettposten..
ILO prosjektet
ILO prosjektet er et prosjektsamarbeid mellom Landsorganisasjonen og fagbevegelsen i Russland, finansiert av norsk UD og med ILO som operatør. Prosjektet har gått over 5 år og blir avsluttet i 2001. ILOs Moskva-kontor har hatt det daglige ansvaret for pro- sjektet fra 1998. Målet med prosjektet har vært å endre den faglige opplæringen som gis gjennom en del av de større fagforeningsskolene. Dette er gjort gjennom et større pro- sjekt for opplæringsledere fra flere regioner. I tillegg har en rustet opp den tekniske standarden på russiske fagforeningsskoler gjennom installasjon av datautstyr, tilgang til internett og mail og etablering av hjemmesider. Opplæringsprogrammet er lagt opp i tre trinn. ILO prosjektet trener opplæringsledere som igjen holder kurs på regionalt nivå og som igjen avholder lokale kurs.
Prosjektet rettet seg mot et av de mest kritiske områdene for fagbevegelsen, nemlig de tillitsvalgte og deres rolle. Endringene i omgivelsene, de tillitsvalgtes nye rolle samt den tidligere passive undervisningsstilen var faktorer som gjensidig forsterket behovet for nytenkning når det gjaldt opplæring. Prosjektet virker relevant og godt tilpasset beho- vene til russisk fagbevegelse. De nye opplæringsmetodene vektlegger interaktive metoder, rollespill og aktive bidrag fra deltakerne. ILO har god og lang erfaring med faglige opp- læringsaktiviteter og står i en unik situasjon både når det gjelder undervisningsmetoder og regionalkompetanse.
Midlene fra norsk side har primært vært brukt til å dekke kurs og aktiviteter. FNPR har klart å holde på det store flertallet av den såkalte ”første” generasjon opplæringsle- dere. De lokale kursene har i hovedsak vært finansiert lokalt. I 1998 ble det også arrang- ert 36 regionale kurs hvorav 31 var selvfinansierte. Aktivitetsnivået er gjennomgående
høyt, spesielt når man tar i betraktning ustabilitet grunnet uoversiktlig saksbehandling i finansieringskanalen UD på norsk side.
Ideen om hjemmesider og internett-nettverk ble lansert for å bedre informasjonsfly- ten. Hjemmesidene er etablert for å kunne oppdatere forbund om aktuelle spørsmål samt gi dem råd om f.eks. arbeidsrettsspørsmål. Hjemmesiden ”trud.org” er etablert.
ILO konvensjoner, aktuelle kollektivavtaler og aktuell informasjon er lagt ut. Sidene virker grundige, informative og innholdsrike samtidig som de er relativt enkle å finne fram i. I dag anslås antallet besøkende til ILOs hjemmesider i Russland alene til rundt 2000 per dag. Denne delen av prosjektet har oppnådd mye med relativt lite ressurser.
Prosjektet har kun i liten grad involvert norske deltakere. Det understrekes imidlertid både fra LO, FNPR og ILO at det har vært tett kontakt i prosjektperioden. LO har gjennom prosjektet fått både bedre kunnskap om Russland og kontakter til FNPR. Det er tydelig at FNPR har vært interessert i prosjektet, noe som igjen har styrket båndene til LO. Prosjektet har knyttet tettere bånd mellom de to landsorganisasjonene og økt kunn- skapen om norsk fagbevegelse blant russiske tillitsvalgte.
Gjennomføringen av prosjektet virker profesjonell. Det foreligger skriftlige kontrak- ter for driften med konkretiserte mål, med tidsfrister og krav partene må oppfylle. Jevn- lig kontakt mellom LO, ILO i Genève, ILO kontoret i Moskva og FNPR vitner om god oversikt og gjennomføring. Forsinkelser og nedskjæring forårsaket av sen behandling og manglende forutsigbarhet fra norske bevilgende myndigheter har til tider skapt proble- mer for gjennomføringen. Like fullt har prosjektledelsen vært i stand til å tilpasse plane- ne til endrede rammevilkår. ILO har betalt lønnskostnader for prosjektstaben i Moskva, mens norsk støtte hovedsaklig har gått til aktiviteter. Skriftlige arbeidsplaner, jevnlige evalueringer og rapporter har lagt grunnlaget for noe som framstår som et godt organi- sert og vel gjennomført prosjekt som samtidig har bidratt til å styrke forholdet mellom de tre organisasjonene.
Både ILO og FNPR er bekymret for framtida. ILO prosjektet fremstår som et verdi- fullt bidrag til omstillingen av russisk fagbevegelse. ILO, ITSene, LO og forbund i Nor- ge bør vurdere hvordan de fortsatt kan bruke opplæringslederne og de ressursene som er bygd opp gjennom dette prosjektet i det videre arbeidet. Utfordringen på sikt ligger i å videreføre og utnytte den kompetansen man har bygd opp gjennom investeringene fra LO og ILO.
I Innledning og fokus
Etter den politiske omveltningen i det gamle Sovjetunionen var integreringen av Russ- land og ikke minst av russisk fagbevegelse, av sentral betydning for europeisk og inter- nasjonal fagbevegelse. Politisk, økonomisk og sosial uro i Russland ville ha direkte kon- sekvenser for resten av Europa. Samtidig var den ”gamle” splittelsen av internasjonal fagbevegelse i øst- og vest-blokker en bekymring for langsiktig internasjonal solidaritet.
Dette, og det nære forholdet mellom Nord-Norge og Nord-Vest Russland, utgjør bak- grunnen for LOs omfattende støtte til Russland gjennom en årrekke. Den overordnede målsettingene bak LOs satsing i Russland er å bidra til å styrke oppbyggingen av en de- mokratisk fagbevegelse. En sterk fagbevegelse vil være pådriver for demokratisk utvik- ling mer generelt, legge grunnlaget for stabilitet og fred samt sikre økonomiske og poli- tiske rettigheter for arbeidstakerne.
LO startet allerede i 1992 prosjektsamarbeid med Russland. Prosjektene er finansiert via midler fra Utenriksdepartementet, samarbeidsprogrammet med Sentral- og Øst- Europa (heretter betegnet som ”Samarbeidsprogrammet”), som har som overordnet mål å bidra til omstilling til demokratisk styreform, markedsøkonomi og forbedring av miljø i Sentral- og Øst-Europa. Herunder har man også prioritert likestilling, nærings- samarbeid, samarbeid innen utdanning, helse og forskning, fokus først og fremst på Nordvestrussland og Baltikum. Ideen om folk-til-folk samarbeid har vært viktig i pro- grammet med fokus bl.a. på frivillige organisasjoner, arbeidslivsorganisasjoner, men- neskerettigheter m.m.
Midlene fra samarbeidsprogrammet har hovedsaklig vært benyttet til å støtte bilatera- le samarbeidstiltak mellom forskjellige organisasjonsledd og forbund i LO på den ene siden og tilsvarende i FNPR på den andre siden. Hovedfokus i disse prosjektene har vært rettet mot Nordvestrussland. I tillegg til det bilaterale samarbeidet har et betydelig beløp blitt bevilget til å støtte et faglig opplæringsprosjekt i ILO regi.
Vedlagt rapporten (vedlegg 3) er en liste over organisasjonsledd i LO som har vært involvert i samarbeidet. En rekke av samarbeidsprosjektene har vært gjennomført i regi av LOs forbund, i alt 14 forbund har deltatt. Forbundenes engasjement overfor russiske søsterforbund har til dels vært finansiert av egne midler. I de siste to årene har over halvparten av enkelttiltakene vært i forbundsregi. Evalueringen har i hovedsak fokusert på det lokale samarbeidet og på den delen av samarbeidet som er finansiert via Samar- beidsprogrammet. En del av synspunktene som kommer til uttrykk fra russisk side samt konklusjonen fra denne evalueringen vil allikevel være relevant også for forbundssamar- beidet. Et helhetsperspektiv på arbeidet vil måtte inkludere det betydelige engasjementet som ligger i forbundenes deltakelse i samarbeidet.
Evalueringen gjennomgår det bilaterale samarbeidet mellom LO og FNPR og ett ILO prosjekt som har fått norske midler. Vi vurderer prosjektdrift, ressursbruk og øko- nomistyring sammen med en generell vurdering av prosjektenes kvalitet og måloppnåel-
se. Langt bredere er vi også bedt om å vurdere om de generelle målene som ligger til grunn for samarbeidet er oppnådd, samt hvorvidt aktivitetene er relevante med ut- gangspunkt i behov på russisk side og de konkrete utfordringene russisk fagbevegelse står overfor. I og med at samarbeidet har som mål ikke bare å bidra til å styrke russisk fagbevegelse, men også å styrke kontakten mellom russisk og norsk fagbevegelse, må vi også vurdere hvordan samarbeidet innvirker mer generelt på forholdet mellom LO og FNPR og bruk av norske erfaringer i samarbeidet. På dette grunnlaget kommer vi avslutningsvis også med konkrete forslag til framtidig innretning av samarbeidet.
I evalueringen har vi gått gjennom litteratur og dokumenter, samt intervjuet en rekke aktører i Murmansk, Arkhangelsk, Moskva og Norge. Vedlagt følger en oversikt over de som er intervjuet (vedlegg 4). I tillegg deltok vi på et seminar i Moskva for å få inntrykk av hvordan samarbeidet foregår i praksis. Erfaringer og anbefalinger er vedlagt (vedlegg 1). Vi har i evalueringen valgt å konsentrere oss om aktivitetene fra 1996 til 2001.
II Utgangspunktet: ressurser og styrke
Fagbevegelsens styrke og innflytelse sees gjerne som et resultat av medlemsoppslutning og organisasjonsgrad, men mange andre forhold påvirker også fagbevegelsens makt og avmakt. Det nasjonale økonomiske og politiske ammeverk vil ha betydning. Økonomisk vekst, næringsliv, arbeidsmarkedet, fordeling, marginalisering og sosiale spørsmål har innflytelse på fagbevegelsens virkemåte og nedslagsfelt. Hvilke juridiske begrensninger som finnes på fagbevegelsens virke, forhandlingssystem og avtaleverk legger også pre- misser for fagbevegelsen. Ikke minst vil evnen til å mobilisere til streik og kollektive aksjoner være et redskap for politisk makt, enten den tas i bruk eller ei.
I tillegg vil kjennetegn ved organisasjonsstrukturen ha betydning for makt og innfly- telse. Hvor høy er organisasjonsgraden? Finnes det gule forbund? Hvilke bransjer er de dominerende innen fagbevegelsen? Dersom det finnes konkurrerende forbund eller landsorganisasjoner, hvordan er forholdet mellom de ulike organisasjonene? Organisato- riske forhold har også betydning for fagbevegelsens styrke. Hvor ofte har man kongres- ser? Hva baseres tyngde og innflytelse seg på under kongressene? Hvordan er organisa- sjonen bygd opp internt, som for eksempel når det gjelder forholdet mellom landsorganisasjon og forbund og mellom ledelse og lokalplan? Hvordan oppfatter orga- niserte, tillitsvalgte og politisk ledelse sin egen og fagbevegelsens rolle og funksjon?
I Sovjetunionen var fagbevegelsens viktigste funksjon å fordele velferdsgoder til medlemmene, som helseomsorg, pensjoner, boliger og ferie i tillegg til knappe for- bruksvarer. I praksis var fagorganisering obligatorisk for alle sysselsatte. Alle ansatte ved en bedrift, fra rengjøringspersonalet til bedriftsleder, var organisert i samme forening.
Fagbevegelsen var kun i liten grad engasjert i forhandlinger av lønn og arbeidstid. Dette ble fastsatt av staten. Streikerett fantes ikke, og fagbevegelsens innflytelse over utfor- mingen av arbeidsvilkår var beskjeden.
Russisk fagbevegelse stod overfor radikale utfordringer etter sovjettiden. Overgang til markedsøkonomi endret totalt forventningene til fagbevegelsens rolle og funksjon i samfunnet. De politiske endringene skjøv fram en uavhengig fagbevegelse og politisk balansegang der de i sovjettiden hadde gått hånd i hånd med Kommunistpartiet. Og de sosiale endringene måtte etter hvert tvinge fram en bevegelse som representerte arbei- dernes sosiale og økonomiske interesser på arbeidsplassen.
Nasjonalt rammeverk
På begynnelsen av 1990-tallet rådet kaos i det russiske samfunnet. Privatisering av statli- ge eiendommer, kraftige fall i reallønna og økende arbeidsledighet stilte både arbeidsta- kere og fagbevegelsen overfor enorme utfordringer. Til tross for naturressurser, høyt
utdanningsnivå og lave lønninger, er Russland lite konkurransedyktig. Manglende inves- teringer, dårlig og tungrodd infrastruktur og lav effektivitet bidrar til å forklare proble- mene. Samtidig er korrupsjon et omfattende problem. Finansmarkedene kollapset i au- gust 1998 med inflasjon, økonomisk usikkerhet og dramatisk fallende levestandard for det store flertall. Både næringsliv, helse, utdanning og infrastruktur sliter på grunn av manglende investeringer. Samtidig finnes det få effektive institusjoner som kan bære fram nye lover og regler. Korrupsjon og lav effektivitet hemmer utvikling ved å redusere investeringer og vekst, samt iverksetting av nødvendige sosiale og økonomiske tiltak.
Skjult arbeidsledighet og undersysselsetting var dagens orden i det gamle Sovjet. Nå er den offisielle arbeidsledigheten på rundt 15-20 prosent. Minimumslønningene har samtidig sunket dramatisk det siste tiåret, er langt under gjennomsnitts lønnsnivå og under det som beregnes som minimumsnivå man må ha for å leve av. Dette berører spesielt offentlig ansatte, men også mange i privat sektor. 40 prosent av bedriftene ope- rerer med underskudd, men ruller og går likevel på basis av lave lønninger, manglende utbetaling av lønn og av innbetaling av skatt. Bedriftene er strengt tatt bankerott, men staten ønsker ikke å erklære dem konkurs så lenge de skylder dem såpass mye. Fagbeve- gelsens krav er at man skal klare å få minimumslønningene opp på 60 prosent av det som kreves for å overleve i 2002 og utgjøre det samme innen 2005. De mest utsatte gruppene er landbruk, offentlig sektor, deler av de tjenesteytende næringer og de store gruppene som jobber i uformell sektor, mens arbeiderne for eksempel i tungindustrien tjener relativt godt. Minimumslønnen er i dag 300 rubler i måneden mens eksistensmi- nimum er satt til 1400 rubler4.
Generelt ble folk spesielt hardt rammet av nedgangstidene mot slutten av 90-tallet.
Reallønningene sank dramatisk. I mai 1999 var for eksempel gjennomsnittslønna bare 62 prosent av hva den hadde vært året før (ILO 1999). Millioner av mennesker mistet sparepengene sine. Pensjonene var i snitt kun 69 prosent av minimumsnivået som be- regnes for å overleve. Både arbeidstakere og pensjonister led under manglende utbeta- linger. Verdensbanken anslo at 48 prosent av befolkningen levde i fattigdom. Selv om situasjonen har bedret seg de siste to årene i de største byene, og spesielt i Moskva, er fattigdom fremdeles et stort problem.
Både sykefravær, ulykker, pensjoner og dødsfall er dekket av sosiale forsikringer som betales gjennom arbeidsgiveravgift. At situasjonen for arbeidstakerne ikke er tilfredsstil- lende, er imidlertid åpenbart. Lønningene i Russland er jevnt over lave. På store indust- ribedrifter vil arbeiderne gjerne lønnes med 3600 rubler, mens den nasjonale gjennom- snittslønna vil ligge på rundt halvparten. Lærerne har rundt 860 rubler brutto i måneden.
Lønnsnivået i privat sektor ligger i snitt på rundt 25 prosent av produksjonskostnadene.
Selv om det er færre forsinkelser i utbetalinger i lønninger enn det var på slutten av 1990-tallet, er det fremdeles svært store lønnsforskjeller. Forskjellen mellom rik og fattig er høy i internasjonal sammenheng (HDR 2001).5 Lederlønningene ligger opp til 50
4 1 RUB = 0,30 NOK
5 Gini-koeffisienten var i 1998 på 0,49. Koeffisienten er et vanlig mål på inntektsulikhet og varierer mellom 0 (full likhet) og 1 (maksimum ulikhet). Fordeling er sett som ganske jevn hvis koeffisienten ligger mellom 0,2 og 0,35. I Vest- Europa ligger den vanligvis mellom 0,28 og 0,35, mens den i utviklingsland ofte er høyere (0,44-0,60) (www.ciesin.ee/undp/nhdr/Figure81.html).
ganger høyere enn lønnen til arbeidere samtidig som det nylig er innført en flat inntekts- skatt som kun er på 13 prosent. Samtidig er det heller ikke uvanlig at både arbeidstaker- ne og ledelse mottar ekstra lønnssjekker som bonus. En omfattende del av økonomien anslås som å inngå i den "grå" økonomien. Videre er det fremdeles svært dårlig standard for helse og sikkerhet på arbeidsplassene. Oppsigelsesvernet er svakt, mange steder er det fortsatt forsinkelser i utbetalinger av lønninger, viktige beslutninger som treffes på bedriftene er ofte hemmelige og tåler i mange tilfeller ikke dagens lys. Fremdeles sliter mange bedrifter med lav effektivitet. Likevel er det større optimisme i dag enn det var for bare et par år siden.
Fagbevegelsen hadde i utgangspunktet en unik mulighet til å få økt innflytelse da Russland ble selvstendig i 1991. De fleste andre samfunnsorganisasjoner forsvant da Sovjet ble oppløst. Fagbevegelsen var imidlertid en av få organisasjoner som hadde et organisasjonsapparat spredt over hele landet. Fagbevegelsen var heller ikke diskreditert på samme måte som Kommunistpartiet, fordi de – i hvert fall offisielt – ikke hadde vært en del av maktstrukturen og kunne dessuten vise til at velfungerende vestlige land også har sterke fagforeninger. Dette til tross sliter fagbevegelsen i dag for å få politisk gjen- nomslag for sine saker.
Det sosiale partnerskap i Russland utviklet seg svært forskjellig fra den klassiske vest- europeiske modellen. Mens sosialt partnerskap i Vesten utviklet seg som følge av lang kamp og konflikt mellom arbeidsgiver og arbeidstakere, ble sosialt partnerskap i Russ- land initiert fra myndighetene for å modernisere landet og bringe landet mot en vestlig type markedsøkonomi (Hoffer 1999). I Russland fikk man således det formelle grunnla- get og strukturene til ”sosial dialog” uten at det eksisterte sterke og uavhengige parter.
Samtidig er det stor variasjon mellom de ulike regionene når det gjelder lovgivning og sosialt partnerskap. Utover på 90-tallet hadde regionene fått utstrakt myndighet og gu- vernørene en nøkkelrolle i lovgivning, noe som imidlertid nå er betraktelig innskrenket under Putin.6 Samtidig har de politiske alliansepartnerne for fagbevegelsen blitt svekket.7 Med dette utgangspunktet har det utviklet seg store forskjeller mellom de rettigheter arbeidstakerne og fagbevegelsen har i lovgivning og avtaletekst på den ene siden og de- res reelle beskyttelse på den andre siden. Fagbevegelsen ble av mange sett som levninger etter sovjetperioden og ofte ikke lyttet til av myndighetene. Trusler om streiker og pro- tester gjør ofte lite inntrykk på regjeringen og arbeidsgiverne. Russiske myndigheter oppfatter i noen grad fagbevegelsen som potensiell støttespiller for den politiske oppo- sisjonen og som motstandere mot markedsøkonomiske reformer.
På sentralt hold har oppmerksomheten de siste årene i første rekke vært rettet mot den nye arbeidsloven. Regjeringen og Verdensbanken uttrykte at hensikten med end- ringene i lovgivningen bl.a. var å lette tilgangen på utenlandske lån8 og investeringer
6 Har erstattet guvernører med "regionale representanter", redusert deres lovgivende myndighet og dramatisk redusert det skattegrunnlaget som regionene baserer seg på. Mens regionene tidligere beholdt 70 prosent av skatteinntektene, kan de nå kun beholde 50 prosent av skatten, mens resten går til staten.
7 Det største opposisjonspartiet, som tidligere hadde vært fagbevegelsens sterkeste alliansepartner, nemlig OVR, ble i 2000 ble slått sammen med det regjerende partiet Unity.
8 Pengefondet satte som betingelse for videre kreditt at Russland liberaliserte arbeidslivslovgivningen. Verdensbanken stilte tilsvarende krav.
gjennom bl.a. å gjøre oppsigelser mindre belastende for arbeidsgiverne. Men mens det var bred enighet om å fornye den gamle sovjetiske arbeidsloven fra 1971, har det vært stor uenighet om innholdet i en ny lov mellom de tre partene, mellom de ulike landsor- ganisasjonene og internt i FNPR.9 I juli 2001 startet ny behandling av forslaget til lov- givning (http://www.fnpr.ru/tk/index.html). Her har FNPR fått gjennomslag for flere av sine synspunkter, bl.a. når det gjelder fagbevegelsens rolle og myndighet i oppsigelser og kollektive forhandlinger. Forslaget reiste imidlertid sterk kritikk fra andre deler av fagbevegelsen utenfor FNPR på grunn av bl.a. formuleringer som fremmer sterke sent- rale fagforeninger på bekostning, etter deres vurdering, av alternativ fagbevegelse, lokale forbund og enkeltstående bedriftsforbund.10 FNPR krevde også at det skulle fastslås at minimumslønnen ikke skal være lavere enn subsistensminimum, at en arbeidsgiver som ikke betaler ut lønn i tide eller betaler for lave satser skal bøtlegges og at ansatte skal ha rett til å legge ned arbeidet dersom lønnen ikke utbetales, men kompenseres med 2/3 av lønn. Samtidig som forhandlingene fortsetter har utvilsomt regjeringens forslag splittet fagbevegelsen. Det ventes stor debatt om lovforslaget fram til den andre behandlingen som skal skje i desember kort tid etter FNPRs kongress.
Forhandlinger, kollektive avtaler og organisering
FNPR (Federatsiya Nezavisimikh Profsoyuzov Rossii), Føderasjonen av Russlands uavhengige fagfo- reninger, er direkte arvtaker etter den sovjetiske offisielle fagbevegelsen og organiserer i dag rundt 35 millioner, mens de som er omfattet av kollektive avtaler inngått av FNPR er 38 millioner. Med innmeldingen av Jernbaneforbundet har nå FNPR 43 ulike bransje- forbund. På grunn av problemer med pålitelige sysselsettingstall, er det vanskelig å utar- beide nøyaktig anslag over organisasjonsgraden, men grove anslag tyder på at mer enn 95 prosent av de fagorganiserte er tilknyttet FNPR noe som innebærer rundt 65-70 pro- sent av arbeidsstyrken. På slutten av sovjettiden oppsto det imidlertid også en rekke alternative forbund. Mange av dem eksisterer fortsatt, mens flere nye er kommet til.
Dette gjelder særlig forbund innenfor spesielle bransjer, som kullgruvedrift, luftfart, havnearbeid og skipsfart. De største sammenslutningene blant de alternative fagorgani- sasjonene heter VKT (Vserossiiskaya konfederatsiya truda - Den allrussiske arbeidskonføde- rasjonen), KTR (Konfederatsiya truda Rossii – Russlands arbeidskonføderasjon) og Kong- ressen for russiske fagforeninger. Disse deltar alle i den nasjonale trepartskommisjonen ved siden av FNPR. Den uavhengige fagbevegelsens styrke i forhold til FNPR har vari- ert, men den har først og fremst avgrenset innflytelse i spesielle regioner og bransjer. I tillegg har den, sammen med enkeltstående forbund i FNPR, reist sterk kritikk mot FNPRs ledelse, bl.a. når det gjelder deres standpunkter til ny arbeidslivslov, innmeldelse
9 Memorandum of the Government of the Russian Federation and the Central Bank of Russia. Juni 1998.
10 Det står bl.a. at forhandlinger skal utføres av lokale ledd av forbund. Mange av de alternative foreningene har imid- lertid ikke lokale ledd, men er derimot organisert som forbund selv på lokalt nivå og var redd de dermed ikke ville omfattes av forhandlingsretten (The Fight for a New Labour Code and Problems of Unity in the Russian trade Union Movement. Information from the ICFTU Moscow Office, June 29, 2001.)
i FFI osv. Når det gjelder forbundene internt i FNPR kommer kritikken primært fra Forbundet for Skipsbyggere og Jordbruksforbundet. Samtidig som den økonomiske situasjonen har lettet noe etter 1998, i hvert fall i Moskva, har antallet fagorganiserte gått ned. Bare i service-sektoren og innen næring og nytelse anslås medlemstallene å være halvert de siste årene. Det siste året sank medlemstallet med rundt 1,3 prosent.
FNPR er organisert på basis av både bransje og geografi. Med unntak av Ingusjetia har alle de 79 føderasjonssubjekter (dvs. oblaster/fylker eller republikker) sin egen terri- torielle organisasjon som inngår i FNPR sentralt. Bransjeforbundene inngår også i det sentrale FNPR. Innad i hvert føderasjonssubjekt finnes både egne forbund og regionale organisasjoner.
I parlamentet støttes fagbevegelsen av en egen fraksjon som kaller seg Solidaritet (So- lidarnost’). Fraksjonen prioriterer særlig lønnspørsmål. Mens det en periode var store forsinkelser i utbetaling av lønn, er i dag det lave lønnsnivået hovedproblemet og spesi- elt for offentlig ansatte. Regjeringen fremhever at en ikke har midler til å betale høyere lønninger. Solidaritet-fraksjonen’s svar er at en først må sørge for anstendige lønninger til de ansatte før en bruker budsjettpenger. I programmet til fraksjonen heter det at en må søke å få minimumslønnen opp på nivået til eksistensminimum.
FNPR hadde store fortrinn sammenliknet med konkurrerende forbund og landsor- ganisasjoner etter Sovjetunionens oppløsning. De har et utstrakt organisasjonsapparat, større kontaktnett og opparbeidet aksept hos bedriftsledelse og myndigheter, samt ut- strakt innflytelse over fordelingen av velferdsgoder (Vogt Andresen:13). Økende etable- ring av gule forbund og "bedriftsforbund" (som kun organiserer arbeidere fra en ar- beidsplass, og gjerne er etablert i samarbeid med ledelsen i konkurranse med FNPR) er like fullt bekymringsfull for FNPR. Der FNPR har individuelt medlemsskap, registrerer enkelte av de nye ”alternative” foreningene alle kollektivt på en arbeidsplass som med- lemmer, selv om de ikke er individuelt innmeldt. Noen av de uavhengige organisasjone- ne samarbeider med FNPR, mens andre er i direkte opposisjon.
Kollektive avtaler, slik vi kjenner dem i Vesten, er relativt dårlig utbygd over hele Øst-Europa (Aro m.fl. ILO). Selv om alle arbeidere var dekket av kollektivavtaler i det gamle Sovjet var avtalene mer å betrakte som en del av offentlig regulering av velferds- goder. Avtalene ble dessuten inngått uten kollektive forhandlinger og dekket heller ikke lønn, etterutdanning o.l. Etter oppløsningen av Sovjet var det bare et mindretall av be- driftene som hadde kollektivavtaler. Nå inngås det på ny en rekke kollektive avtaler, og innholdet i disse blir stadig mer likt innholdet og strukturen i avtaler i Vest-Europa.
Fagbevegelsen kjemper imidlertid ofte en hard kamp for å anerkjennelse for sine krav og kollektivavtaler som ivaretar grunnleggende rettigheter.
På bedriftsnivå søker FNPR og forbundene nå å inngå kollektivavtaler. På det regio- nale nivå og innenfor den enkelte bransje inngås tariffavtaler, mens Hovedavtale utar- beides på det føderale nivå. Som oftest vil grunnlaget for de lokale forhandlingene være nedfelt i Hovedavtalen, som kun gir minimumsstandarder, og der tilleggsytelser forhandles fram på regionalt nivå og bransjenivå. Det er store regionale forskjeller i leve- standard og prisnivå, og dette blir gjerne reflektert i de avtaler den enkelte organisasjon greier å forhandle fram.
Til tross for at streikerett ble innført fra 90-tallet er det sjelden at fagbevegelsen tar arbeiderne ut i streik eller initierer protestaksjoner for å oppnå bedre betingelser. En rekke forbund opptrer fortsatt som bedriftsledelsens forlengede arm, mens stadig flere er i ferd med å bli mer uavhengige og sterke. Vi ser også økende bruk av kollektive ak- sjoner og en rekke eksempler på at fagbevegelsen går rettens vei mot arbeidsgiverne for eksempel for manglende lønnsutbetalinger og på at arbeidere presser ut korrupte ledere.
Det ble organisert flere landsomfattende kollektive aksjoner utover mot slutten av 90- tallet. Lærerne gikk ut i streik tidligere i år og fikk gjennomslag for kravene sine. Det finnes imidlertid intet streikefond og de fleste streiker er resultat først og fremst av spontanreaksjoner blant arbeidstakerne enn et planlagt instrument for kollektiv makt på fagbevegelsens side. Representanter for fagbevegelsen selv sier ofte at "sosial dialog" er ment å skape større fred i arbeidslivet og redusere eller eliminere konflikter. Evnen til, og kontroll over kollektive aksjoner er imidlertid et viktig motivasjonsgrunnlag for fag- bevegelsen og en viktig politisk ressurs å kunne vise til i forhold til arbeidsgiverne og staten, enten man tar den i bruk eller ei.
Et annet problem for såvel kollektive forhandlinger som for sosial dialog er knyttet til manglende motpart på arbeidsgiversiden. Russiske arbeidsgivere har lenge stått uten et representativt organ på føderalt nivå. De organisasjonene som eksisterer, har ikke hatt fullmakter til å inngå avtaler på vegne av arbeidsgiverne. Der de tidligere statlige bedrif- tene helst er organisert, er gjerne de private og nylig privatiserte bedriftene langt mer negative til fagbevegelsen, kollektive forhandlinger og til å inngå i arbeidsgiverorganisa- sjoner. Verdien av inngåtte avtaler reduseres og nye avtaler er vanskelig å oppnå. I en del bedrifter i monopolsituasjon nyter gjerne ledelsen uinnskrenket makt på arbeidsplassen, og vil ikke rette seg etter avtaler. Fagbevegelsen er ofte heller ikke sterke nok til å sette makt bak kravene. Imidlertid har det den siste tiden også skjedd endringer på arbeidsgi- versiden med en større samling rundt én arbeidsgiverorganisasjon. Holdningene til en del av de nye arbeidsgiverne er imidlertid et kontinuerlig problem. Mange har overtatt gamle statseide bedrifter nærmest for en slikk og ingenting og ser sjansen til å tjene store penger basert bl.a. på utnyttelse av arbeidskraft.
Fagbevegelsen og interne ressurser
Den nye fagbevegelsen som utviklet seg utover 90-tallet manglet erfaring med markeds- økonomi, og forventninger til en ny fagbevegelse under det nye regimet. På mange be- drifter fortsatte fagbevegelsen å opptre som bedriftsledelsens forlengede arm, på samme måte som de hadde gjort under sovjettiden. Dette gjorde at fagbevegelsen ofte manglet oppslutning og støtte fra arbeiderne. Disse så det til tider som mer lønnsomt å forhandle direkte med bedriftsledelsen om individuelle lønninger og ansettelsesforhold. På denne bakgrunn ble mange beslutninger i arbeidslivet, og under omstillingen til markedsøko- nomi, fattet uten særlig innflytelse fra fagbevegelsens side.
Det kan være vanskelig å få folk til å stille som tillitsvalgte. Arbeidsgiverne er gjerne skeptiske til fagbevegelsen, og enkelte er derfor redde for personlige sanksjoner. Sosiale
goder og fagbevegelsens ansvar for fordeling av goder som reiser, sport, kultur, sosial- forsikring, bolig, og forbruksvarer er imidlertid fortsatt et viktig rekrutteringsgrunnlag.
Fagbevegelsen opplever også store økonomiske problemer. Etter den finansielle kri- sen på slutten av 90 tallet ble FNPR tvunget til å si opp 25 prosent av staben og kutte lønnen til resten med 30 prosent. Et tilbakevendende problem er dessuten at den over- veiende andelen av fagforeningskontingenten beholdes på bedriftsnivå. Med de økono- miske problemene arbeidstakerne opplever, ser mange fagforeningsledere det som sin viktigste oppgave å sikre velferden til arbeidstakerne, og mange fagforeninger bruker mye av sin kapasitet på å hjelpe de mest utsatte medlemmene økonomisk, gjennom å subsidiere ferier, eller på annen måte. Dette betyr at relativt lite midler blir brukt til å styrke fagbevegelsen som en politisk faktor både på regionalt og sentralt nivå. Lokale tillitsvalgte og forbundsledd satt ofte på viktige ressurser i form av bygninger, sanatorier osv. Mye ressurser blir brukt på å forvalte disse eiendommene, noe som lett går ut over tradisjonelt fagforeningsarbeid og kompetansebygging innen økonomi og sosialpolitikk.
Ressursmangelen skaper også en del konflikter mellom fagforeninger på de ulike nivåer.
Medlemmene betaler en prosent av lønnen i kontingent, men Landsorganisasjonen får i dag bare to prosent av medlemskontingenten, og regional fagbevegelse får rundt 2,5 prosent. Resten beholdes på bedriftsnivå og bygger således opp under de tillitsvalgtes lokale posisjon og makt. FNPR representanter uttaler selv at dette må snus og at lands- organisasjonen burde motta rundt 20 prosent.
Samtidig som det lokale fagforeningsarbeidet er viktig, er koordinering og politisk makt også avhengig av ressurser sentralt. I tillegg er oppbyggingen av et sentralt streike- fond helt kritisk for fagbevegelsen i ethvert land. Fordelingen av ressurser kan bli en viktig politisk sak på FNPRs kommende kongresser, og det ser ut til at dette spørsmålte også får andre overtoner på neste Kongress i november 2001. Et sentralt spørsmål er nemlig hvorvidt medlemsforbundene skal ha stemmerett på Kongressen på basis av registrerte medlemmer, eller på grunnlag av hvor mange medlemmer de faktisk betaler kontigent til FNPR for. Stilt overfor en situasjon med interne spenninger og uenigheter både av ”ny” parti-politisk karakter og spenninger knyttet til i hvilken grad fagbevegel- sen skal vareta sin gamle rolle fra sovjettiden, blir slike spørsmål av sentral betydning.
Det gjelder ikke bare for framtidig styring av fagbevegelsen, men også for hva slags fag- bevegelse man skal ha.
Organisatorisk sliter fagbevegelsen også med omfattende utfordringer. Det finnes i dag mer enn 300 000 lokale foreninger. Det er imidlertid en stor utfordring å endre sy- net på fagbevegelsens primære rolle og funksjon blant tillitsvalgte. De tillitsvalgtes rolle i det gamle Sovjetunionen var i grove trekk å betrakte som en del av ledelsen på bedrif- ten. Nå må rollen omdefineres til "motpart" framfor kollaboratør og til representant for arbeidstakerne framfor ledelse og arbeidere sammen. Tillitsvalgte må lære seg forhand- lingenes kunst og konfliktlinjenes balanse.
III Det bilaterale samarbeidet mellom russisk og norsk fagbevegelse
MacDonalds på Arbat i Moskva
Nordvest-Russland har hatt høyest prioritet i LOs arbeid med Øst-Europa. De første prosjektene startet opp i 1993. Både LO og forbundene har deretter gjennomført en rekke prosjekter i samarbeid med FNPRs lokale ledd, først og fremst Murmansk fylke Faglige Samorganisasjon, men fra 1997 ble samarbeidet også utvidet til Arkhangelsk. Til sammen er det årlig gjennomført 10-15 enkelttiltak, med vekt på skolering av tillitsvalgte i organisasjonskunnskap, lov- og avtaleverk og samarbeid mellom partene i arbeidslivet.
De fire siste årene er det også gjennomført egne kurs for kvinner. Ungdomssamarbeid har også vært et prioritert samarbeidsområde i de siste årene.
LO strategi legger vekt på et hovedmål om å styrke oppbyggingen av demokratiske fagorganisasjoner. Dette skal bidra til en generell demokratisk utvikling, styrke faglige rettigheter og levekår, og derigjennom bidra til stabilitet og fred. Med dette som ut- gangspunkt har LO og forbundene konsentrert samarbeidet rundt følgende saksområ- der:
• Skolering av tillitsvalgte i organisasjonskunnskap, organisasjonsutvikling og lov- og avtaleverk
• Samarbeid mellom partene i arbeidslivet
• Ungdomsarbeid
• Likestilling
• Indre og ytre miljø.
LOs forbund og distriktskontorene i de tre nordligste fylkene har hatt et hovedan- svar for gjennomføring av tiltakene. Ungdomsutvalgene i Nord-Norge fikk en spesiell rolle. LO var opptatt av at samarbeidet skulle bygge på lokalt engasjement og entusias- me på norsk side. Det forutsettes utvikling av informasjons- og skoleringsarbeid. En stor del av prosjektsamarbeidet har da også sprunget ut av lokale initiativ, særlig fra for- skjellige forbundsområder i Nord-Norge. Både LOs distriktssekretærer, ungdomssekre- tærer og forbundenes distriktsapparat har vært viktige initiativtakere og deltakere i ar- beidet. En liste over det mangfoldet av organisasjonsledd, forbund, foreninger og personer har vært involvert i samarbeidet fra norsk side er lagt ved denne rapporten (vedlegg 3).
Det er stor variasjon fra år til år når vi ser på hvor mye midler LO har fått fra samar- beidsprogrammet. Størrelsen og omfanget av de enkelte prosjektene varierer også mye og spenner fra enkelttiltak med bevilgninger på 535.000 kroner og ned til 20.000 kroner.
Tabellen under viser hvor mye som hvert år har vært brukt på den russiske delen av programmet. Som det fremgår av tabellen har bevilgningene variert til dels sterkt fra år til år. Dette har skapt en del problemer for prosjektgjennomføringen. LOs forbund har bidratt med betydelige midler for å kompensere for dette problemet. For eksempel var forbundenes økonomiske innsats i 1999 større enn bevilgningene fra samarbeidspro- grammet.
Tabell: Bevilgninger fra LO til bilaterale samarbeidsprosjektene med russisk fagbevegelse i årene 1996 til 2001
År NOK Kommentarer
1996 1.187.888 Gjelder både Russland og Barentsregionen 1997 2.003.652
1998 1.894.923 1999 1.396.850 2000 2.137.792
2001 4.000.000 Bevilgede midler
Skolering av tillitsvalgte
Nesten alle delprosjektene har hatt skolering av tillitsvalgte som mål. Det gjelder enten det er kvinneretta tiltak, ungdomstiltak, diskusjoner om partsamarbeid, faglige tiltak eller miljøtiltak.
Russisk fagbevegelse har tradisjonelt organisert et omfattende skoleringsarbeid. Opp- læringen var tidligere utformet slik at den inngikk som aspekt ved fagbevegelsens rolle som velferdsorganisasjon. Det har vært faglige opplæringssentra i hvert oblast eller re- publikk (føderasjonssubjekter). Nettet av opplæringssentra fikk store problemer da Sov- jetunionen gikk i oppløsning. Krisen var av økonomisk, politisk og pedagogisk art. Opp- læringssentrene fikk økonomiske problemer, deres politiske rolle ble utfordret og en demokratisk utvikling medførte nye krav til en mere deltakerorientert pedagogikk. Noen
av sentrene er lagt ned av økonomiske grunner. Det finnes ikke noe senter i Murmansk fylke. Derimot finnes det for eksempel fortsatt opplæringssentra i Arkhangelsk, Moskva og Volgograd.
Det har oppstått behov for skolering i forhold til denne nye tillitsvalgtrollen. For- handlinger, tariffavtaler, arbeidstakerrettigheter, har overtatt for velferdsprogrammer og fordeling av velferdsgoder. Arbeidet med arbeidsmiljøspørsmål har endret seg drama- tisk. Tidligere hadde fagforeningene egne ansatte inspektører for sikkerhetsspørsmål.
Disse inspektørene utgjorde også det statlige kontrollapparatet for arbeidsmiljø og sik- kerhet. Dette ansvaret er nå i prinsippet overtatt av staten og fagforeningenes rolle lig- ner dermed i større gard på den vi kjenner som partsrepresentanter.
Den norske hovedavtalen er oversatt til russisk. Hovedelementet i tillitsvalgtskole- ringen har vært å presentere det norske avtalesystemet for russerne. Nesten samtlige av de vi intervjuet på russisk side understreket hvor viktig det er å lære om det norske sys- temet, hvordan arbeide i en markedsøkonomi.
Fagbevegelsens utdanningssenter i Arkhangelsk vil gjerne ha kontakt med en mulig norsk partner. Vi foreslår at en involverer AOF i et slikt samarbeid. ILO prosjektet som vi vil diskutere seinere i rapporten har bestått i opplæring i ny pedagogikk. Vi får et sterkt bilde av en tillitsvalgtopplæring hvor forelesningene dominerer og med autoritær pedagogisk tenkning. Støtte til utvikling av mer deltakerorientert pedagogikk kan i den forbindelse være et positivt tiltak. (se forøvrig kapitelet om ILO prosjektet).
Fra norsk side har samarbeidsprosjektene vært konsentrert om seminarer og kurs- virksomhet. Norske forbund har gjennomført kurs (2-5 dager) med temaer som f.eks.
organisasjonskunnskap, Hovedavtalen LO/NHO, Hovedtariffavtalen og overenskoms- ter innen den enkelte bransje. Forbundene stiller selv lærerkrefter og de fleste aktivitete- ne gjennomføres i Russland. Et eksempel er El&It-forbundet. Deres samarbeid startet på Nordkalotten, men dette førte til at en også utviklet et sentralt samarbeid. De har utviklet pedagogiske veilederkurs, som har vært gjennomført som felles kurs for russere og nordmenn. Dette er et eksempel på at en også i det bilaterale samarbeidet har vært opptatt av pedagogisk utvikling.
Vurderinger og utfordringer
Tatt i betraktningen hvor viktig tillitsvalgtskolering har vært i prosjektsamarbeidet kan en spørre om dette arbeidet har vært tilstrekkelig systematisk og planmessig gjennomført fra LOs side. Det gjelder både pedagogisk og innholdsmessig. Det har vært mange aktø- rer inne i bildet og det er stor fare for at deltakere på forskjellige seminarer har fått gjen- tatt tidligere kunnskap i stedet for å få sjansen til å fordype seg i stoffet. Det ser heller ikke ut til å ha vært noen utviklet strategi for hvordan en skulle oppnå maksimal spred- ningseffekt av skoleringstiltakene. Vi etterlyser en systematisk gjennomtenkningen om hvordan den formidlede kunnskapen skal bruke i den praktiske fagforeningshverdagen.
Samtidig er det viktig at mye av kursvirksomheten har sprunget ut av lokalt samarbeid og hatt som mål å gjøre norske og russiske tillitsvalgte kjent med hverandres arbeid og rammebetingelser. Dette har vært en viktig funksjon. Skal tillitsvalgtskoleringen ha noen betydning på sikt er det nå nødvendig å utvikle en mer gjennomarbeidet strategi som tar
hensyn til behov og tradisjoner både på norsk og russisk side og har et bevisst syn på hva en vil oppnå med skoleringen. Det er utilstrekkelig med generelle gjennomganger av systemene i norsk arbeidsliv. Deltakerne må få mulighet for videre fordypning i hvordan tillitsvalgtsrollen og avtaleverket er utformet i Norge og en må diskutere hvordan denne kunnskapen kan brukes i en russisk kontekst.
Når vi spør russerne hva som har vært interessant ved kursene nevnes kunnskap om sosiale ordninger, for eksempel hvordan fagforeningene arbeider med alkoholmisbruk.
Formidling av erfaringer fra AKAN arbeidet kan være et aktuelt svar på dette. Vi vet at alkoholmissbruk er et meget stort problem i Russland.
Partssamarbeid
Partssamarbeid står sentralt i det norsk-russiske samarbeidet og formidling av norske erfaringer har vært et hovedtema for prosjektsamarbeidet. Samtidig er det mye som ty- der på at "partssamarbeid" i Norge og Russland har fundamentalt forskjellig utgangs- punkt, innhold, fokus og forutsetninger for å lykkes.
Det norske systemet kjennetegnes av at avtaleverk står sentralt, der man i på russisk side i større grad bruker lovgivning for å regulere arbeidernes rettigheter. Til tross for avtaleverkets sterke rolle i Norge, har staten, i motsetning til i Rusland, spilt en viktig rolle som tilrettelegger for og megler i kollektive forhandlinger. Staten har gjentatte ganger trådd inn med tvungen voldgift, eller tilbudt sosiale reformer, utdanning, og lig- nende for at partene kan oppnå enighet. Samtidig som forhandlingssystemet er relativt sentralisert i Norge, finnes det i kontrast til russisk virkelighet, sterke mekanismer for lokalt engasjement gjennom lokale forhandlinger og at sentrale oppgjør legges ut til ur- avstemninger. Denne balansen mellom det lokale og sentrale er viktig for å bygge legi- timitet rundt sentrale forhandlinger, tillit til den valgte ledelse og ikke minst oppretthol- de en mulighet for lokalt engasjement som kan bygge styrke i sentrale forhandlinger.
Sentrale forhandlinger, partssamarbeid og et overordnet relativt godt forhold mellom partene i Norge er bygd på historiske kompromisser og at begge parter har relativt ster- ke ressurser og mobiliseringsgrunnlag for å støtte sine krav.
Den nære integreringen av bedriftsledelse og fagforening som en har erfart fra sovjettiden kan være et utgangspunkt for lokalt samarbeid og partnerskap. Eksempelvis fikk vi beskrevet hvordan fagforeningsleder og generaldirektør møtes hver morgen på en bedrift for å diskutere dagens program og generelle problemer. Ved Apatitverket i Kirovsk velger fagbevegelsen på hver avdeling kommisjoner for å diskutere sikkerhet på arbeidsplassen, arbeidskonflikter og sport og sosiale forhold. En fast kommisjon som har lik representasjon av fagbevegelse og arbeidsgivere behandler kollektivavtaler. Den- ne formen for organisert samarbeid bygger på ordningen fra Sovjetunionen. Flere tillits- valgte vi snakket med klaget imidlertid over at de nå har mindre å "stille opp med" over- for arbeidsgiverne dersom det er problemer. Faglige ledere som har opplevd det gamle systemet kan oppleve at det var større handlingsrom tidligere.
