Tina Østberg
Europeisk standardisering og nasjonal arbeidslivsregulering
Arbeidstakerorganisasjonenes erfaringer
og deres muligheter for påvirkning
Tina Østberg
Europeisk standardisering og nasjonal arbeidslivsregulering
Arbeidstakerorganisasjonenes erfaringer og deres muligheter for påvirkning
Fafo-rapport 264
© Forskningsstiftelsen Fafo 1999 ISBN 82-7422-234-2
Omslag: Premraj Sivasamy Trykk: Centraltrykkeriet A/S
Innhold
1 Innledning ... 7
1.1 Bakgrunn ... 10
1.2 Erfaringer ... 12
1.3 Prosjektopplegg ... 15
1.4 Kapittelinndeling ... 16
2 Standarder og standardiseringsarbeid – på europeisk og nasjonalt nivå ... 19
2.1 Økt europeisk integrering ... 19
2.2 Europeiske standardiseringsorganisasjoner ... 22
2.3 Nasjonal organisering ... 28
3 Fagbevegelsens erfaringer fra standardiseringsarbeidet (1990–1998) ... 33
3.1 Innledning ... 33
3.2 Intern organisering ... 37
3.3 Holdninger og prioriteringer ... 47
3.4 Organisering: LO sentralt, kartellene, forbund ... 51
3.5 Betingelser for deltakelse og innflytelse ... 55
3.6 Erfaringer fra koordinering og samarbeid med andre instanser ... 67
3.7 Arbeidsgiverinteresser: NHO ... 76
3.8 Forbrukerinteresser ... 77
4 Eksempler på nordiske og europeiske erfaringer ... 81
4.1 Nordiske fellestrekk og fellesinteresser ... 81
4.2 Danmark ... 82
4.3 Sverige ... 88
4.4 Nordiske allianser ... 91
4.5 Fagbevegelsens europeiske organisasjonsledd ... 96
5 Innsatsområder, nivåer, allianser –
oppsummering og diskusjon ... 101
5.1 Modeller og allianser – fagbevegelse, arbeidstilsyn, standardiseringsorganisasjoner ... 102
5.2 Prioriteringer – deltakelse på hvilket nivå? ... 105
5.3 Organisering og finansiering ... 107
5.4 Avslutning ... 112
Litteratur ... 115
Vedlegg I Forkortelser ... 119
Vedlegg II Regulering og det indre marked ... 121
Vedlegg III Globale standardiseringsorganisasjoner ... 122
Vedlegg IV Optimaliseringsprosjektet i CEN ... 123
Vedlegg V Nasjonal organisering i Nederland ... 125
Vedlegg VI Skandinavisk fagbevegelses organisering og finansiering av standardiseringsvirksomheten ... 127
Forord
Den europeiske standardiseringsvirksomheten har konsekvenser for det norske re- gulerings- og beslutningssystemet når det gjelder helse, miljø og sikkerhet. Hvilke erfaringer har arbeidstakernes organisasjoner høstet når det gjelder vilkårene for å delta i og øve innflytelse på utformingen av standarder som implementeres i norsk arbeidsmiljøregulering? Dette var hovedspørsmålet for LOs arbeids- og næringslivs- avdeling da den høsten 1997 kontaktet Fafo for å få gjennomført en utredning om fagbevegelsens erfaringer med deltakelse i nasjonal og europeisk standardiserings- virksomhet siden EØS-avtalen trådte i kraft.
Prosjektet startet opp våren 1998 og ble avsluttet ved årsskiftet. I kapittel 2 beskrives forholdet mellom europeisk regulering – standarder og direktiver – og norsk reguleringsarbeid innen arbeidsmiljø. For lesere som er kjent med standardi- seringsvirksomhetens struktur, er det mulig å gå rett på kapittel 3. Her presenteres intervjudata om fagbevegelsens erfaringer. Vi har også intervjuet representanter fra andre etater og organisasjoner, og har dessuten gjennomført studiereiser til Stock- holm, København, Brussel og Amsterdam. De nordiske erfaringene presenteres i kapittel 4.
I kapittel 5 oppsummeres hovedpoengene i studien. Med utgangspunkt i svensk, dansk og norsk organisering av standardiseringsvirksomheten diskuterer vi fagbevegelsen mulige innsatsområder, nivåer og allianser på dette feltet. Fagbeve- gelsens egne erfaringer tilsier behov for en sentralisert koordinering av arbeids- takerorganisasjonenes standardiseringsaktivitet. Intervjudata fra norske standardi- seringsaktører utenom fagbevegelsen viser videre at det er behov for en bedre samordning av nasjonale interesser.
Marianne Svensli fra Arbeids- og næringslivsavdelingen har vært LOs kon- taktperson for prosjektet, og hun har også deltatt i styringsgruppens arbeid. Takk for godt samarbeid, Marianne! Styringsgruppens øvrige medlemmer har vært Svein Bjørnland fra Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Magne Brekstad fra Arbeids- og næringslivsavdelingen i LO, Endre Kulleseid fra Norsk Arbeids- mandsforbund, Lars Erik Lilleødegård fra Fellesforbundet, Tor Olsen fra Forbun- det for ledelse og teknikk, Arvid Stein fra Norsk Kommuneforbund og Knut Vol- lan fra Norsk Transportarbeiderforbund. Takk til dere alle for nyttige innspill og kommentarer. Ellers vil jeg takke alle informantene som har formidlet kunnskap og erfaringer.
Jon Erik Dølvik og Dag Olberg har vært prosjektledere og har utarbeidet prosjekt- opplegget. En stor takk til begge for veiledning, samtaler og kommentarer under- veis i prosjektet. En spesiell takk til Dag Olberg for hjelp i sluttfasen. Jeg vil også takke Liv Tørres for nyttige kommentarer til deler av rapporten. Fafos publikasjons- avdeling takkes for ferdigstilling av rapporten.
Undertegnede er som forfatter naturligvis alene ansvarlig for feil og mangler.
Fafo, januar 1999 Tina Østberg
1 Innledning
Vi tar det i dag som en selvfølge at en tomme er en tomme, men slik har det ikke alltid vært. Inntil det i 1926 ble internasjonal enighet om en felles tomme-enhet, 25,4 mm eksakt, hadde for eksempel Norge, Danmark, Sverige, England og Ame- rika fem ulike mål for en tomme. Standarder gjør hverdagen vår enklere, men vi ofrer dem sjelden oppmerksomhet – bortsett fra når det ikke finnes ensartede stan- darder. Ulike støpsler eller nettspenninger kan forhindre bruk av medbragt hårtør- ker eller barbermaskin i andre land. Og ulike standarder har hindret eksport av norske varer.
Standardiseringsvirksomheten er viktig og nyttig. Mesteparten av denne virk- somheten er også ukontroversiell. Hvilket lands tomme-mål som ble fastsatt som felles standard i 1926, var for så vidt uvesentlig. Hensikten var at næringsliv og industri skulle operere med et felles mål, og målet i seg selv var ikke det primære.
Men standardisering er mer enn felles dimensjonsstandarder for skruer og mutte- re. Standardisering er viktig i handelspolitikken, men har også fått økt betydning som et miljøpolitisk virkemiddel.
I denne rapporten diskuteres standarder i forhold til helse, miljø og sikker- het på norske arbeidsplasser. Arbeidstakeres arbeidsmiljø, for eksempel vern mot støy og forurensing, ivaretas av norsk arbeidsmiljølovgivning og forskrifter. Disse love- ne og forskriftene henviser i stadig større grad til standarder. Rapportens utgangs- punkt er en henvendelse til Fafo høsten 1997, der LO ønsket å få belyst fagbeve- gelsens erfaringer med deltakelse i standardiseringsvirksomheten de seneste årene.
Den foreliggende rapporten fra prosjektet har dette som formål:
• å oppsummere hvilke konsekvenser det europeiske standardiseringsarbeidet har hatt for det norske regulerings- og beslutningssystemet når det gjelder helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassene siden EØS-avtalen trådte i kraft,
• å systematisere hvilke erfaringer arbeidstakernes organisasjoner har høstet når det gjelder vilkårene for å delta i og øve innflytelse på utformingen og bru- ken av standarder som påvirker norsk arbeidsmiljøregulering.
Det komplekse samspillet mellom standarder på den ene siden og lovverk og for- skrifter på den andre berører norske arbeidstakere direkte. For eksempel er det per- sonlige verneutstyret til brannmenn og bygningsarbeidere utarbeidet etter gjelden-
de norsk standard. Men storparten av norske standarder er produsert av europeiske standardiseringsorganisasjoner, og de europeiske arbeidsgruppene og komiteene i disse organisasjonene tar ikke alltid det nordiske klimaet i betraktning. En av våre faglige informanter illustrerer problemet: Komiteen utarbeidet et standardforslag for en hjelmtype som skulle benyttes av både bygningsarbeidere og brannmenn. Men denne hjelmtypen krakelerer, det vil si den sprekker ved støt på grunn av kulden.
Hjelmen var dermed uegnet for bygningsarbeidere i den nordlige delen av Europa.
Norden, i samarbeid med Italia, fikk gjennomslag for to ulike standarder, én for brannfolk og én for bygningsarbeidere.
Tradisjonelt har den europeiske standardiseringsvirksomheten vært preget av profesjonelle standardiseringsaktører med fokus på handelspolitiske forhold. Utvik- lingen det siste tiåret, der miljøpolitiske forhold har blitt inkludert i regelverks- utformingen, har medført deltakelse fra nye aktører med andre interesser. For de erfarne teknokratene i standardiseringssystemet er fagbevegelsens deltakelse – som profesjonelle brukere og forbruksgruppe – en ny faktor. Kvalitet og design ved pro- duktet må møte kravet om brukersikkerhet og forbrukersikkerhet. Flere parter kan øve påtrykk når det gjelder å ivareta helse, miljø og sikkerhet, blant annet tilsyns- myndighetene. Fagbevegelsens aktører som deltar i utformingen av standarder, har, som andre deltakere, teknisk kompetanse. De har i tillegg erfaring fra arbeidssitu- asjoner der standardene vil få konsekvenser.
Innstillingen fra Arbeidsmiljølovutvalget, oppnevnt 11.8.89, til Kommunal- og arbeidsdepartementet, resulterte i lovforslag om endringer i arbeidsmiljøloven (godkjent i statsråd 22.4.94). Utvalget vurderte hvilke konsekvenser en tilpasning til EUs regelverk ved en eventuell inngåelse av EØS-avtalen ville kunne få for arbeidsmiljøloven, og konkluderte med at:
«Det materielle innholdet i rammedirektivet og særdirektivene er i hoved- sak dekket opp av arbeidsmiljøloven med forskrifter. Det er behov for visse justeringer, uten at det innebærer noen nivåsenkning. […] På grunnlag av allerede eksisterende samarbeidsavtaler mellom EU og EFTA [Luxembourg- erklæringen fra 1984] blir norsk rett også i dag tilpasset de direktivene som skal sikre fri flyt av varer [tekniske handelshindringer]. […] EU-direktivene etter den nye metoden er i stor grad i samsvar med prinsippene for det norske regelverksarbeidet.» (Ot prp nr 50, 93–94:28–30).
Utenriksdepartementets EØS-seksjon beskriver dagens kontakt mellom Norge og EU som nær. Norge deltar i prosessen med å utarbeide rammedirektiver, og innen standardiseringsarbeidet er det ingen forskjell på å representere EU- eller EFTA-land.
Utenriksdepartementet ønsker likevel å bedre samordningen når det gjelder Norges forhold til EU, og det vurderes å opprette et «EØS-direktorat». Hensikten er, ifølge statssekretæren, å sikre norsk samfunnsliv bedre informasjon om EU-direktiver som
kan bli innlemmet i norsk lovgivning gjennom EØS-avtalen (Aftenposten, 6.10.98).
Behovet hos berørte interesser for å få bedre samordning og informasjon, indikerer at forholdet mellom EUs regelverk og norsk reguleringsarbeid er spenningsfylt. Flere spørsmål kan stilles:
• I hvilken grad virker systemet i tråd med de intensjonene og prinsippene som de politiske myndighetene og arbeidstakernes organisasjoner la til grunn ved Norges inntreden i det indre markedsregimet gjennom EØS-avtalen?
• Om norsk arbeidsmiljølovgivning tilpasses regelverk utarbeidet i Brussel, hvilke muligheter har da arbeidstakerne for å ivareta sine interesser?
• Har arbeidstaker- og forbrukerinteressene tapt innflytelse i forhold til pro- dusentinteressene i utformingen av viktige premisser for norsk arbeidsmiljø- og produktsikkerhetslovgivning?
Hensikten med denne rapporten er å skissere (a) allmenne betingelser for innfly- telse og (b) analysere fagbevegelsens erfaringer, for å (c) gi LO og forbundene et bedre beslutningsgrunnlag i vurderingen av fremtidige strategier. Her inngår spørsmål om ressursbruk, hvilket nivå man kan delta på og hvor i prosessen man kan oppnå best reell innflytelse:
Hvilke hindringer møter norske interesseorganisasjoner dersom de ønsker å engasjere seg i det desentraliserte og byråkratiske standardiseringsarbeidet? Og i hvilken grad styres standardiseringsarbeidet av ressurstilgang, slik som finansiering av deltakelse, språklig kompetanse og teknisk kompetanse? Hvilke strategier kan fagbevegelsen utvikle for å sikre en demokratisk medvirkning i ulike faser av pro- sessen som fører frem til nye standarder? Her inngår spørsmål som dette: I hvilken grad man kan eller bør man:
• kreve bedre finansielle betingelser fra politiske myndigheter?
• mobilisere blant forbundene?
• effektivisere arbeidet ved å kanalisere ressursene til få personer som videre- formidler til andre interessenter?
• fokusere på nasjonalt og nordisk nettverk som et ledd i å effektivisere arbei- det?
• vektlegge bruken av nye standarder snarere enn utformingen av dem?
• kreve å få oversatt høringsutkast?
• kreve å få oversatt nye norske standarder?
I utredningen har vi lagt hovedvekten på hvordan standardiseringsvirksomheten i Norge er tilrettelagt og organisert, med fokus på samspillet mellom politiske beslut- ningstakere, tilsynsmyndighetene, standardiseringsorganisasjonene og organiserte interesser i norsk arbeidsliv. LO forlangte i 1990 at myndighetene måtte fullfinan- siere en ny organisasjonsstruktur for standardiseringsvirksomheten på områdene for arbeidsmiljø, ytre miljø og forbrukersikkerhet. Denne utredningen er avgrenset til arbeidsmiljø. Tre EU-direktiver har preget standardiseringsaktivitetene innen helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassene de siste årene: direktiver om maskinsikker- het, personlig verneutstyr og ergonomi. Innen de nevnte områdene er den mest aktuelle tilsynsmyndigheten Direktoratet for Arbeidstilsynet, og de mest aktuelle fagorganene innen Norges Standardiseringsforbund er Norsk Teknologistandardi- sering (NTS) og Norges Byggstandardiseringsråd (NBR).
For å sette de norske erfaringene i relieff og belyse mulighetene til å styrke arbeidstakerorganisasjonenes medvirkning i standardiseringsarbeidet, har vi sam- menfattet tilgjengelig kunnskap om erfaringer fra noen utvalgte nordiske land.
Danmark og Sverige peker seg ut som de landene det er mest naturlig å sammen- ligne seg med. De skandinaviske landene har felles tradisjoner innen arbeids- miljølovgivning, og sammenlignet med fagbevegelsene i andre europeiske land er fagbevegelsene i Skandinavia blant de mest aktive i det europeiske standardiserings- arbeidet. Et annet forhold er en eventuell videreutvikling av nettverksarbeidet som er igangsatt mellom LO i disse tre landene. Vi har intervjuet representanter fra flere berørte parter i Danmark og Sverige. Vi har også sett på vilkårene for å trekke veks- ler på (og videreutvikle samarbeidet med) fagbevegelsens europeiske organisasjons- ledd når det gjelder standardisering, det vil si TUTB, Den Europeiske Faglige Samorganisasjonens institutt for arbeidsmiljø og standardisering.
1.1 Bakgrunn
På begynnelsen av 1990-tallet utga Fafo flere rapporter om utfordringene knyttet til norsk deltakelse i det indre markedet generelt, og produktstandardisering spesi- elt, når det gjelder norsk regulering av helse, miljø og sikkerhet i arbeidslivet (se for eksempel Tørres, Dølvik og Olberg 1991, Tørres 1992 og 1993).1 Fafos prosjekter var i utgangspunktet utviklet i samarbeid med LOs arbeidslivsavdeling, men invol- verte senere en rekke departementer og offentlige instanser. Målet for prosjektene var å analysere «norske myndigheters og organisasjoners vilkår og muligheter for […]
1 Se også Dølvik m.fl. 1990, Midtsundstad 1993 og Midtsundstad og Olsen 1993.
deltakelse og innflytelse på utforming, innhold og organisering av standardiserings- arbeidet» i Europa, som ble antatt å få «økende betydning for utarbeidelsen av regelverk og forskrifter i Norge» (Tørres m.fl. 1991:10). Det ble videre påpekt at
«den utvikling som nå finner sted i Europa reiser spørsmål [ved] mulighetene for å opprettholde de beslutningsstrukturer og prosedyrer som er etablert i Norge» (s.11), det vil si prosedyrer for å sikre berørte parter innflytelse på hvordan produktsikker- het og arbeidsmiljø blir regulert. En sentral konklusjon var at tilpasningen til EFs
«nye metode» (basert på rammedirektiver og henvisning til europeiske standarder) reiste «viktige prinsipielle spørsmål av både politisk, lovgivningsteknisk og forvalt- ningsrettslig karakter [og] når det gjelder maktforhold og fordeling av innflytelse mellom ulike interessegrupper» (s.13).
Ut fra analyser av EFs lovgivningsprosess og oppbyggingen av det europeis- ke standardiseringsarbeidet ble det antydet av norske aktører måtte utvikle en to- sidig strategi for å påvirke (1) sikkerhetskravene i EFs rammedirektiver og (2) ut- formingen av standarder i tekniske komiteer og arbeidsgrupper i instanser som CEN, CENELEC og ETSI (europeiske standardiseringsorganisasjoner). Et sentralt funn i analysene var at berørte norske aktører verken var forberedt eller utrustet til å takle disse utfordringene. Dette skyldtes blant annet mangel på ressurser, slik som kunn- skaper, fagekspertise og språkferdighet, samtidig som den norske deltakelsen i stan- dardiseringsarbeidet var preget av sviktende samordning og sprikende organi- sering. Ikke minst syntes dette problemet å gjøre seg gjeldende i fagbevegelsen. Den måtte være forberedt på å omstille seg fra å drive institusjonalisert trepartssamar- beid om produktregulering på nasjonalt nivå, til å hevde sine interesser i konkur- ranse med interesseorganisasjoner, selskaper, myndigheter og profesjonelle standar- diseringsaktører fra andre land. Dette var nødvendig dels for å øve innflytelse på EFs lovgivningsprosess, dels for å påvirke de tekniske standardene som norske lover og forskrifter kunne antas å henvise til. I flere etterfølgende rapporter ble mulig- hetene for alliansebygging og samordning på nasjonalt versus nordisk og versus europeisk nivå vurdert, samtidig som potensielle spenninger mellom sektorinteres- ser og nasjonale fellesinteresser, mellom produsentinteresser og brukerinteresser og mellom konkurransehensyn og vernehensyn ble analysert (se Tørres 1992, 1993).
De berørte aktørene som engasjerte seg i spørsmålet om norsk integrasjon og deltakelse i europeisk produktregulering og standardisering før EØS-avtalen ble inngått, konkluderte tilsynelatende samstemt med at myndighetene og Norges Stan- dardiseringsforbund (NSF) måtte spille en nøkkelrolle i å skaffe ressurser og tilret- telegge for deltakelse, språkopplæring/oversetting og samordning av norske inter- esser. I 1990 fremmet LO en rekke krav i denne sammenhengen. Det ble blant annet krevd at «myndighetene må avklare konsekvensene av de nye prosedyrene for norske lover og forskrifter», «det blir et sterkt behov for oversettelse av standarder, dette
må tas hensyn til», og det ble forlangt at myndighetene måtte fullfinansiere en ny organisasjonsstruktur for standardiseringsvirksomheten på områdene for arbeids- miljø, ytre miljø og forbrukersikkerhet, i tillegg til at forbruker- og arbeidstaker- interessene måtte styrkes (se for eksempel Grevskott, 1989). LO la også vekt på å styrke samarbeidet i nordisk fagbevegelse og mellom nordiske tilsynsmyndigheter, og dessuten på å utvikle europeisk faglige institusjoner og strategier for å påvirke europeiske reguleringer og standarder – ikke minst knyttet til TUTB, som er Den Europeiske Faglige Samorganisasjonens institutt for arbeidsmiljø og standardisering.
LO tok også en rekke initiativ til å organisere fagbevegelsens deltakelse i standardi- seringsvirksomheten i Norge, og utviklet et faglig nettverk som på et tidlig tidspunkt omfattet over 70 personer fra forbundene.
Sentrale spørsmål i vår utredning er om dagens situasjon fortsatt preges av ressursmangel og ineffektiv organisering, eller om det har vært positive endringer, og dessuten å kartlegge hvilke allianser og former for samordning som eksisterer i dag, og i hvilken grad fagbevegelsen har lykkes i å øve innflytelse.
1.2 Erfaringer
Etter at EØS-forhandlingene og striden omkring EU-medlemskap ble avsluttet og EØS-avtalen trådte i kraft, har vi nå fem års erfaring med hvordan det nye syste- met har virket og hvordan fagbevegelsen har evnet å påvirke, bruke og tilpasse seg til europeiske reguleringer og standarder (som i økende grad har inngått som et viktig element i norsk regulering av produktsikkerhet, helse og miljø i arbeidslivet). EØS- pillarens rolle i utformingen av EUs rammedirektiver ble svekket i og med Sverige og Finlands inntreden i EU og Sveits’ nei til EØS. Hvordan og i hvilken grad har dette påvirket den norske innflytelsen via EFTA og Norden, spesielt fra arbeids- takersiden, når det gjelder utformingen av de grunnleggende sikkerhetskravene til produkter som kan omsettes i det indre marked?
Det er vanskelig å dokumentere hvorvidt deltakelse eller mangel på delta- kelse fra norske arbeidstakerrepresentanter har innvirket på utformingen av stan- darder, men det kan synes som en rekke av de negative konsekvensene som Fafo- rapportene holdt frem når det gjelder representasjonen av arbeidstakerinteresser, har gjort seg gjeldende. I rapporten beskrives og drøftes hva slags erfaringer som er gjort, både for å kunne gjøre opp status så langt, og for å gi grunnlag for diskusjonen om fagbevegelsens videre engasjement. Følgende temaer står sentralt:
• Hvilke erfaringer har de enkelte deltakerne fra fagbevegelsen gjort når det gjelder vilkårene for innflytelse i den løpende standardiseringsvirksomheten?
Her inngår spørsmål om i hvilken grad de kommer med i de tekniske komi- teene og arbeidsgruppene, hvilket nivå de eventuelt deltar på og hvordan de oppsummerer resultatene av innsatsen. Vi spør også om hvor omfattende deltakelsen fra fagbevegelsens side har vært. Flere har hevdet at fagbevegel- sens deltakelse har vært sporadisk, samtidig som det finnes «ildsjeler» med kunnskaper og engasjement.
• Forholdet mellom de ulike delene av fagbevegelsen og fagorganene i stan- dardiseringsvirksomheten er et annet tema. Hvordan skjer informasjonsfly- ten til LO, forbundene og tillitsvalgte, og hvordan formidles informasjonen innad i fagbevegelsen?
• Et hovedspørsmål er dermed fagbevegelsens egen organisering av arbeidet.
Det fantes tidligere et ganske omfattende nettverk av forbundsrepresentan- ter som var engasjert i standardiseringsvirksomheten. I dag har nettverket skrumpet inn til en håndfull representanter, og samarbeidet mellom LO og forbundene virker ikke som planlagt. Hva er grunnene til dette, og hvordan kan organiseringen forbedres?
• Samordning innad i fagbevegelsen har også dreid seg om å styrke det nor- diske samarbeidet. På nasjonalt plan finnes det imidlertid forskjellige modeller for å organisere kontakten mellom offentlige myndigheter, stan- dardiseringsorganisasjoner og fagbevegelsen. På europeisk nivå har fagbeve- gelsen et eget organ som er innrettet mot standardiseringsvirksomhet: TUTB, som er finansiert av EU-kommisjonen. Dette aktualiserer spørsmål om hvor- dan man kan utvikle en hensiktsmessig arbeidsdeling og koordinering mel- lom de ulike nasjonale, nordiske og europeiske organisasjonsleddene i fag- bevegelsen.
• Helse, miljø og sikkerhet står sentralt også for forbrukerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og offentlige tilsynsmyndigheter. Hvilken rolle spiller disse aktørene, hvordan organiserer de arbeidet sitt og hvordan opp- summerer de sitt engasjement?
I lys av de temaene som er skissert over, er hovedformålet for denne utredningen å undersøke i hvilken grad, og på hvilken måte, fagbevegelsens og andre aktørers tid- ligere intensjoner om å drive påvirkning er realisert i praksis. Er folkelige og demo- kratiske interesser i økende grad blitt stående på sidelinjen når beslutninger som berører norsk lovgivning med relevans for helse, miljø og sikkerhet i arbeidslivet har blitt fattet? Er norske arbeidstakeres interesser på disse områdene i økende grad blitt
avhengig av gjennomslagskraften og kompetansen til de nordiske og europeiske kollegene? Har arbeidslivsorganisasjonene bedre vilkår for å forstå, medvirke i og øve innflytelse på europeiske produktreguleringer i land der myndighetene deltar på alle trinn i utformingen av de direktivene som ligger til grunn for standardene, og der myndighetene således kan informere «sine parter» på et langt tidligere tids- punkt? Hva er konsekvensene for fagbevegelsens evne til å delta og øve innflytelse når standardene formuleres i fremmed språkdrakt?
Det finnes eksempler på at arbeidstakernes organisasjoner kan gjøre seg gjel- dende, og at dette i stor grad er et spørsmål om tilrettelegging og organisering. En aktuell illustrasjon er standarden som aldri ble noe av, ISO 1800, der utkastene, ifølge våre informanter, gikk langt inn på områder som tradisjonelt hører til arbeidslivs- partenes autonomi (prosedyrer for arbeidsmiljøregulering). I denne saken inngikk arbeidsgivere og arbeidstakere et samarbeid for å forsvare sin stilling. Et annet eksempel er et utkast til standarder for asbestholdige plater, der ikke minst nordis- ke fagorganisasjoner spilte en sentral rolle for å få etablert en standard som hindret fortsatt bruk av asbest i byggebransjen.
Likevel levner vår undersøkelse liten tvil om at norsk fagbevegelse hittil i liten grad har lykkes i sine forsøk på å påvirke standardiseringsvirksomheten. For fag- bevegelsen og de politiske myndighetene er det derfor viktig å drøfte følgende spørs- mål:
• I hvilken grad bunner dagens situasjon i sviktende prioritering og oppføl- ging fra fagbevegelsen selv?
• I hvilken grad reflekterer dagens situasjon svakheter i organiseringen og til- retteleggingen av standardiseringsarbeidet i Norge?
• I hvilken grad har myndighetene fulgt opp sitt ansvar for å ivareta norske arbeidstaker- og forbrukerorganisasjoners muligheter til å øve demokratisk innflytelse på utformingen av HMS-reguleringen innenfor EØS-regimet?
Aktuelle temaer for debatt innen fagbevegelsen om fremtidig organisering av stan- dardiseringsarbeidet er:
• Med hvilke nasjonale, nordiske og europeiske instanser kan det knyttes for- melle og uformelle allianser?
• Hvordan kan man organisere og finansiere fagbevegelsens deltakelse i stan- dardiseringsarbeidet?
• Skal deltakelse på politisk nivå (tekniske komiteer) eller praktisk nivå (arbeidsgrupper) prioriteres?
1.3 Prosjektopplegg
Målet for utredningen har vært å belyse fagbevegelsens handlingsrom og dens ram- mebetingelser når det gjelder deltakelse og innflytelse i standardiseringsvirksom- heten. Arbeidet har bestått i å skaffe frem bedre dokumentasjon av situasjonen i Norge etter fem års erfaring med produktsikkerhetsregulering og standardisering under EØS-avtalen, og dessuten å systematisere de erfaringene som er høstet blant ulike organiserte deltakere med hensyn til barrierer og muligheter for norsk påvirk- ning. For å kunne belyse hvordan fagbevegelsen har evnet å påvirke, bruke og til- passe seg til europeiske reguleringer og standarder som berører helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen, har vi innhentet erfaringer også fra aktører og orga- nisasjoner utenfor fagbevegelsen.
Av fremstillingshensyn er beskrivelsen av det europeiske standardiseringssys- temet og hvordan deltakelse skjer her, i tillegg til det nasjonale standardiseringssys- temet, begrenset til en generell oversikt. Fagbevegelsens erfaringer diskuteres i for- hold til andre nasjonale instanser som deltar i standardiseringsvirksomheten.
Utredningen bygger primært på kvalitative informantintervjuer. Vi har også foretatt datainnhenting via telefon, brev, e-post eller telefaks, men dette har ikke kunnet erstatte ansikt-til-ansikt-samtaler. Vi har samlet inn og sammenfattet rele- vante studier og sekundærmateriale, og utredningen bygger på dokumentstudier og tilgjengelig forskning. Vi har også foretatt studiereiser og deltatt på konferanser.
Vi har intervjuet representanter fra:
• berørte arbeidstakerorganisasjoner (nåværende og tidligere representanter fra): LO (Arbeids- og næringslivsavdelingen, tillitsvalgte, likestillingsavde- lingen), Norsk Kommuneforbund (NKF), Norsk Arbeidsmandsforbund (NAF), Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN), Felles- forbundet (FF), Forbundet for ledelse og teknikk (FLT), Norsk Transport- arbeiderforbund (NTF)
• offentlige instanser: Direktoratet for Arbeidstilsynet, Utenriksdepartemen- tet, Nordisk Ministerråd
• standardiseringsorganisasjoner i Norge: Norges Standardiseringforbund, Norsk Teknologistandardisering og Norges Allmennstandardisering
• forbrukerorganisasjoner: Forbrukerrådet
• arbeidsgiverorganisasjoner: NHO
Som ledd i datainnhentingen har vi deltatt på Norsk Kommuneforbunds informa- sjons- og arbeidskonferanse om standardiseringsarbeid i LO og Norsk Kommune- forbunds nettverk.
Vi har foretatt studiereiser der vi har intervjuet representanter fra ulike in- stanser:
• Stockholm: Arbeidstakerorganisasjonene LO, Tjänestemännens Central- organisation (TCO) og Svensk Metall; standardiseringsorganisasjonen Allmänna Standardiseringsgruppen (STG); tilsynsmyndigheten Arbetar- skyddsstyrelsen
• København: Arbeidstakerorganisasjonene LO, Funktionærenes og Tjenes- temændenes Fællesråd (FTF), Dansk Metall, Handels- og Kontorfunktio- nærernes forbund i Danmark (HK), HTS-kartellet, Bygge-, Anlægs- og Træ- kartellet (BAT) og Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark (KAD); standar- diseringsorganisasjonen Dansk Standard; tilsynsmyndigheten Direktoratet for Arbejdstilsynet
• Brussel: TUTB (fagbevegelsens organisasjonsledd innen standardisering) og TUTBs europeiske nettverk innen kjemikalier; standardiseringsorganisasjo- nen CEN
• Amsterdam: arbeidstakerorganisasjonen FNV
Kvalitative informantintervjuer med representanter fra de nevnte organisasjonene ligger til grunn for vår sammenligning av de norske erfaringene med erfaringene fra andre land.
1.4 Kapittelinndeling
I kapittel 2 skisseres rammeverket, det vil si hvordan standardiseringsarbeidet er strukturert og organisert på europeisk, globalt og nasjonalt nivå. Kapitlet gir en generell innføring i organisasjonsstruktur, deltakende aktører, finansiering, beslut- ningsprosedyrer og strukturelle endringer innen det nasjonale og europeiske stan- dardiseringsarbeidet. Samspillet mellom standarder, lovverk og forskrifter gjør at instanser med ulike interesser er berørt. Det kan være tilsynsmyndigheter, produ- senter av produkter, brukere, arbeidstakere, forbrukere, forvaltningen og produsenter av standarder.
Innenfor området helse, miljø og sikkerhet har vi avgrenset undersøkelsen til direktiver for maskinsikkerhet, personlig verneutstyr og ergonomi. På nasjonalt
nivå er Direktoratet for Arbeidstilsynet og fagorganene Norsk Teknologistandardi- sering og Norges Byggstandardiseringsråd sentrale instanser innen dette området.
Brukernes og forbrukernes interesser representeres av interesseorganisasjoner, hen- holdsvis arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og Forbruker- rådet.
For lesere som er fortrolig med standardiseringsvirksomhetens struktur og med forholdet mellom europeisk regulering (standarder og direktiver) og norsk arbeidsmiljøregulering (kapittel 2), er det mulig å gå rett på kapittel 3, der vi be- skriver aktører, interesser og erfaringer, og der vi evaluerer erfaringene med hensyn til innflytelse. Her diskuteres vilkårene for deltakelse og innflytelse for norske inte- resseorganisasjoner, med fokus på barrierer og muligheter for medvirkning og del- takelse fra arbeidstakerorganisasjonenes side.
I kapittel 4 settes de norske erfaringene i relieff, og mulighetene for endring blir belyst gjennom en beskrivelse av danske og svenske løsninger. Dette kapitlet omhandler også TUTB.
I kapittel 5 oppsummeres hovedpoengene i studien. Med utgangspunkt i svensk, dansk og norsk nasjonal organisering av standardiseringsvirksomheten dis- kuterer vi fagbevegelsens standardiseringsarbeid med hensyn til mulige innsatsom- råder, nivåer og allianser. Fagbevegelsens egne erfaringer tilsier behov for en sentra- lisert koordinering av arbeidstakerorganisasjonenes standardiseringsaktivitet.
Intervjudata fra norske standardiseringsaktører utenom fagbevegelsen viser videre at det er behov for en bedre samordning av nasjonale interesser.
Vedleggene inneholder en oversikt over forkortelser og gir dessuten utdypen- de beskrivelser av følgende temaer: Regulering og det indre marked, Globale stan- dardiseringsorganisasjoner, Optimaliseringsprosjektet i CEN, Nasjonal organisering i Nederland.
2 Standarder og standardiseringsarbeid – på europeisk og nasjonalt nivå
2.1 Økt europeisk integrering
Forskjellige standarder og ulike regelverk og prosedyrer for å godkjenne produkter, skaper handelshindringer. Å bygge ned tekniske handelshindringer gjennom å har- monisere europeiske standarder, er et ledd i etableringen av et indre marked innen EU/EØS-området. Det betyr gjensidig markedstilgang mellom de landene som implementerer felles standard for et produkt. Norge er tilknyttet EU og EUs indre marked gjennom EØS-avtalen, som sikrer fri flyt av varer, tjenester, personer og kapital mellom de 18 EØS-landene.2 EØS-avtalen innebærer altså at Norge opp- når markedstilgang, og standardiseringsarbeidet bidrar i så måte til verdiskapnin- gen i det norske samfunn og har betydning både for næringsliv, forbrukere og myndigheter. Utgangspunktet for standarder er også å sikre produktkvalitet, og stan- darder bidrar dermed til produktkontroll. Standarder er frivillige dokumenter, men de har stor betydning for både norsk produksjon og for norske varers adgang til utenlandske markeder.3
2 Forhandlinger mellom EU og EFTA om et europeisk økonomisk samarbeidsområde (EØS) som omfatter alle de 19 EU- og EFTA-landene førte til EØS-avtalen som trådte i kraft 1.1.94. EØS- avtalen omfatter de områdene som anses å sikre EFTA-landenes adgang til EUs indre marked, deriblant regelverket som gjelder arbeidslivet. EØS-avtalen inneholder ingen overføring av lovgivningsmyndighet fra Stortinget til beslutningsorganer i EØS tilsvarende den EUs med- lemsland har overført til EUs ministerråd. Og EØS-avtalen omfatter kun EU-regler som er ved- tatt før 31. juli 1991. Vedtatte direktiver og direktivforslag etter denne datoen gjøres gjel- dende gjennom vedtak i EØS-komiteen. Vedtak i EØS-komiteen blir gjort gjeldende i Norge ved at de gjøres til lov eller forskrift. Forslag til nye lovregler som følge av tilpasning til direk- tivene i tilleggsavtalen på arbeidsmiljø- og sikkerhetsområdet ble lagt frem for Stortinget i en egen lovproposisjon.
3 At standardene er frivillige, innebærer at det er opp til de enkelte produsentene om de vil bruke dem. Om standardene ikke brukes, har produsenten bevisbyrden for at direktivenes sikkerhetskrav er oppfylt. EU vedtok i 1985 nye prinsipper for regelverksarbeidet for (forts...)
(...forts) å effektivisere harmoniseringsarbeidet. Den nye metode – The New Approach – går ut på at generelle krav til helse, miljø og sikkerhet fastsettes i rammedirektiver (som funk- sjonskrav), mens mer detaljerte tekniske spesifikasjoner utarbeides av standardiserings- organisasjonene. EU og EFTA yter som regel økonomiske tilskudd til standardiseringsorgani- sasjonene, men om lag 70 prosent av det europeiske standardiseringsarbeidet skjer utenfor det manderte området. Dette er arbeid som CEN, CENELEC og ETSI starter på bakgrunn av markedsbehov og medlemslandenes interesse for arbeidet. Hvilke områder som prioriteres innenfor standardiseringsarbeidet, kanaliseres altså delvis gjennom Norges medlemskap i EFTA, men hovedsakelig gjennom aktiv deltakelse på europeisk nivå. Standarder knyttet til Den nye metode kalles harmoniserte standarder. Produkter merket CE er produsert ut fra denne type standarder. Den nye metode er « «[…] ment å bygge bro over den potensielle konflikten mellom fri flyt av varer, gjennom harmonisering og standardisering av produkt- krav, og ivaretakelse av helse, sikkerhet og miljøhensyn.» (Tørres, 1991:18-19). Standarder etter gammel ordning, også kalt Europeisk standard normal, gjelder for EU- og EFTA-land. EUs ram- meregulering med henvisning til standarder kan lede til en «teknifisering» av politiske spørs- mål. (Tørres, 1991). Direktivene krever at produsenter og importører skal dokumentere skriftlig at deres produkter oppfyller direktivenes krav til helse og sikkerhet. Man skal legge ved sam- svarserklæring og utarbeide brukerveiledning for produktet, og produsenten skal utarbeide og oppbevare teknisk dokumentasjon. En standard oppfattes ofte som en kvalitetsgaranti, og det forutsettes at en CE-merket vare som er produsert i henhold til en europeisk standard, oppfyller de grunnleggende sikkerhetskravene i EUs direktiver.
Spørsmål om arbeidsmiljøreguleringer innen EU og hvilke konsekvenser en tilpas- ning til dette regelverket vil kunne få for den norske arbeidsmiljøloven, har stått sentralt i norsk debatt. EUs arbeidslivspolitikk har direkte innvirkning på norske lover og bestemmelser, i og med at EØS-avtalen medfører at også norsk arbeidsliv blir bundet av EUs lovgivning dersom den innfører strengere krav enn vi har på det aktuelle området.
Målsettingen om et indre marked i EU ble fastlagt i Romatraktaten fra 1957.
I 1985 ble målsettingen konkretisert: fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital mellom medlemslandene, og dette skulle realiseres innen utgangen av 1992. Romatraktatens artikkel 117 er grunnlaget for EUs arbeid med arbeidsmiljø, og den slår fast at det er «[…] nødvendig å fremme en forbedring av arbeidstakernes leve- og arbeidsvilkår for herigjennom å muliggjøre en utjevning av disse på et stadig stigende nivå».
Regelverksutvikling i EU er basert på subsidiaritetsprinsippet. Det vil si at beslutninger skal tas på lavest mulig nivå, og forslag til regelverk er begrenset til områder der fellesregler er nødvendige for å realisere det indre marked. EUs regler som berører arbeidsmiljøområdet er for det meste gitt som direktiver. Det skilles mellom maksimumsdirektiver, som setter krav til produksjon av varen/produktet, og minimumsdirektiver, som setter krav til bruk av varen.
Maksimumsdirektivene, som iverksettes etter artikkel 100A i Romatrakta- ten, er vedtatt med henblikk på å avvikle tekniske handelshindringer for å sikre
gjennomføringen av det indre marked.4 Maksimumsdirektivene stiller konkrete krav til produksjon av varer og produkter, for eksempel maskiner eller personlig verne- utstyr. Nasjonale myndigheter kan ikke stille ytterligere krav til et produkt enn de kravene som er formulert i direktivet.
I 1987 ble Romatraktaten utvidet med blant annet artikkel 118 A – kalt EUs arbeidsmiljøparagraf. Målsettingen er å fremme oppad harmonisering av arbeids- miljøkravene.5 Direktiver som iverksettes etter 118A, kalles minimumsdirektiver eller EUs sosialpolitiske direktiver. Minimumsdirektivene setter krav til bruken av produktene, og angir et minstemål, en nedre grense, i forhold til helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. Det enkelte land står fritt med hensyn til å oppretthol- de eller innføre strengere regler på området.
Rammedirektivene skal altså oppfylle to målsettinger: de skal legge til rette for utvikling og fri konkurranse i næringslivet, samtidig som de setter rammer som sikrer grunnleggende krav til produktsikkerhet og miljø. EUs regelverk for ivare- takelse av forbruker-, arbeidstaker- og miljøverninteresser er hovedsakelig utformet som minimumsdirektiver. To eksempler er rammedirektivet for helse, sikkerhet og miljø på Arbeidsplassen (vedtatt juni 1989) og rammedirektivet for arbeidstakeres bruk av personlig verneutstyr (vedtatt november 1989). Sikkerhet og maskiner reguleres derimot av to direktiver. Et maksimumsdirektiv angir obligatoriske ram- mer for sikkerhet ved maskiners konstruksjon og salg, mens et kompletterende minimumsdirektiv angir bestemmelser for hvordan maskiner skal brukes. De industripolitiske direktivene «trumfer» de sosialpolitiske, og det betyr at det ikke kan stilles ytterligere «[…] krav til et produkt framstilt i henhold til slike direktivs sikkerhetsnivå utfra en begrunnelse om at de går på akkord med arbeidsmiljøspørs- mål bestemt ifølge 118A.» (Tørres, 1991:47).
Kravene i direktivene er formulert som obligatoriske funksjonskrav, og det er ikke gitt konkrete anvisninger på hvordan kravene skal oppfylles. Men direkti- vene legger rammer for standardiseringsvirksomheten, og på mandat fra EU og EFTA utarbeider private europeiske standardiseringsorganisasjoner som CEN, CENELEC og ETSI de tekniske spesifikasjonene i form av europeiske standarder.6 Standarden skal inneholde krav til alle tekniske egenskaper som er nødvendige for å oppfylle direktivenes krav.
4 Betegnes også som «ny metode direktiver», «totalharmoniseringsdirektiver» eller «de industripolitiske direktivene».
5 I 1991 ble rettsgrunnlaget for EUs arbeidslivspolitikk endret og kompetansegrunnlaget ut- videt med Den sosial protokollen i Maastrichtavtalen, og i 1997 ble denne innarbeidet i Am- sterdam-traktaten. For oversikt over EUs arbeidsmiljølovgivning, se Dølvik og Olsen 1994.
6 CEN - European Committee for Standardization, CENELEC - European Committee for Electro- technical Standardization og ETSI - European Telecommunications Standards Institute.
Standardiseringsorganisasjonene utgjør et omfattende system av administrasjon, programkomiteer og en lang rekke tekniske komiteer og arbeidsgrupper. I de neste avsnittene skisseres det strukturelle rammeverket for standardiseringsarbeidet og prosessen fra EU-direktiv til standard.
2.2 Europeiske standardiseringsorganisasjoner
Nedenfor beskrives strukturen i den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN. Videre kommenteres spørsmål knyttet til deltakelse i CEN. CEN gjennom- går for tiden en endringsprosess.7 Effektiviseringstiltak som er iverksatt, beskrives nedenfor. Tiltak som fortsatt debatteres og vurderes internt i organisasjonen, pre- senteres i Vedlegg IV.
Det er tre europeiske standardiseringsorganisasjoner: CEN, CENELEC og ETSI. Standardiseringsarbeid innen det elektrotekniske og det teletekniske områ- det er plassert under henholdsvis CENELEC og ETSI, mens CEN har ansvar for
7 I CENs strategiplan frem mot år 2010 er arbeidet for å effektivisere standardiseringsaktivi- teten sentralt. Den europeiske standardiseringsaktiviteten har vært beskrevet som byråkra- tisk, tungrodd, tidkrevende, desentralisert og ressurskrevende, og CEN har selv igangsatt flere prosjekter for å effektivisere arbeidet og øke fremdriften. Sentralt er det såkalte Optimalis- eringsprosjektet, igangsatt og drevet frem av en nordisk toppledelse i CEN. De nordiske landene har hatt innflytelse ved dansk president 1994–96 og norsk visepresident 1993– . Prosjektet består av to faser, der fase 1 innebærer endringer av strukturell art og arbeidsmåter.
Fase 2 fokuserer på bruk av (IT-)teknologi, og igangsettes i løpet av 1999. Optimalise- ringsprosjektets hensikt er å oppnå en hurtigere behandling i komiteene. Utarbeidelsen av en standard tar fem til seks år i CEN og ti år i ISO, og man avslutter siste møte med å avtale dato for revisjon av den nye standarden.
Direktiver Mandat CEN Standard
Nasjonal
harmonisering «Juridisk regel»
Figur 2.1 Forholdet mellom europeisk reguleringsarbeid og nasjonal produktsikkerhets- lovgivning
samtlige andre områder, deriblant «våre» direktiver.8 Vi vil derfor konsentrere frem- stillingen om CEN og strukturen i denne organisasjonen.
CEN ble opprettet i 1961, og er en medlemsorganisasjon som består av 19 nasjonale standardiseringsorganisasjoner fra EU, EFTA og Tsjekkia.9 CEN har sekretariat i Brussel. CENs formål er å utarbeide felles europeiske standarder (EN) for å fremme utveksling av varer og tjenester over landegrensene. Alle de 19 med- lemmene har én representant hver i generalforsamlingen (AG), i det administrati- ve styret (CA) og i det tekniske styret (BT). Generalforsamlingen har budsjettansvar, mens det administrative styret bestyrer den daglige driften og behandler saker av politisk, strategisk og administrativ art. Det tekniske styret fastsetter policy, har ansvar for regelverket og har overordnet styring og kontroll med CENs standardiseringsprogram,og oppretter dessuten tekniske komiteer (TC). CEN har over 300 TCer som hver har ansvar for å utarbeide forslag til bestemte standarder.
Sekretariatsansvar i den enkelte TC legges til ett av CENs nasjonale medlemmer.
Dersom TCens program er bredt og omfattende, kan en TC opprette og delegere noe av sitt ansvar til en underkomite (SC). Under TC/SC organiseres arbeidet i én eller flere arbeidsgrupper (WG), som skal utarbeide forslag til standarden i henhold til TCens retningslinjer og i henhold til CEN/CENELECs felles regelverk.
8 CENELECs ansvarsområde omfatter det elektrotekniske standardiseringsarbeidet innenfor EU og EFTA. Organisasjonen oppsto i 1973, da CENEL og CENELCOM ble slått sammen. CENE- LEC har sekretariat i Brussel. CEN og CENELEC har felles retningslinjer og organisasjonsstruk- tur, bortsett fra at det tekniske styret (BT) i CENELEC også ratifiserer CENELECs nye normer.
ETSI ble opprettet i 1988, og har ansvar for det teletekniske området i Europa, også utenfor EU- og EFTA-området. ETSI har sekretariat i Sophia Antipolis, Frankrike. Norge er represen- tert i ETSI gjennom Statens teleforvaltning (STF), men også andre bedrifter og organisasjo- ner er norske medlemmer. Organisasjonen er åpen for betalende medlemmer fra tele- administrasjoner, nettoperatører, industri, forskning og brukere, og har i dag om lag 400 medlemmer fra i alt 28 land.
9 Det vil si følgende 19 land (forkortelsen for den nasjonale standardiseringsorganisasjonen står i parentes): Belgia (IBN/BIN), Danmark (DS), Finland (SFS), Frankrike (AFNOR), Hellas (ELOT), Irland (NSAI), Island (STRÍ), Italia (UNI), Luxembourg (SEE), Nederland (NNI), Norge (NSF), Por- tugal (IPQ), Spania (AENOR), Storbritannia (BSI), Sverige (SIS), Sveits (SNV), Tsjekkia (CSNI), Tyskland (DIN), Østerrike (ON). Følgende organisasjoner har assosiert medlemskap i CEN: ANEC (European Association for the co-operation of consumer representation in standardization), CEFIC (European Chemical Industry Council; EUCOMED, European Confederation of Medical Devices Associations), FIEC (European Construction Industry Federation), NORMAPME (Euro- pean Office of Crafts, Trades and Small and Medium-sized Enterprises for standardization) og TUTB (European Trade Union Technical Bureau for Health and Safety).
* Ett resultat av optimaliseringsprosjektet er en reorganisering av presidentskapet. Frem til 1996 ble president og visepresident valgt på to-års-basis. Siden 1996 har presidentskapet vært tre-års-basert, og består dessuten av tre separate presidentskap, med ansvar for henholdsvis teknisk arbeid, finans og policy. Én visepresident skiftes ut per år, slik at kontinuiteten ivare- tas.
** Som et ledd i den pågående optimaliseringsprosessen er dette nivået fjernet. BTS var råd- givende organ for BT og var en prosessorientert styringsgruppe som skulle overprøve utkast utarbeidet av de tekniske komiteene. Dette resulterte i at utkastet gikk frem og tilbake mel- lom to nivåer. Standardisering er sektororientert, og de ulike sektorene har ulike behov, og dermed ulik struktur. Det arbeides nå for å utvikle sektororienterte strukturer.
*** CEN har skjerpet inn kravet til de tekniske komiteene om at forretningsplanen skal føl- ges. Ellers er målsettingen å få færre og bredere komiteer. De tekniske komiteene varierer i størrelse. De omfatter fra tre til over hundre standarder. Det store antall komiteer og inn- delingen slik den er i dag, er historisk betinget.
Standardiseringsarbeidet baserer seg på åpenhet, frivillighet og konsensus:
• «Åpenhet» i betydning av at alle berørte interesseparter kan delta i standar- diseringsarbeidet. Aktører er bedrifter, myndigheter, forbrukere, forsknings- institusjoner og arbeidstakere.
• «Frivillighet» viser til at arbeidet er basert på frivillig deltakelse. Arbeidet foregår for øvrig etter regler og retningslinjer utarbeidet og definert av stan- dardiseringsorganisasjonene.
• «Konsensus» er siktemålet, det vil si å oppnå størst mulig grad av enighet, men ikke nødvendigvis enstemmig oppslutning om resultatet.
Figur 2.2 CENs organisasjonsstruktur
Underkomiteer (SC) Tekniske komiteer (TC)***
Administrerende styre (CA)*
Generalforsamling (AG)
Arbeidsgrupper (WG)
Teknisk styre (BT) (BTS)**
Konsensusaspektet er mest fremtredende i arbeidsgruppene, da det på dette områ- det ikke avholdes avstemninger. Arbeidsgruppen utarbeider et utkast, og avstem- ning holdes i den tekniske komiteen, der stemmene er vektet.10
Tabell 2.1 Medlemsland i CEN og vekting av medlemmenes stemmer i tekniske komiteer d
n a
L Vekting Land Vekting Land Vekting e
k i r k n a r
F 10 Belgia 5 Danmark 3
d n a l k s y
T 10 Hellas 5 Finland 3
a i l a t
I 10 Nederland 5 Irland 3
a i n n a t i r b r o t
S 10 Portugal 5 Norge 3
s t i e v
S 5 Tsjekkia 3
a i n a p
S 8 Østerrike 4 Luxembourg 2
e g i r e v
S 4 Island 1
Kilde: CEN/CENELEC, Internal regulations, 1996:35
Medlemmenes stemmer er tillagt ulik vekt. For godkjenning kreves simpelt flertall blant de avgitte stemmene og minst 71 prosent vektstemmer for forslaget. Ved mindre enn 71 prosent av de totalt 99 stemmene skal stemmer fra EFTA-land tel- les separat, og utkastet vedtas om det blant stemmene fra de resterende landene er 71 prosent flertall eller mer (CEN/CENELEC, Internal regulations, 1996:36).
CEN finansieres hovedsakelig gjennom medlemsavgifter (30 prosent) og oppdrag fra EU og EFTA (65 prosent). EU og EFTA yter økonomiske tilskudd til standardiseringsorganisasjonene, men om lag 70 prosent av det europeiske standar- diseringsarbeidet skjer utenfor det manderte området. Dette er arbeid som CEN, CENELEC og ETSI starter på bakgrunn av markedsbehov og medlemslandenes interesse for arbeidet. Hvilke områder som prioriteres innenfor standardiserings- arbeidet, kanaliseres altså delvis gjennom Norges medlemskap i EFTA, men hoved- sakelig gjennom aktiv deltakelse på europeisk nivå.
10 Informasjonsteknologi muliggjør avstemning via Internettet. Det karakteriseres som en teknisk nyvinning, som ikke innebærer annen endring enn tidsbesparelse sammenlignet med å sende sin stemme via post. Avstemningen blir ikke mer lukket, den er fortsatt åpen.
CEN utgir publikasjonene Europeisk Standard (EN), Europeisk forstandard (ENV), CEN Reports (CRs) og CEN Workshop Agreements (CWA).11 Tall fra november 1998 illustrerer hvor omfattende standardiseringsvirksomheten er: Totalt er 4604 EN utarbeidet, og 274 tekniske komiteer er aktive (CEN News).
Deltakelse i europeisk standardiseringsarbeid
Vi har nå skissert strukturen i den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN.
I dette avsnittet skal vi følge prosessen for hvordan en standard utarbeides. Vi ser også på hvem som kan delta på de ulike nivåene. Standardiseringsarbeidet er orga- nisert i prosjekter som styres av tekniske komiteer på nasjonalt og europeisk nivå.
Forslag om et nytt standardiseringsprosjekt kan fremmes av en teknisk komite, av medlemsland, av EU og av EFTA. Forslagene må dokumentere behov for standardisering på det aktuelle området. Prosjektforslaget må være presist, det må være mulig å følge opp og de nødvendige ressursene må identifiseres. Godkjen- ning av prosjektforslagene skjer først etter at forslaget er presentert for medlemme- ne. De nasjonale fagorganene undersøker hvor omfattende den nasjonale interes- sen er, og dersom interessen er stor, forplikter de seg til å bidra med ressurser.
Prosjektforslaget inkorporeres i en eksisterende teknisk komite, eller det opprettes en ny. Et prosjektforslag kan føre til ett eller flere forslag til standarder. En arbeids- gruppe utarbeider forslag til en standard og er ansvarlig for det faglige innholdet i denne.
De tekniske komiteene (TC) har altså ansvaret for å utarbeide europeiske standarder. En TC skal ha en forretningsplan som for hver av de enkelte standardi- seringsprosjektene inneholder ansvarsområde, ressurser, arbeidsprogram og frem- driftsplan. TCen er ansvarlig for å overholde det enkelte prosjekts angitte tidsfrister, har ansvar for at forslagene utformes i henhold til reglene og fastsetter retningslinjer for arbeidsgruppen som utarbeider forslaget. TCen er også ansvarlig for å knytte forbindelser med eventuelt andre – andre TCer og andre organisasjoner for eksem- pel ISO, CENELEC – som utfører standardiseringsarbeid som grenser opp mot TCens ansvarsområde.
11 Det tar fem til seks år å utarbeide en Europeisk Standard (EN), og det utarbeides derfor også andre former for regulering for å ivareta markedets behov for reguleringer. Foreløpige stan- darder (ENV) er som EN normative dokumenter, og kan brukes i inntil to år. Hensikten er å finne ut om dokumentet er egnet, og det blir utarbeidet ved behov for veiledning innen felt der den teknologiske utviklingen går raskere enn CEN-systemet. ENV benyttes primært på felter der personers og produkters sikkerhet ikke er involvert. CEN Workshop Agreements (CWA) er ikke formelle standarder, men konsensusbaserte spesifikasjoner utarbeidet på kort tid for å tilfredsstille markedets behov for spesifikasjoner (CEN News).
Deltakerne i en teknisk komite representerer sin nasjonale standardiseringsorgani- sasjon. I en TC kan det normalt møte inntil tre delegater fra hvert medlemsland, men hver delegasjon har kun én stemme. En TC har vanligvis én til to møter i året.
Arbeidsgruppen (WGen) møtes oftere, normalt tre til fire ganger per år. En WG ledes av en «convenor», som skal ha nødvendig standardiseringskyndig sekretariats- bistand fra ett av de nasjonale medlemmene i CEN, det vil si fra en av de nasjonale standardiseringsorganisasjonene. TCen eller det nasjonale medlemmet oppnevner deltakere til en WG, og et kriterium for oppnevnelse er at deltakeren er ekspert på sitt fagområde.
Det må være konsensus i arbeidsgruppen før forslaget sendes til TC-nivå.
TCens formann og sekretariat kontrollerer at forslaget er utarbeidet i tråd med oppdrag og retningslinjer før forslaget oversendes til CENs sentralsekretariat. For- slaget (Draft prEN) skal foreligge på engelsk, tysk og fransk før det kan sendes til høring til medlemmene, som videresender det til høring nasjonalt for generelle, tekniske, språklige eller redaksjonelle kommentarer.12
Høringsfristen er seks måneder, og forslaget (Final draft prEN) sendes til medlemmene for avstemning med to måneders frist. Avstemningen administreres av CENs sentralsekretariat. På dette tidspunktet i prosessen kan ikke forslaget endres.
Det tar fem til seks år å utarbeide en standard i CEN. CEN klargjør, godkjenner (ratifiserer) og distribuerer standarden til medlemmene. Europeisk standard (EN) gjelder som nasjonal standard først når den er implementert i medlemslandet. Dette gjelder også for land der delegasjonen har stemt mot utkastet. Det gis seks måne- ders frist til å erstatte eventuelle avvikende nasjonale standarder. Fra norsk side ut- øves standardiseringsarbeidet i regi av Norges Standardiseringsforbund.
12 Engelsk, tysk og fransk er de offisielle språkene, og språkkunnskaper er dermed et kriteri- um for deltakelse og er viktig for å få gjennomslag for nasjonale synspunkter. I praksis be- nyttes engelsk. CEN diskuterer muligheten for å redusere antall offisielle språk i standardise- ringsarbeidet. En av våre informanter hevder at tysk og fransk er på vei ut, da det blir for kostbart og tidkrevende å opprettholde dagens struktur med 4000–5000 oversettere/tolker (i EU-systemet).
2.3 Nasjonal organisering
«EFTA-landene deltar på lik linje med EU-landene i arbeidet med utforming av standarder gjennom medlemskap i de europeiske standardiseringsorgani- sasjonene» (Ot prp nr 50, 93–94:30).
Graden av innflytelse på utformingen av standardene har sammenheng med hvil- ket nivå man deltar på. Norske aktører har tre påvirkningsmuligheter. Den mest direkte innflytelsen oppnås gjennom aktiv deltakelse i det internasjonale standar- diseringsarbeidet, enten i de tekniske komiteene eller i arbeidsgrupper. Alternativt kan man delta i nasjonale referansekomiteer, også kalt speilkomiteer, som følger det internasjonale arbeidet. Referansekomiteene drives av de nasjonale standardiserings- organisasjonene, og her blir forslag til standarder diskutert og kommentert. En tredje påvirkningsmulighet er å sette seg opp som høringsinstans for det arbeidet man er interessert i.
Norges Standardiseringsforbund
Norges Standardiseringsforbund (NSF) er sentralorganet for den norske standar- diseringsvirksomheten, og består av fem selvstendige fagorganer med faglig ansvar innen sine områder:
• Norges Byggstandardiseringsråd (NBR)
• Norsk Allmennstandardisering (NAS)
• Norsk Teknologistandardisering (NTS)
• Norsk Elektroteknisk Komite (NEK)13
• Statens teleforvaltning (STF) 14
Norges Standardiseringsforbund har et generelt og overordnet ansvar for regler, retningslinjer og koordinering av standardiseringsarbeidet og kan formidle infor- masjon om hvilket standardiseringsorgan som er ansvarlig for de ulike standardise- ringsområdene.15
13 NEK ivaretar det elektrotekniske området gjennom sitt medlemskap i CENELEC (europeisk nivå) og IEC (globalt nivå).
14 STF har ansvar for telekommunikasjonsområdet og er medlem i ETSI og ITU.
15 Standardiseringsorganisasjonene (nasjonalt og europeisk) har en desentralisert organisa- sjonsmodell, som innebærer en risiko for unødig dobbeltarbeid. Et tiltak for å fremme en rasjonell arbeidsdeling (mellom medlemsland, fagorganer, tekniske komiteer, nasjonale
Fagorganene har ansvar for å organisere deltakelsen både i det nasjonale og inter- nasjonale standardiseringsarbeidet innenfor sitt område. Ansvaret består blant annet i å formidle informasjon om aktiviteter og i å arbeide for nasjonal representasjon innenfor fagorganenes respektive områder. Det innebærer å rekruttere blant aktu- elle aktører, i tillegg til å bistå norske deltakere og interessenter som ønsker å enga- sjere seg. Fagorganene skal formidle informasjon om CENs nye prosjekter til be- rørte bransjer, myndigheter og organisasjoner. Graden av nasjonal interesse for å delta aktivt i arbeidet, innvirker på om Norge blir representert i en teknisk komite og/
eller arbeidsgruppe. Fagorganet oppretter en nasjonal komite dersom det er bred interesse for arbeidsområdet.16 Her kan representanter fra næringsliv, myndigheter, forskningsinstitusjoner og forbruker- og arbeidstakerorganisasjoner delta. De nasjonale komiteene koordinerer de nasjonale interessene, følger det internasjona- le arbeidet og har indirekte påvirkning ved å utarbeide kommentarer til hørings- forslag. Gjennom å delta i de internasjonale komiteene, oppnås mer direkte påvirk- ning og innflytelse på resultatene. Deltakeren er forpliktet til å holde nær kontakt med fagorganet og sitt nasjonale faglige miljø, det være seg eget forbund, LOs nett- verk, den nasjonale komiteen eller annet. Kriterier for deltakelse er blant annet kompetanse innen det aktuelle feltet og språkkompetanse. Standardiseringsarbeid krever langsiktighet og kontinuitet. Det tar som nevnt fem til seks år å utarbeide en standard i CEN, og tidsaspektet er således et mulig hinder for deltakelse.17
Norges Standardiseringsforbund avgir stemme til CEN på bakgrunn av inn- stillingene om norsk stemmegivning fra de tre fagorganene Norges Byggstandardi- seringsråd (NBR), Norsk Allmennstandardisering (NAS) og Norsk Teknologistan- dardisering (NTS).
komiteer) er bruken av ny informasjonsteknologi. NSF vil benytte IT for informasjon generelt, for salg av norske standarder og for å fremme bruken av NS. Interesserte parter skal gis en bedre mulighet til å holde oversikt over norsk deltakelse både i nasjonalt og internasjonalt standardiseringsarbeid.
16 Standardiseringsorganisasjonene har utarbeidet prioriteringskriterier for å sikre best mu- lig bruk av ressurser. Ressursene skal benyttes på områder som er prioritert fra norsk side. Alle tekniske komiteer plasseres i én av tre kategorier, A, B eller C, etter graden av nasjonal inter- esse. A tilsier at prosjektet har bredt engasjement fra nasjonale interesseparter som bidrar finansielt eller på annen måte, og det opprettes som oftest en nasjonal komite. B tilsier at et prosjekt har minst én interessepart som forplikter seg til aktiv deltakelse, mens relativt lav nasjonal interesse tilsier at det normalt ikke opprettes nasjonale komiteer. Er en TC plassert i kategorien C, tilsier det at det ikke er noen nasjonal interesse for dette prosjektet.
17 Krav om konsensus har blant annet medvirket til at enkelte komiteer har diskutert i fem til seks år uten å oppnå et endelig resultat.
Implementering betyr fastsetting av Europeisk Standard (EN) som Norsk Standard (NS-EN) og dessuten tilbaketrekking av eventuelle norske standarder som strider mot NS-EN. Tall fra Norges Standardiseringsforbunds årsberetning 1996 viser at man i 1986 fastsatte 629 Norsk Standard. 36 av disse var nasjonale (NS) og fore- ligger på norsk. 593 var europeiske (566 NS-EN) og globale (27 NS-ISO). Kun 77 av disse er oversatt til norsk. Flertallet av standardene er utarbeidet av CEN, som i 1996 produserte 784 standarder (NSFs årsberetning 1996). 516 standarder fast- satt i 1996 foreligger utelukkende på engelsk, og kun et lite antall kan forventes å bli oversatt etter hvert. En sentralt spørsmål er hvilken betydning det har for bru- ken av norske standarder.
I 1997 ble over 1000 nye standarder fastsatt som Norsk Standard. Kun 24 av dem var utarbeidet i Norge. I dag er det om lag 6500 gyldige Norsk Standard (Norges Standardiseringsforbund:1998).
De nasjonale standardiseringsorganisasjonene mottar statstilskudd. Statlige midler finansierer 35 prosent av Norges Standardiseringforbunds virksomhet, om lag 35 prosent finansieres gjennom salgsinntekter av standarder (ETSI formidler standarder gratis over Internett; det kan ikke NSF), og 30 prosent finansieres av medlemskontigenter/tilskudd/bidrag. Nærings- og energidepartementet (NED) bevilger årlige strategimidler.18 De økonomiske støtteordningene skal styrke norsk deltakelse på områder som er høyt prioritert. I 1996 mottok NSF tre millioner kro- ner fra NED. I forhold til 1995 var det en reduksjon på 5,4 millioner kroner (om lag 60 prosent). I 1996 endret departementet finansieringen til standardiserings- organisasjonene. Bevilgningen ble todelt, i en basisbevilgning og en bevilgning til strategiske prosjekter. Strategimidlene er ment å støtte opp under prosjekter som det er bred norsk interesse for å få gjennomført. Norges Standardiseringsforbund er positive til denne nyordningen: «Strategimidlene har i mange tilfeller utløst økt finansiell bistand fra interessentene i de aktuelle prosjektene. Nyordningen har også gitt mulighet for en viss prioritering på tvers av fagområdene.» (NSF, Årsberetning 1996). Standardiseringsarbeidet er basert på at deltakerne dekker egne kostnader (reise- og oppholdskostnader, fristilling fra arbeidsplass). Ressursinnsatsen varierer, avhengig av hvor aktivt man engasjerer seg. Det kan søkes støtte til reise, til over- settelse og til norsk ledelse av internasjonalt standardiseringsarbeid, for eksempel støtte til å arrangere komitemøte i Norge dersom man har sekretariatsansvar i komiteen/arbeidsgruppen.19
18 Norges Standardiseringsforbund selger standarder og får fortjenesten, og fordeler så mid- lene på fagorganene. Fagorganene er interessert i å produsere flest mulige standarder for å skaffe mest mulig penger til NSF.
19 Reisestøtte innvilges vanligvis til kun ett delegasjonsmedlem, men det kan også gis til flere delegater.
Norges Standardiseringforbunds medlemskontigent til CEN og ISO utgjorde i 1996 kr 1 412 000. EU-kommisjonen behandler Norge på samme måte som EU-land når det gjelder standardisering. Bortsett fra støtte til oversettelser (minoritetsspråk) som Norge ikke får, mottar Norge den samme støtten (rene støttebeløp) som EU- land dersom Norge har en komite som arbeider med et mandatert arbeid.
Norges Standardiseringsforbund opprettet høsten 1995 Forbrukerforum, et sektorutvalg som er ment å styrke forbrukernes innflytelse i standardiseringsarbei- det.20 Noe tilsvarende er ikke opprettet for å sikre brukernes innflytelse, verken generelt eller spesifikt innenfor området helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen.
20 Forbrukerforum diskuteres i kapittel 3.
3 Fagbevegelsens erfaringer fra
standardiseringsarbeidet (1990–1998)
I kapittel 2 har vi skissert rammeverket for standardiseringsarbeidet. Dette kapitlet omhandler aktører som har deltatt i standardiseringsarbeid, og beskriver deres interesser og deres erfaringer med muligheten for å oppnå innflytelse i systemet.
Hovedvekten ligger på fagbevegelsens erfaringer. Som bakgrunn knytter vi først noen kommentarer til forholdet mellom europeisk regulering, det vil si direktiver og stan- darder, og norsk produktsikkerhetslovgivning. Deretter ser vi på hvilke erfaringer arbeidstakernes organisasjoner har høstet når det gjelder vilkårene for å delta i og øve innflytelse på utformingen og bruken av de standardene som påvirker norsk produktsikkerhetsregulering. Konkret ser vi på ulike betingelser for innflytelse.
Hvordan har fagbevegelsen selv organisert sin innsats for å ivareta brukernes inter- esser? Hvilke erfaringer har arbeidstakersiden gjort med hensyn til sin interne organisering, den nasjonale strukturen og den europeiske strukturen?
3.1 Innledning
På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var europeisk standardise- ring gjenstand for betydelig oppmerksomhet. Inngåelsen av EØS-avtalen og det kommende EU-valget i 1994 medvirket blant annet til at politiske myndigheter bevilget betydelige beløp til standardiseringsarbeidet i form av statstilskudd fra Nærings- og energidepartementet til standardiseringsorganisasjonene og tilskudd til LO fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Ett av kravene som LO stilte i 1990, var at «myndighetene må avklare konsekvensene av de nye prosedyrene for norske lover og forskrifter». Og i lovforslaget om endringer i arbeidsmiljøloven, godkjent 22.4.94, ble konsekvenser av EUs direktiver og av den europeiske standardiserings- virksomheten vurdert.
EUs arbeidsmiljødirektiv (83/391/EØF) er et rammedirektiv om iverkset- telse av tiltak til forbedring av arbeidstakernes sikkerhet og helse under arbeidet.
Direktivet fastsetter regler om blant annet arbeidsgivers plikter, arbeidstakers plik- ter, vernebestemmelser, tilsyn og kontroll. Direktivets virkeområde er begrenset
