– avgjørelser om særskilt tilrettelegging Forvaltningskompetanse TILSYNSRAPPORT

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt

tilrettelegging

Oslo kommune – Persbråten videregående skole

24. februar 2015

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag... 3

1. Innledning ... 5

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Persbråten videregående ... 5

skole ... 5

2.1. Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

... 5

2.2. Tema for tilsynet ... 5

2.3. Om gjennomføringen av tilsynet

... 6

3. Persbråten videregående skole ... 7

4. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

... 7

4.1. Rettslige krav ... 7

4.2. Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon ... 8

5. Enkeltvedtak om spesialundervisning ... 15

5.1 Rettslige krav ... 15

5.2. Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon

... 16

6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ... 25

6.1 Rettslige krav

... 25

6.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon ... 26

7. Frist for retting av lovbrudd ... 30

8. Kommunens frist til å rette ... 31

(3)

Sammendrag

Tema og formål

Tema for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet tilsyn med Persbråten videregående skole, Oslo kommune 25.6.2014.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon.

Egenvurderinger ble gjort av skolens ledelse.

Forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport ble sendt Oslo kommune og Persbråten videregående skole 18.12.14.

Sluttmøte ble avholdt 19.1.15.

Oslo kommune svarte på forhåndsvarsel og foreløpig rapport den 21.1.15. I denne

tilsynsrapporten er Oslo kommunes uttalelser presentert og vurdert, før Fylkesmannen har påpekt lovbrudd og gitt frist for retting.

Avdekkede lovbrudd

Enkeltvedtak om spesialundervisning

1. Oslo kommune må sørge for at Persbråten videregående skole ved behov for

spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 5-4, jf. forvaltningsloven

§ 2 og kapittel IV og V.

Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

a. Skolen gir eleven/foreldre mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes.

b. Enkeltvedtak om spesialundervisning begrunner avvik fra sakkyndig vurdering, presiserer hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven.

c. Enkeltvedtaket presiserer opplæringens - omfang

- innhold (fag/områder og eventuelle avvik fra LK06) - organisering

- kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.

(4)

Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

2. Oslo kommune må sørge for at Persbråten videregående skole ved behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og opplæringsloven § 3-12.

Oslo kommune må i denne forbindelse se til at enkeltvedtakene om særskilt språkopplæring viser krav til lærerens språkkompetanse.

Status på rapporten og veien videre

Frist for retting av lovbruddene er 15. mai 2015. Oslo kommune må innen denne datoen sende en erklæring til Fylkesmannen om at ulovlige forhold er rettet, og en kort

redegjørelse for hvordan lovbruddene er rettet.

Dersom lovbruddene ikke er rettet innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting.

(5)

1. Innledning

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen,

 Forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 Skolebasert vurdering.

Dette tilsynet handler om forvaltningskompetanse.

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.

Det er satt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 15. mai 2015. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Persbråten videregående skole

2.1. Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er

myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2. Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

1 http://www.udir.no/Regelverk/Tilsyn/_Tilsyn/Rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt- tilsyn-2014-2017/

(6)

Hovedpunkter i det felles nasjonale tilsynet om forvaltningskompetanse er:

- Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning

- Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen

Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at

avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder

spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

2.3. Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Oslo kommune/ Persbråten videregående skole ble åpnet gjennom brev 25.6.14.

Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven

§ 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen.

Dokumentasjonsgrunnlaget følger av vedlegg til rapporten.

Av brev til Fylkesmannen av 29.9.14 fra Persbråten videregående skole fikk Fylkesmannen informasjon om at det ikke var noen elever med enkeltvedtak om punktskriftopplæring eller tegnspråkopplæring ved denne skolen. Disse to vedtakstypene ble dermed ikke en del av dette tilsynet, og vil ikke bli omtalt i denne rapporten.

(7)

3. Persbråten videregående skole

Persbråten videregående skole har utdanningsprogram for studiespesialisering og for idrettsfag. På utdanningsprogram for studiespesialisering har skolen programområde for realfag, språk, samfunnsfag og økonomi. Skolen har også en egen avdeling med tilrettelagt undervisning for funksjonshemmede elever. Skolen har ca. 460 elever.

4. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 4.1. Rettslige krav

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller

forvaltningsloven kravene er knyttet til.

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud.

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf.

forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig.

Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket.

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, og hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om.

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf.

forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

(8)

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven §§ 27 til 32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer

enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

4.2. Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon

4.2.1 Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud.

Fylkesmannens undersøkelser

Når det gjelder varsling før det treffes vedtak om spesialundervisning, viser skolens

egenvurdering til mal for samtykkeerklæring som skolen benytter. Her blir elev og foresatte varslet om elevens rett til spesialundervisning før vedtak treffes. Det vises videre til at samtykkeerklæringen er starten på en prosess frem til et endelig enkeltvedtak. I

egenvurderingen sies det også at det er flere møtepunkter mellom elev/foresatt og skole før det treffes vedtak, og at disse møtepunktene dokumenteres i skolens årshjul for

spesialundervisning.

Skolens årshjul for spesialundervisning sier at det skal treffes midlertidige vedtak om spesialundervisning i uke 33. Samtykke innhentes, ifølge årshjulet, i uke 34-36 og endelig vedtak skal treffes i uke 42-51.

Av rundskriv 5/2011 om spesialundervisning for grunnopplæringen fra Utdanningsetaten går det frem at det skal innhentes samtykke fra elevene eller foreldrene før det blir gjort en sakkyndig vurdering og før det blir gjort vedtak.

I skolens mal for samtykkeerklæring til spesialundervisning står følgende:

«Sakkyndig vurdering av ___ konkluderer med at ovennevnte elev har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven §5-1.

Eleven eller elevens foresatte skal gi sitt samtykke til vedtak om spesialundervisning jfr. opplæringsloven § 5-4: …»

(9)

Fylkesmannen fikk tilsendt åtte vedtak om spesialundervisning med tilhørende sakkyndige vurderinger og samtykkeerklæringer.

Det er fattet midlertidig vedtak datert 8.8.2014 for 2 av elevene. Disse vedtakene er basert på sakkyndige vurderinger fra grunnskolen, datert henholdsvis 30.5.12 og 6.11.12.

Samtykke til vedtak ble gitt 27.8.14 og 25.8.14.

For en tredje elev er vedtak gjort 10.9.2014, og samtykke til vedtak gitt 17.9.2014.

For fem av elevene er sakkyndig vurdering utarbeidet etter at elevene begynte i videregående opplæring, og samtykke er gitt før vedtak ble fattet.

Om varsling før det treffes vedtak om særskilt språkopplæring, skriver skolen i sin

egenvurdering følgende: ”Når det gjelder særskilt språkopplæring, samtaler skolen med de elevene som har rett til spesialundervisning, og de tar med seg informasjonen hjem til foresatte før elevene samtykker eller ikke”.

I Utdanningsetatens rundskriv 1/2014 om særskilt språkopplæring fremkommer det at dersom resultatet av kartlegging viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel om vedtak. Av skolens årshjul for særskilt språkopplæring går det frem at forhåndsvarsel skal sendes ut i løpet av uke 39. Dette fremkommer også i skolens mal for samtykke til særskilt språkopplæring.

Av skolens mal for samtykke til særskilt språkopplæring fremgår det at det skal sendes forhåndsvarsel om at en elev vil få vedtak om særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen har fått tilsendt fem forhåndsvarsler, samt fem enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I forhåndsvarselet ber skolen om at elev/foresatte fyller ut

svarslipp/samtykke til vedtak, og sender inn denne svarslippen innen en datert frist.

Alle forhåndsvarslene til disse elevene er datert 15.9.14, alle samtykkene er gitt i

tidsrommet fra 22.9.14 til 24.9.14, og alle vedtakene er datert 10.10.14. Alle vedtakene gir eleven rett til 50 timer særskilt norskopplæring i gruppe utenfor klassen/basisgruppe, og opplæringen vil følge vanlig læreplan i norsk.

Fylkesmannens vurderinger

Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem.

Når det gjelder forhåndsvarsel for vedtak om spesialundervisning, viser skolen i sin egenvurdering til mal for samtykkeerklæring, og at det er flere møtepunkter mellom elev/foresatt og skole før det treffes vedtak.

(10)

I Utdanningsetatens rundskriv 5/2011 om spesialundervisning går det frem at det skal innhentes samtykke fra elevene eller foresatte før det blir gjort en sakkyndig vurdering, samt før det blir fattet vedtak. Skolen har også vedlagt mal for samtykke for

eleven/foresatte.

Av skolens årshjul for spesialundervisning går det frem at det skal gis samtykke etter at det treffes midlertidige vedtak. I tre av sakene Fylkesmannen har fått tilstedt, er samtykke til vedtak gitt etter at vedtak er truffet.

Både i Utdanningsetatens rundskriv 1/2014 om særskilt språkopplæring, og i skolens årshjul og mal for samtykke, går det frem at det skal gis forhåndsvarsel, og at elev/foresatte skal samtykke før det fattes vedtak.

Dette bekreftes også av fem forhåndsvarsler og vedtak som Fylkesmannen har fått tilsendt.

I skolens egenvurdering vedrørende varsling før det treffes vedtak om særskilt

språkopplæring, står følgende: ”Når det gjelder særskilt språkopplæring, samtaler skolen med de elevene som har rett til spesialundervisning, og de tar med seg informasjonen hjem til foresatte før elevene samtykker eller ikke”. Fylkesmannen bemerker at rettigheter til særskilt språkopplæring ikke er knyttet til retten til spesialundervisning.

Fylkesmannens konklusjon i foreløpig rapport

Fylkesmannen vurderer at elever/foresatte varsles når det gjelder vedtak om særskilt språkopplæring.

Når det gjelder spesialundervisning, er det ikke gitt forhåndsvarsel før det treffes vedtak i tre av eksemplene Fylkesmannen har fått tilsendt. Videre viser skolens årshjul at det skal gis samtykke etter at det treffes midlertidige vedtak. På denne bakgrunn vurderer

Fylkesmannen at lovkravet ikke er oppfylt.

Oslo kommune ved Utdanningsetaten har 21.1.2015 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport

Utdanningsetaten peker på at elevene ved innsøking til videregående skole både gir sitt samtykke til at skolen kan iverksette spesialundervisning, og henviser eleven til PPT for sakkyndig vurdering. Som dokumentasjon for dette har Utdanningsetaten sendt inn vedlegg til ordinært søknadsskjema for søkere med behov for spesialundervisning. I dette vedlegget samtykker eleven til at skolen kan iverksette spesialundervisning, og oppdatert/relevant sakkyndig vurdering skal legges ved.

Fylkesmannens sluttvurdering og konklusjon

Utdanningsetaten har i brev av 21.1.15 med vedlegg sendt inn ny dokumentasjon som viser at elever ved innsøking til skolen gir sitt samtykke til at skolen kan iverksette

spesialundervisning. Fylkesmannen ser at dette tilfredsstiller kravet til forhåndsvarsel før det treffes midlertidig vedtak.

Fylkesmannen forutsetter at også elever med fortrinnsrett blir varslet ved innsøking gjennom eget skjema. På bakgrunn av Oslo kommunes tilbakemelding, vurderer Fylkesmannen at lovkravet er oppfylt.

(11)

Tidligere innsendt dokumentasjon viste at skolen også benytter skjema for samtykke til vedtak. Fylkesmannen vil påpeke at slikt samtykke skal gis før det treffes endelige vedtak.

4.2.2 Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket.

I skolens egenvurdering vises det til mal for forhåndsvarsel for særskilt språkopplæring og mal for samtykkeerklæring for spesialundervisning, og det sies at disse malene er i tråd med forvaltningslovens krav til hva et forhåndsvarsel skal gjøre rede for.

Av rundskriv 5/2011 om spesialundervisning fra Utdanningsetaten går det frem at ved innhenting av samtykke, skal foresatte/elev informeres om at retten til spesialundervisning innebærer retten til å fravike kompetansemålene i fagene, og de skal informeres om hvilke konsekvenser samtykket vil kunne medføre for elevenes videre utdanningsløp.

I skolens mal for samtykkeerklæring om spesialundervisning vises det til at eleven

samtykker til spesialundervisning i tråd med elevens sakkyndige vurdering. De sakkyndige vurderingene begrunner elevens behov for spesialundervisning, og viser til det rettslige grunnlaget/lovhjemmelen for vedtak om spesialundervisning.

Det følger av tilsendte erklæringer for samtykke til spesialundervisning at det varsles om at det vil treffes vedtak om spesialundervisning, og i erklæringen henvises det til en datert sakkyndig vurdering.

Av rundskriv 1/2014 om særskilt språkopplæring følger at dersom resultatet av

kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke.

I mal for forhåndsvarsel for særskilt språkopplæring vises det til at ”Persbråten vgs kartla elevens norskferdigheter i Vg1. Denne kartleggingen sammen med norsklærers vurdering, viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring”. Videre viser malen til at særskilt språkopplæring inneholder tre deler; særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, samt at rektor skal anbefale hva slags opplæring eleven skal få av disse tre delene. I malen vises det også til lovhjemmelen for vedtaket, og det siteres fra lovteksten.

I de fem tilsendte forhåndsvarslene vedrørende særskilt språkopplæring, varsles det om at det vil treffes et vedtak om at eleven skal få særskilt norskopplæring. Videre vises det til lovhjemmel, samt kartlegging av eleven i forhåndsvarselet.

For at eleven og foresatte skal kunne ivareta sine interesser, må varselet forklare hva saken dreier seg om, og hva det varslede enkeltvedtaket innebærer for eleven. Skolen må også

(12)

vise til de aktuelle bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter, og de faktiske forholdene i den enkelte saken.

Fylkesmannen legger til grunn at varselet om spesialundervisning består i et samtykke som henviser til datert sakkyndig vurdering. Den sakkyndige vurderingen viser til

opplæringsloven §§ 5-1 og 5-3, og grunnlaget for at eleven har behov for

spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer at de elevene som skal få vedtak om

spesialundervisning, og som har samtykket før det treffes vedtak, får tilstrekkelig varsel før det treffes vedtak.

Forhåndsvarselet om særskilt norskopplæring som gis ved skolen, viser til lovhjemmel for vedtak, kartlegging av eleven og at eleven skal få særskilt norskopplæring. Dette innebærer at forhåndsvarselet om særskilt språkopplæring inneholder det som det stilles krav om i forvaltningsloven.

Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannen vurderer at forhåndsvarselet/samtykkeerklæringen gjør rede for hva saken gjelder, og gir opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket.

Lovkravet er oppfylt.

4.2.3 Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

I skolens egenvurdering sies det at malene for vedtak om spesialundervisning og vedtak om særskilt språkopplæring er i tråd med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. Videre at innholdet i vedtak om spesialundervisning forankres og begrunnes i den sakkyndige vurderingen, og at det kan vurderes om skolen formulerer seg presist nok når skolen skal forklare hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket og hvilke hensyn som er vektlagt.

Av rundskriv 5/2011 om spesialundervisning går det frem at enkeltvedtaket skal være så tydelig at det ikke er tvil om hvilken opplæring eleven skal få, og skal inneholde innhold, omfang, organisering, vedtakets varighet og begrunnelse for vedtaket.

I mal for vedtak om spesialundervisning står det at datert sakkyndig vurdering, samtykke og halvårsvurdering skal legges til grunn for vedtaket.

I vedtakene Fylkesmannen har mottatt om spesialundervisning følges ovennevnte mal. Det vises til sakkyndig vurdering, men det skrives ikke alltid dato for den sakkyndige

vurderingen.

I rundskriv 1/2014 om særskilt språkopplæring fra Utdanningsetaten står følgende: ”Vedtak om særskilt språkopplæring skal nå inneholde opplysninger om innhold (læreplan), omfang og organisering”.

(13)

I skolens mal for vedtak om særskilt språkopplæring går det frem at rektor skal fatte vedtak på bakgrunn av kartleggingsresultatene i norsk. Det er spesifisert i malen at vedtaket kan gjelde både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Videre er det i malen vist til at omfanget av den særskilte språkopplæringen skal angis i årstimer, og det skal angis hvilken læreplan som skal følges.

I vedtakene om særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har fått tilsendt, gjøres en generell henvisning til at skolen ”har kartlagt norskferdighetene til…”. Det sies ikke noe om norskferdighetene til den konkrete eleven.

Fylkesmannens vurdering

Rektor må sørge for at et enkeltvedtak alltid er begrunnet. Begrunnelsesplikten bidrar til at saksbehandlingen blir forsvarlig, og at eleven/foresatte får god informasjon. I begrunnelsen skal vedtaket vise til reglene i opplæringsloven eller forskrift til opplæringsloven, samt de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Når det gjelder vedtak om spesialundervisning, kan det være tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen oppfyller lovkravene i opplæringsloven § 5-3 første og andre ledd.

Skolen skriver i sin egenvurdering at innholdet i enkeltvedtak om spesialundervisning forankres i den sakkyndige vurderingen. Skolens mal for vedtak om spesialundervisning viser også dette. Malen inneholder i tillegg henvisning til gjeldende regelverk. Også de tilsendte vedtakene viser til § 5-1 og til sakkyndig vurdering.

I alle vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt er det opplyst at vedtaket blant annet bygger på sakkyndig vurdering. I noen av vedtakene er det imidlertid ikke vist til dato for sakkyndig vurdering. Fylkesmannen vil påpeke at det bør oppgis dato for sakkyndig vurdering.

For enkeltvedtak om særskilt språkopplæring gjelder de samme formelle kravene som for vedtak om spesialundervisning, bortsett fra kravet om sakkyndig vurdering. Kravet er i stedet at eleven sine norskkunnskaper skal kartlegges før det blir fattet vedtak. Omfang og tilbud skal være grunngitt ut fra resultatene i kartleggingen.

I de vedtakene om særskilt språkopplæring Fylkesmannen har innhentet, er det opplyst at vedtakene bygger på kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. Det er også vist til

opplæringsloven § 3-12. Alle vedtakene Fylkesmannen har innhentet er standardiserte og helt like. Fylkesmannen vil påpeke at et enkeltvedtak om særskilt språkopplæring må begrunnes individuelt. Det må stå i vedtaket hvorfor den konkrete eleven skal ha særskilt språkopplæring.

Etter en samlet vurdering anser Fylkesmannens at skolens enkeltvedtak om

spesialundervisning og særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningslovens krav til begrunnelse. Lovkravet er derved oppfylt.

(14)

4.2.4 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

I skolens egenvurdering står det at mal for begge typer vedtak inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes. Innsendte maler for vedtak inneholder også disse punktene.

Også vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

Fylkesmannens vurdering

Det er et krav at enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåten ved klage. Rektor må sørge for at enkeltvedtakene opplyser om forvaltningslovens klageregler.

Både maler, rundskriv og eksempler på vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

Fylkesmannen vurderer at lovkravet er oppfylt.

4.2.5 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

I skolens egenvurdering er det opplyst at malene for vedtak inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Tilsendte maler for vedtak om spesialundervisning og for vedtak om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Det gjør også vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt.

Elever og foresatte har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, med mindre det foreligger grunner for at man skal gjøre unntak. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om denne retten.

Skolens vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Fylkesmannen vurderer at lovkravet er oppfylt.

(15)

5. Enkeltvedtak om spesialundervisning

5.1 Rettslige krav

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 4.

Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar

sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres, forutsatt at elevene er samtykkekompetente. Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi

begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak.

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefaler spesialundervisning og når de ikke anbefaler dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket.

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette.

Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger

tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

(16)

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilket omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre

opplæringen.

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med

spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

5.2. Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon

5.2.1 Foreldrene/elevene skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Skolen skriver i sin egenvurdering at de legger opp til tett kontakt med elev og elevens foresatte før enkeltvedtak om spesialundervisning treffes. Dette gjelder alle trinn i prosessen frem til det treffes enkeltvedtak, herunder vurdering av om det skal gjøres henvisning til PPT. Det henvises til rundskriv 5/2011 om spesialundervisning fra Utdanningsetaten, og til skolens mal for samtykkeerklæring for spesialundervisning.

Av rundskriv 5/2011 går det frem at det skal innhentes samtykke fra eleven eller fra foreldrene før det blir gjort en sakkyndig vurdering.

I skolens mal for samtykkeerklæring til spesialundervisning står følgende:

«Sakkyndig vurdering av ___ konkluderer med at ovennevnte elev har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven §5-1.

Eleven eller elevens foresatte skal gi sitt samtykke til vedtak om spesialundervisning jfr. opplæringsloven § 5-4: …»

Skolens årshjul for spesialundervisning viser at rektor i uke 33 skal fatte midlertidig vedtak for alle elever med § 5-1-vedtak og IOP. I ukene 34–36 innkaller rådgiver og PPT

elev/foresatte til en mottakssamtale for å avklare hvorvidt eleven trenger/ønsker spesialundervisning. I ukene 38-39 foregår «oppfølgingssamtaler» med elever som har spesialundervisning, sammen med foresatte. Samtalen skal avklare om eleven har behov for ny utredning, eller kan ivaretas innenfor ordinær tilpasset opplæring. Eleven skal her

signere på henvisningsskjema til PPT eller på at eleven frasier seg retten. I ukene 42-51 skrives nye sakkyndige rapporter. I ukene 42-51 skriver rektor nye vedtak på bakgrunn av de nye sakkyndige rapportene.

Fylkesmannen har bedt om å få tilsendt dokumentasjon på samtykke fra foresatte og/eller elev før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning. Fylkesmannen har

(17)

ikke mottatt slike samtykkeerklæringer; og heller ikke signert henvisningsskjema som skolens årshjul viser til.

Før PPT setter i gang arbeidet med en sakkyndig vurdering, må skolen sørge for at det foreligger et samtykke fra foreldre eller eleven. Elever som har fylt 15 år skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning. Dersom eleven eller foreldrene selv har bedt om spesialundervisning, trenger de ikke gi samtykke til en sakkyndig vurdering. Samtykket vil da ligge implisitt i søknaden.

Fylkesmannen ser av skolens årshjul at det er møteplasser mellom eleven/foresatte og skolen før henvisning til PPT. I en av disse samtalene (oppfølgingssamtale), som skal foregå i uke 38-39, skal det avklares om eleven har behov for ny utredning. I samtalen skal også eleven signere på henvisningsskjema til PPT. Fylkesmannen har imidlertid ikke mottatt noen slike signerte henvisningsskjema. Fylkesmannen har heller ikke mottatt annen

dokumentasjon på samtykke før det igangsettes utredning fra elev/foreldre i noen av de 8 sakene om spesialundervisning som Fylkesmannen har fått tilsendt.

Fylkesmannens konklusjon i foreløpig rapport

I foreløpig rapport vurderte Fylkesmannen at det ikke var sannsynliggjort at skolen innhenter samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Lovkravet er derved ikke oppfylt.

Utdanningsetaten har i brev av 21.1.15 med vedlegg lagt ved ny dokumentasjon som viser at elever ved innsøking til skolen gir sitt samtykke til at skolen kan henvise eleven til PPT for sakkyndig vurdering. Det er lagt ved fire eksempler på utfylte skjemaer for ”Henvisning til PPT”. I dette skjemaet samtykker foresatte/elev på henvisning til PPT.

På bakgrunn av ny innsendt dokumentasjon fra Oslo kommune, vurderer Fylkesmannen at lovkravet er oppfylt.

5.2.2 Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.

Det følger av skolens egenvurdering at skolen ikke har en konkret rutine som gir

elev/foresatte mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før vedtak fattes.

Foreldre/elever gjøres kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen ved at de får dokumentet tilsendt i posten.

Rundskriv 5/2011 fra Utdanningsetaten presiserer at eleven/foresatte må være delaktige i arbeidet med spesialundervisningen, blant annet når det gjelder «utredning, samtale med PPT.»

(18)

Det følger ikke av malen for samtykkeerklæring at eleven/foresatte gis en mulighet til å uttale seg vedrørende den sakkyndige vurderingen.

Fylkesmannen har bedt skolen om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak om spesialundervisning fattes.

Fylkesmannen har ikke mottatt slik dokumentasjon.

Tilbudet om spesialundervisning skal, så langt det er mulig, utformes i samarbeid med eleven/foresatte, og det skal legges stor vekt på deres syn. Skolen må derfor sørge for å ha en skriftlig rutine som sikrer at eleven/foresatte gis mulighet til å uttale seg til PPT om innholdet i den sakkyndige vurderingen. I dette ligger at eleven /foresatte må få kopi av vurderingen og rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Det følger av Utdanningsetatens Rundskriv 5/2011 om spesialundervisning at eleven skal gis mulighet til å uttale seg.

I skolens egenvurdering sies det imidlertid at eleven/foreldrene gjøres kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen ved at de får dokumentet i posten. Det er ikke gitt opplysninger som viser at elevene/foresatte får tid, eller gis mulighet til, å vurdere og å uttale seg om den sakkyndige vurderingen.

I foreløpig rapport vurderte Fylkesmannen at det ikke er sannsynliggjort at skolen sikrer at elevene/foresatte gis mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen før

enkeltvedtak blir fattet. Lovkravet er derved ikke oppfylt.

Utdanningsetaten viser til at de ivaretar dette kravet gjennom et tilbakemeldingsmøte med skolen og elev/foresatte når sakkyndig vurdering er ferdig. De uttaler også at

eleven/foresatte har tre uker til å uttale seg om innholdet, før rektor fatter vedtaket om spesialundervisningen. Videre viser Utdanningsetaten til at dette følger av handlingshjulet mellom PPT og skole som vedlegges. Det følger av handlingshjulet at foresatte skal gi tilbakemelding til PPT etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering.

Skolen opplyste i sin egenvurdering at de ikke hadde en rutine på dette området.

Innsendte handlingshjul er utarbeidet av PP-tjenesten i Utdanningsetaten. Det er ikke lagt ved revidering av skolens årshjul for spesialundervisning, og det er ikke sannsynliggjort at skolen har en implementert rutine på dette området per i dag. Fylkesmannen opprettholder tidligere konklusjon. Lovkravet er ikke oppfylt.

(19)

5.2.3 Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak.

Av skolens egenvurdering fremgår at det fattes enkeltvedtak fortløpende etter at den sakkyndig vurderingen foreligger. Det vises til skolens årshjul vedrørende

spesialundervisning.

Skolens mal for enkeltvedtak, innsendte enkeltvedtak og rundskriv 5/2011 fra

Utdanningsetaten viser at elever får enkeltvedtak når sakkyndig utredning viser at de har behov for det.

Vedtak om spesialundervisning er et enkeltvedtak, både dersom eleven får, og dersom eleven ikke får spesialundervisning. Det skal alltid fattes enkeltvedtak om

spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering er gjennomført, også ved avslag.

Fylkesmannen har mottatt 8 saker som gjelder spesialundervisning. Alle elevene det gjelder fikk innvilget spesialundervisning, og fikk enkeltvedtak.

Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på enkeltvedtak etter sakkyndig vurdering der spesialundervisning ikke ble innvilget.

På bakgrunn av enkeltsakene vi har mottatt, skolens egenvurdering og øvrig

dokumentasjon, vurderer Fylkesmannen at det fattes vedtak etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering. Lovkravet er oppfylt.

5.2.4 Avvik fra sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket Fylkesmannens undersøkelser

Skolen skriver i sin egenvurdering at rektor sikrer at avvik fra sakkyndig vurdering begrunnes.

I rundskriv 5/2011 punkt 9 står det at dersom rektor velger å avvike fra den sakkyndige vurderingen, skal rektor gi en begrunnelse på hvorfor/hvordan vedtaket oppfyller elevens rett til et forsvarlig opplæringstilbud, jf. opplæringslovens § 5-1.

For elev nr. 1 er midlertidig vedtak fra 8.8.14, og sakkyndig vurdering fra 30.5.12.

Vedkommende var elev i grunnskolen, på 9. trinn, da sakkyndig vurdering ble utarbeidet.

Sakkyndig vurdering sier opplæringen bør organiseres i enetimer/mindre grupper og med økt voksentetthet i store grupper. I vedtaket står det at organiseringen skal være i klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer. Når det gjelder innholdet, sier vedtaket kun at eleven skal ha spesialundervisning i norsk, engelsk og matematikk. Dette er samme fag som i sakkyndig vurdering, der det sies det at eleven «kan nå målene for læreplanen for trinnet på laveste nivå». Vedtaket sier ikke noe om avvik fra sakkyndig vurdering.

(20)

For elev nr. 2 sier midlertidig vedtak (8.8.14) at det skal gis spesialundervisning i norsk og matematikk. I sakkyndig vurdering (6.11.12) anbefales spesialundervisning i norsk og matematikk, og det tas sikte på å nå målene i læreplanen på redusert nivå for alderstrinnet.

Vedkommende var elev i grunnskolen, på 9. trinn, da sakkyndig vurdering ble utarbeidet. I samtykkeerklæringen har eleven samtykket til spesialundervisning i fagene norsk, engelsk, matematikk og naturfag. Organiseringen skal i følge vedtaket være i klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer innenfor skolens rammer. Sakkyndig vurdering anbefaler mindre grupper og med økt voksentetthet i store grupper. Vedtaket sier ikke noe om avvik fra sakkyndig vurdering.

For elev nr. 3 skal det i følge vedtaket gis spesialundervisning i fagene norsk og

matematikk. I sakkyndig vurdering er det anbefalt at eleven gis spesialundervisning i form av mindre gruppe i norsk og engelsk, og nivådifferensiering og tett oppfølging i matematikk og naturfag. I samtykkeerklæringen har eleven samtykket til spesialundervisning i norsk, matematikk og naturfag. I vedtaket er det gitt et omfang på 112 timer per skoleår. I sakkyndig vurdering anbefales et omfang på 190-228 timer. Det er ikke gitt noen begrunnelse i vedtaket for dette avviket i innhold og organisering.

For elev nr. 4 sier vedtaket spesialundervisning i norsk i et omfang av 168 timer, herav 112 timer i liten gruppe. Av sakkyndig vurdering (8.1.13) følger at eleven bør gis

spesialundervisning i matematikk. Det er ikke gitt noen begrunnelse for avviket i enkeltvedtaket.

Dersom skolen ikke følger det PPT har tilrådd i den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne hvorfor den likevel mener at eleven får et opplæringstilbud som oppfyller retten til spesialundervisning. Skolen må begrunne i enkeltvedtaket hvorfor den ikke følger

tilrådingen i den sakkyndige vurderingen, slik at eleven/foreldrene kan forstå hvilke

vurderinger som ligger til grunn for dette. Det må komme klart frem hva avviket består i, og det må være tydelig hva opplæringstilbudet innebærer for eleven.

Skolen skriver i sin egenvurdering at rektor sikrer at avvik fra sakkyndig vurdering begrunnes. Utdanningsetatens rundskriv (5/2011) påpeker også at rektor skal begrunne eventuelle avvik fra sakkyndig vurdering i enkeltvedtaket. I tillegg er det til enkeltvedtakene fra skolen lagt ved «sentrale bestemmelser som vedtak om spesialundervisning bygger på».

Her vises det til opplæringsloven § 5-3 fjerde ledd om begrunnelse ved avvik fra sakkyndig vurdering, og at «Dette innebærer at kommunen har en utvidet begrunnelsesplikt der PP- tjenestens anbefaling ikke følges».

I videregående opplæring skal elevene følge læreplanene for fagene og fag- og

timefordelingen i videregående opplæring. Når det gjelder elev nr. 1 og 2, er sakkyndige vurderinger fra 9. trinn i grunnskolen, mens elevene nå går Vg1. I sakkyndige vurderinger for disse elevene står det at eleven skal nå målene i læreplanene på laveste nivå/redusert nivå for trinnet. Her er det uklart hva avviket består i, og hva dette eventuelt innebærer for eleven. Det er uklart om elevene får opplæring etter læreplaner for 9. trinn i grunnskolen,

(21)

eller etter læreplanene i studiespesialiserende utdanningsprogram på Vg1. Det er heller ikke samsvar mellom organiseringen av opplæringen i vedtaket og den organiseringen sakkyndig vurdering anbefaler. Sakkyndig vurdering anbefaler opplæring i enetimer/mindre grupper og økt voksentetthet i store grupper. I vedtaket sies det at opplæringen skal foregå i klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer. For elev nr. 2 er det heller ikke samsvar mellom de fagene eleven har samtykket til å få spesialundervisning i, og det som står i vedtaket.

For elev nr. 3 er det heller ikke samsvar mellom vedtakets innhold og sakkyndig vurdering. I følge vedtaket skal eleven få spesialundervisning i norsk og matematikk. I sakkyndig

vurdering er det anbefalt norsk og engelsk, samt nivådifferensiering og tett oppfølging i matematikk og naturfag. I samtykkeerklæringen har eleven samtykket til

spesialundervisning i norsk, matematikk og naturfag. Det er heller ikke samsvar mellom anbefalt timetall i sakkyndig vurdering (190-228) og antall timer i vedtaket (112). Det er ikke gitt noen begrunnelse for avviket.

For elev nr. 4 sier vedtaket spesialundervisning i norsk i et omfang av 168 timer, herav 112 timer i liten gruppe. Av sakkyndig vurdering (8.1.13) følger at eleven bør gis

spesialundervisning i matematikk. Det er ikke gitt noen begrunnelse for avviket i enkeltvedtaket.

Fylkesmannens gjennomgang av de tilsendte enkeltvedtakene med samtykkeerklæringer og sakkyndige vurderinger viser at skolen ikke begrunner avvik fra sakkyndig vurdering i enkeltvedtaket. Det kommer heller ikke klart frem hva avviket består i, og hva

opplæringstilbudet innebærer for eleven. Skolen oppfyller ikke kravet til utvidet begrunnelsesplikt. Lovkravet er ikke oppfylt.

Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse og konklusjon.

Utdanningsetaten vil veilede skoleledelsen i hvordan avvik fra sakkyndig vurdering kan begrunnes.

Fylkesmannen opprettholder tidligere konklusjon. Lovkravet er ikke oppfylt.

5.2.5 I enkeltvedtaket skal det gå frem hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og krav til personalets kompetanse.

Av skolens egenvurdering fremgår at mal for vedtak om spesialundervisning omtaler omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. Skolen opplyser også at det er kvalifiserte lærere som gjennomfører spesialundervisningen, og at kompetansen ivaretas gjennom dette.

(22)

I rundskriv 5/2011 fra Utdanningsetaten står det at enkeltvedtaket skal være så tydelig at det ikke er tvil om hvilken opplæring eleven skal få, og skal inneholde innhold, omfang, organisering og kompetanse.

Av skolens mal for vedtak om spesialundervisning går det frem at sakkyndig vurdering skal legges til grunn for vedtaket, og at det skal redegjøres for spesialundervisningens innhold, omfang og organisering.

I vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt står det at sakkyndig vurdering ligger til grunn for vedtaket. I fire av de åtte vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt (elev 1,2,3 og 4), er det i enkeltvedtaket ikke henvist til dato for den sakkyndige vurderingen som ligger til grunn. Når det gjelder vedtak for elever ved Tilrettelagt avdeling (TL), er det vist til dato for sakkyndig vurdering.

Omfanget av spesialundervisningen er beskrevet i årstimer i alle vedtakene vi har innhentet.

Når det gjelder innholdet, er det for fire av vedtakene oppgitt hvilke fag det skal gis spesialundervisning i (norsk, engelsk, matematikk). I de sakkyndige vurderingene er

innholdet eksempelvis beskrevet slik: ”Norsk og matte… eleven skal nå målene i læreplanen på laveste nivå for trinnet.”. For to av elevene er det benyttet sakkyndig vurdering fra grunnskolen.

Organiseringen av spesialundervisningen er i fire av vedtakene beskrevet på følgende måte:

”I klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer innenfor skolens rammer”. I den sakkyndige vurderingen for tre av disse elevene er organiseringen beskrevet på følgende måte: ”Opplæringen bør organiseres i ene-timer/mindre grupper og med økt voksentetthet i store grupper.” For den fjerde eleven er det tilrådd liten gruppe, og tett oppfølging i større gruppe, samt nivådifferensiering.

Hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha, er ikke beskrevet i vedtakene eller i de sakkyndige vurderingene. Opplæringen beskrives kun som ”timer med

spesialundervisning” per skoleår. Under beskrivelsen av organiseringen av

spesialundervisningen står det i flere eksempler at spesialundervisningen skal skje ”i klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer innenfor skolens rammer”.

Et enkeltvedtak skal være så klart og tydelig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal ha.

Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, og hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke. Videre skal enkeltvedtaket vise hvordan undervisningen skal organiseres. Det må tas inn i vedtaket om eleven skal motta all opplæring i klassen, eller om andre organiseringsformer skal brukes, for eksempel smågrupper eller

eneundervisning. Dersom det skal gjøres avvik fra læreplanverket (LK06), må avvikene gå klart frem av enkeltvedtaket, og det må angis hvilke fag dette skal gjelde for. I

enkeltvedtaket må skolen også beskrive kompetansen som er nødvendig i spesialundervisningen.

(23)

Fylkesmannen fikk tilsendt åtte enkeltvedtak om spesialundervisning. I enkeltvedtakene vises det til at sakkyndig vurdering ”ligger til grunn for vedtaket”. Den sakkyndige vurderingen er på denne måten gjort til en del av begrunnelsen for enkeltvedtaket.

For elever som har hatt spesialundervisning over flere år, har det gjerne blitt utarbeidet flere sakkyndige vurderinger. Det kan også være tilfeller der flere enn én sakkyndig

vurdering ligger til grunn for vedtaket. Av den grunn bør dato for sakkyndig vurdering stå i vedtaket, slik at det er tydelig hvilken sakkyndig vurdering som ligger til grunn.

Det følger av «Veilederen Spesialundervisning» fra Utdanningsdirektoratet pkt. 6.4 Overgang fra grunnskolen til videregående opplæring at for elever som har hatt spesialundervisning, må det utarbeides ny sakkyndig vurdering ved overgangen til videregående opplæring. Den nye sakkyndige vurderingen skal vurdere elevens behov knyttet til videregående opplæring og det utdanningsprogrammet eleven er tatt inn til. Å bruke en sakkyndig vurdering fra grunnskolen som grunnlag for enkeltvedtak om

spesialundervisning i videregående opplæring, er en saksbehandlingsfeil. Det er ikke adgang til å treffe et enkeltvedtak og utarbeide en individuell opplæringsplan (IOP) i videregående opplæring på bakgrunn av en sakkyndig vurdering utarbeidet på grunnlag av elevens behov for spesialundervisning i grunnskolen.

Ett unntak fra dette er tidsbegrensede vedtak, siden søkere til videregående opplæring først vil være fylkeskommunens ansvar etter inntak og skolestart på høsten. Et tidsbegrenset vedtak gjelder bare inntil elevene er utredet av PP-tjenesten for videregående opplæring, og dette skal skje så raskt som mulig etter at elevene er tatt inn i videregående opplæring. Det er viktig at kommunen/fylkeskommunen henviser til PP-tjenesten så snart de er kjent med elevens behov. For elever som har hatt spesialundervisning, er dette kjent ved inntaket.

Fylkesmannen har fått tilsendt midlertidige vedtak datert 8.8.2014 for elever i Vg1, som er fattet på bakgrunn av sakkyndige vurderingen fra 2012, da elevene gikk 9. trinn i

grunnskolen. Skolens årshjul viser at de elevene som kommer fra grunnskolen og begynner på Vg1, ikke blir utredet av PPT før i ukene 42-51, og da blir det fortløpende fattet endelige vedtak.

Når et midlertidig vedtak er basert på en sakkyndig utredning fra grunnskolen, ville dette etter Fylkesmannens vurdering kreve at enkeltvedtaket er ekstra tydelig på hvilken

opplæring eleven skal få. Når en elev begynner i Vg1, skal opplæringen være i henhold til læreplanene i fag, samt fag- og timefordelingen som gjelder i videregående opplæring.

Dersom spesialundervisningen innebærer avvik fra LK06, skal det gå frem av

enkeltvedtaket. Vedtakene fra Persbråten som Fylkesmannen har fått tilsendt oppfyller ikke kravene på dette området.

De åtte enkeltvedtakene beskriver presist omfanget av spesialundervisningen i antall årstimer. For elev nummer 3 er det imidlertid ikke samsvar mellom anbefalt timetall i sakkyndig vurdering (190-228 timer) og antall timer i vedtaket (112 timer). Det er derfor ikke klart og tydelig hvor mange timer denne eleven skal få.

(24)

Organiseringen av spesialundervisningen er i flere av vedtakene beskrevet slik: ”I klassen med støtte av kontaktlærer og faglærer innenfor skolens rammer”. Blant disse er det eksempel på at sakkyndig vurdering anbefaler opplæring i enetimer/mindre grupper og økt voksentetthet i store grupper. Etter Fylkesmannens vurdering er det derfor ikke tydelig hvordan opplæringen skal organiseres.

Når det gjelder innholdet i spesialundervisningen, er det, som vist over, heller ikke alltid samsvar mellom selve enkeltvedtaket og sakkyndig vurdering. Siden det i enkeltvedtaket er henvist til sakkyndig vurdering, og manglende samsvar mellom enkeltvedtaket og sakkyndig vurdering ikke er begrunnet i enkeltvedtaket, innebærer dette at det ikke er klart og tydelig hvilket innhold spesialundervisningen skal ha.

Behovet for kompetanse for gjennomføring av spesialundervisningen fremgår ikke verken i vedtak eller sakkyndig vurdering. Det fremgår med andre ord ikke hvorvidt

spesialundervisningen skal gjennomføres av en pedagog, spesialpedagog eller annet personale.

Fylkesmannen vil påpeke at det tar for lang tid før det utarbeides ny sakkyndig vurdering for de elevene begynner i Vg1, og som allerede har hatt spesialundervisning i grunnskolen.

Fylkesmannen konklusjon i foreløpig rapport

Innsendt dokumentasjon viser at det ikke går klart frem av skolens enkeltvedtak hvilket omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og hvilke krav til

personalets kompetanse som eventuelt stilles. Lovkravet er derved ikke oppfylt.

Utdanningsetaten er enig med Fylkesmannen i faktabeskrivelse og konklusjon, og vil veilede skoleledelsen i hvordan vedtak om spesialundervisning på en presis måte kan beskrive omfang, innhold, organisering og kompetanse, samtidig som behovet for fleksibilitet ivaretas.

(25)

6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

6.1 Rettslige krav

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak.

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf.

opplæringsloven § 3-12. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Enkeltvedtaket skal vise omfanget av opplæringen, inkludert koblinger mot ordinær opplæring, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og hvilken kompetanse personalet skal ha som gir opplæringen.

Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 3-12.

Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i

grunnleggende norsk for språklige minoriteter, midlertidig læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid i Norge, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.

Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf.

opplæringsloven § 3-12. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en

forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.

På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken lærerkompetanse som kreves for å gjennomføre opplæringen.

Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven innrulleres i den ordinære opplæringen.

Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf.

opplæringsloven § 3-12. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven

§ 2 og kapittel IV og V.

(26)

6.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og konklusjon

Fylkesmannen har fått tilsendt fem vedtak om særskilt språkopplæring fra skolen, med tilhørende samtykker fra eleven/foreldrene, samt forhåndsvarsel om vedtak.

6.2.1 Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak.

Av skolens egenvurdering fremgår at det fattes enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring, og de viser til skolens «Årshjul for særskilt språkopplæring».

Skolen skriver videre at enkeltvedtak blir fattet etter høstferien ettersom tiden fra skolestart til høstferien brukes til kartlegging av elevens ståsted. Det er studieleder som gjennomgår og kvalitetssikrer at alle elever som har rett til særskilt språkopplæring får brev om

forhåndsvarsel/samtykke.

I Utdanningsetatens rundskriv 1/2014 «Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter» fremkommer det at «Rektor er delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak i saker som gjelder særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring.

Det skal framgå av vedtaket hvilke av disse rettighetene som vil bli gitt og hvordan opplæringen skal organiseres. […] Vedtaksmalen (vedlegg 3) til Rundskriv 1/2014 skal benyttes til dette formålet.» Videre står det i rundskrivet at malen «Vedtak om at særskilt språkopplæring ikke skal tilbys» skal brukes når en elev/foresatt har bedt om særskilt språkopplæring, og kartleggingen viser at eleven ikke har behov for dette.

I følge skolens «Årshjul for særskilt språkopplæring» fanger skolen opp elever som kan ha rett til særskilt språkopplæring ved å kartlegge Vg1-elevenes leseferdigheter gjennom nasjonale kartleggingsprøve i lesing. Dersom det er behov for det, vil norsklærere kartlegge ytterligere. Vg2- og Vg3-elever kartlegges av norsklæreren. Fagkoordinator i norsk har ansvar for at det utarbeides en oversikt over elever som har rett til særskilt språkopplæring, og at denne gis til rektor. Årshjulet viser videre at det skal gis forhåndsvarsel og anmodning om samtykke i uke 39, samt at det skal fattes enkeltvedtak etter høstferien (i uke 41). Det fremkommer av årshjulet at rektor skal fatte vedtak om at særskilt språkopplæring tilbys, samt om at særskilt språkopplæring ikke skal tilbys.

Enkeltvedtakene som Fylkesmannen har fått tilsendt viser at vedtakene ble fattet i perioden som er angitt i skolens årshjul.

Dersom skolen vurderer at en elev har behov for, og dermed rett til særskilt

språkopplæring, skal det alltid fattes vedtak om dette. En beslutning om at en elev skal ha særskilt språkopplæring/ikke har rett til særskilt språkopplæring, er et enkeltvedtak.

Skolen skriver i sin egenvurdering at de kartlegger elevene ved skolestart, og at de fatter vedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring etter høstferien. Dette samsvarer med skolens årshjul og innsendte vedtak.

(27)

På bakgrunn mottatt dokumentasjon og skolens egenvurdering, vurderer Fylkesmannen at det fattes vedtak om særskilt språkopplæring for elever som har rett til særskilt

språkopplæring. Lovkravet er oppfylt.

6.2.2 Enkeltvedtaket skal vise omfanget av opplæringen, inkludert koblinger mot ordinær opplæring, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og hvilken kompetanse personalet skal ha som gir

opplæringen.

Skolen opplyser i sin egenvurdering at malen som skolen bruker for vedtak om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om omfang, inkludert koblinger mot ordinær opplæring, læreplan, organisering, men ikke opplysninger om kompetanse. Skolen forklarer i egenvurderingen at når det gjelder kompetanse, er det kvalifiserte lærere som

gjennomfører denne opplæringen.

I følge Utdanningsetatens rundskriv 1/2014 skal «alle elever følge den ordinære læreplanen i norsk, og særskilt norskopplæring skal derfor gis etter denne læreplanen. Lærere som underviser i alfabetiseringsgrupper og mottaksgrupper kan imidlertid benytte Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter i begynneropplæringen».

Videre står det i rundskrivet at det skal framgå av vedtaket om eleven skal få særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring eller tospråklige fagopplæring, samt hvordan opplæringen skal organiseres. Det skal også oppgis hvor mange årstimer med særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring eleven skal få og hvilken læreplan som opplæringen skal følge. Det blir informert om at vedtaksmal (vedlegg 3) til Rundskriv 1/2014 skal benyttes til dette formålet.

Det følger av tilsendt mal for vedtak om særskilt språkopplæring at antall årstimer med særskilt språkopplæring skal angis, at opplæringen vil følge vanlig læreplan i norsk og at det skal angis om opplæringen skal foregå i klassen, i gruppe utenfor klassen eller på annen måte. Det er ikke angitt i malen at det skal fylles ut hvilken kompetanse personalet som gir opplæringen skal ha.

Alle fem vedtakene Fylkesmannen har mottatt følger vedlagt mal for særskilt

språkopplæring. Alle fem vedtakene som Fylkesmannen har fått tilsendt er helt identiske når det gjelder beskrivelse av omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. I følge vedtakene skal elevene få særskilt norskopplæring i ”gruppe utenfor klassen”. Omfanget er 50 årstimer og ”opplæringen vil følge vanlig læreplan i norsk”. I alle vedtakene fremkommer det hvilket tidsrom vedtaket gjelder for. Det fremkommer imidlertid ikke hvilken

kompetanse personalet som gir opplæringen skal ha.

Enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring skal inneholde opplysninger om hva slags særskilt språkopplæring som tilbys, hvor mange timer særskilt språkopplæring eleven skal

(28)

ha, og varigheten av vedtaket. Videre skal det fremgå hvilken læreplan i norsk som skal benyttes, og hvordan opplæringen skal organiseres. Dette betyr at det skal angis hvor og hvordan opplæringen skal gis og hva slags (språk)kompetanse lærerne skal ha.

Skolens egenvurdering, Utdanningsetatens rundskriv 1/2014, mal for vedtak om særskilt språkopplæring og enkeltvedtakene Fylkesmannen har mottatt, viser at vedtakene

inneholder informasjon om omfanget av særskilt språkopplæring, og at de beskriver hvilken læreplan eleven skal følge (vanlig læreplan i norsk). Vedtakene viser også hvordan

opplæringen skal organiseres, og varigheten av vedtaket.

Etter Fylkesmannens vurdering må enkeltvedtaket også angi hva slags språkkompetanse lærerne som gir den særskilte språkopplæringen skal ha. Verken malen eller vedtakene Fylkesmannen har mottatt spesifiserer krav til kompetanse for den som gjennomfører opplæringen.

I foreløpig rapport vurderte Fylkesmannen at skolen ikke sikrer at vedtakene inneholder krav til kompetanse for den som skal gjennomføre opplæringen. Lovkravet er ikke oppfylt.

Oslo kommune ved Utdanningsetaten har 21.1.2015 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport i forhold til dette punktet

Utdanningsetaten er enig i Fylkesmannens faktabeskrivelse og konklusjon, og vil veilede skolen i hvordan vedtak om særskilt språkopplæring skal utformes.

6.2.3 Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven innrulleres i den ordinære opplæringen.

Skolen skriver i sin egenvurdering at skolen fatter enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring, og at de bruker Utdanningsetatens mal for dette. Skolen har lagt ved både malen «Vedtak om opphør av særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring», samt malen «Vedtak om at særskilt språkopplæring ikke tilbys».

I følge Utdanningsetatens rundskriv 1/2014 må skolen fatte vedtak om opphør dersom de etter kartlegging finner ut at eleven ikke lenger har behov for særskilt norskopplæring, eventuelt morsmålsopplæring/tospråklig fagopplæring. Videre fremkommer det av rundskrivet at «Når vedtaksperioden går mot slutten og skolen vurderer at eleven ikke lenger trenger særskilt språkopplæring, er det tilstrekkelig at skolen informerer

elev/foresatte om at elevens vedtak ikke vil bli fornyet.»

I malen «Vedtak om opphør av særskilt språkopplæring» fremkommer det at vedtak om opphør av særskilt språkopplæring skal skje som følge av kartlegging av norskferdigheter.

(29)

I følge skolens årshjul for særskilt språkopplæring, skal evaluering av elevenes utbyttet av særskilt språkopplæring gjøres i uke 2, og vedtak om opphør av særskilt språkopplæring skal gjøres gjennom hele skoleåret. Det er rektor som er ansvarlig for både evaluering av utbyttet, samt vedtak om opphør.

Fylkesmannen ba skolen sende tre eksempler på vedtak om opphør av særskilt

språkopplæring, men skolen har ikke lagt ved noen slike vedtak. Skolen begrunner ikke hvorfor dette ikke ble sendt inn.

Dersom skolen gjennom sin kartlegging underveis mener at en elev har fått tilstrekkelige norskferdigheter til å bli overført til ordinær opplæring, skal skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Skolens egenvurdering, Utdanningsetatens rundskriv 1/2014, skolens årshjul, samt mal for opphør av særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring,

inneholder opplysninger om at skolen skal fatte vedtak om opphør av særskilt

språkopplæring, dersom kartlegging viser at eleven ikke lenger har behov slik opplæring.

Fylkesmannen ba skolen sende inn tre eksempler på vedtak om opphør av særskilt språkopplæring, men skolen har ikke sendt inn noen slike vedtak. Skolen har ikke begrunnet hvorfor dette ikke ble sendt inn.

I foreløpig rapport vurderte Fylkesmannen at skolen har rutiner for å fatte slike vedtak, men Fylkesmannen finner det likevel ikke sannsynliggjort at de fatter slike vedtak i praksis.

Lovkravet er derfor ikke oppfylt.

Utdanningsetaten uttaler at Persbråten videregående skole ikke hadde noen elever som skulle ha opphør av særskilt språkopplæring i skoleåret 2014/15, og hadde derfor ingen vedtak å oversende Fylkesmannen. Som følge av dette er ikke Utdanningsetaten enig i at skolen ikke fatter vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

På bakgrunn av Oslo kommunes tilbakemelding vurderer Fylkesmannen at det ikke foreligger lovbrudd.