Opplæringsloven TILSYNSRAPPORT

(1)

TILSYNSRAPPORT

Opplæringsloven

Fylkeskommunens ansvar for godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter

Østfold fylkeskommune - opplæringsavdelingen

(2)

Innhold

Sammendrag ... 4

1 Innledning ... 5

2 Om tilsynet med Østfold fylkeskommune - opplæringsavdelingen ... 5

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som ansvarlig for godkjenning og veiledning av lærebedriftene ... 5

2.2 Tema for tilsyn ... 5

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 6

2.4 Om tilsynsrapporten ... 7

3. Forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10 ... 7

3.1 Overordnet rettslig krav ... 7

4. Godkjenning av lærebedrifter ... 9

4.1 Behandling av søknader om godkjenning ... 9

4.1.1 Rettslig krav ... 9

4.1.2 Fylkesmannens observasjoner ... 11

4.1.3 Fylkesmannens vurderinger ... 12

4.1.4 Fylkesmannens konklusjon ... 13

4.2 Tap av godkjenning ... 13

4.3 Saksbehandling ... 15

5. Oppfølging og veiledning av lærebedrifter ... 16

5.1 Oppfølging og veiledning av lærebedrifter ... 16

(3)

5.2 Utarbeidelse av interne planer for opplæringen ... 18

5.2.4 Fylkesmannens konklusjoner ... 19

5.3 Halvårsvurdering for lærlinger og lærekandidater ... 19

5.3.4 Fylkesmannens konklusjoner ... 20

5.4 Intern kvalitetssikring hos lærebedrifter ... 20

5.5 Årlig rapportering til fylkeskommunen ... 21

6. Retting av lovbrudd ... 22

6.1 Godkjenning av lærebedrifter ... 23

6.2 Oppfølging og veiledning av lærebedrifter ... 23

7. Fylkeskommunes frist til å rette ... 25

Vedlegg: ... 25

Oversikt over mottatt dokumentasjon ... 25

Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet ... 25

(4)

Sammendrag

Tema for tilsynet med Østfold fylkeskommune er fylkeskommunens ansvar for godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter, jf. opplæringsloven §§ 4-3, 4-4, 4-7 og 4-8 med tilhørende forskrifter og fylkeskommunens ansvar for å ha et forsvarlig system for oppfølging og veiledning av lærebedriftene jf opplæringsloven § 13-10 andre ledd.

Tilsynet med Østfold fylkeskommune ble åpnet gjennom brev datert 10.03.2014.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger gjennom intervju.

Etter gjennomført tilsyn konkluderer Fylkesmannen med at Østfold fylkeskommune må implementere rutiner for godkjenning og tap av godkjenning av lærebedrifter, og delegere myndighet til den som fatter på disse områdene. Fylkeskommunen må også implementere en rutine for oppfølging og veiledning av lærebedriftene og etablere et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene utarbeider interne planer, gjennomfører halvårs vurderinger, etablerer intern kvalitetssikring og rapporterer til fylkeskommunen.

Østfold fylkeskommune har gitt tilbakemelding om at de tar den foreløpige rapporten til etterretning og at de ikke kan se at rapporten har feil eller er basert på uriktig fakta. Østfold fylkeskommune har frist til 31.10.2014 for å rette forhold presisert under pkt 6.1 i rapporten og 15.12.2014 for å rette forhold som er presisert under pkt 6.2 i rapporten.

(5)

1 Innledning

Fylkesmannen har i perioden fra 10.03.2014 til dags dato gjennomført tilsyn med Østfold fylkeskommune sitt ansvar for godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter.

I denne rapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet.

Fylkeskommunen er gitt frist til 31.10.2014 for å rette forhold som fremkommer under pkt 6.1 i rapporten og 15.12.2014 for å rette forhold som fremkommer under pkt 6.2 i rapporten.

Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d.

2 Om tilsynet med Østfold fylkeskommune - opplæringsavdelingen

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som ansvarlig for godkjenning og veiledning av lærebedriftene

Etter opplæringslova, lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringen, § 14-1 første ledd, har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med fylkeskommuner. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf.

kommuneloven § 60 b.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsyn

Tema for tilsynet er fylkeskommunens ansvar for godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter, jf. Opplæringslova §§ 4-3, 4-4, 4-7 og 4-8.

Hovedpunkta i tilsynet vil være:

1. Godkjenning av lærebedrifter, jf. oppll. § 4-3 og forskriften 11-3 og 11-5

2. Oppfølging og veiledning av lærebedrifter, jf. opplæringslova §§ 4-3 og 4-8, samt at fylkekommunen har et forsvarlig system etter oppll. § 13-10 andre ledd for å sikre at lærebedriftene

a. Utvikler interne planer for opplæringen, jf. oppll. § 4-4

b. Gjennomfører halvårsvurdering, jf. forskrift til oppll. §§ 3-11 og 3-14 c. Har intern kvalitetssikring, jf. oppll. § 4-7

d. Rapporterer årlig til Fylkeskommunen om opplæringen, jf. Oppll. § 4-7

Det overordna målet med tilsynet er at det skal føre til en styrking av fylkeskommunen sitt arbeid med godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter.

At fag- og yrkesopplæringen har høy kvalitet er avgjørende for å tilfredsstille samfunnets og arbeidslivets behov for dyktige fagarbeidere. Den skal også ivareta den enkeltes rett til en

(6)

opplæring som er i samsvar med bestemmelsene i lov og forskrift. God oppfølging fra

myndighetenes side er viktig for å sikre at fagopplæringen i bedrift er i tråd med kravene i lov og forskrift.

Fylkeskommunene har ansvaret for at den individuelle retten til videregående opplæring blir oppfylt, og er dermed også ansvarlige for den fag- og yrkesopplæringen som gis i fylkene.

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for å sikre at nasjonale mål på

opplæringsområdet nås, herunder et ansvar for utvikling og bruk av virkemidler som bidrar til å sikre kvaliteten på opplæringen. Oppfølgings- og koordineringsansvaret for sentrale deler av den statlige virkemiddelbruken er lagt til Utdanningsdirektoratet. Fylkesmannsembetene skal gjennom tilsyn og veiledning følge opp og medvirke til at den nasjonale politikken på

opplæringsområdet blir gjennomført regionalt og lokalt.

Fagopplæring i bedrift skjer i godkjente lærebedrifter. Dette kan være enkeltstående bedrifter, eller det kan være opplæringskontorer der flere lærebedrifter tar på seg opplæringsansvar i fellesskap. Lærebedriftene plikter å legge produksjonen og opplæringen til rette slik at lærlingene kan nå målene i læreplanene. Opplæringslova krever at lærebedriftene rapporterer årlig til fylkeskommunene om opplæringen.

Etter Riksrevisjonens vurdering har fylkeskommunene ikke i tilstrekkelig grad prioritert arbeidet med å rette opp manglende regelverksetterlevelse, internkontroll og kontrollsystemer, slik kirke-, utdannings- og forskningskomiteen forutsatte i Innst. S. nr. 42 (2008–2009).

Manglene kan føre til at svakhetene i lærebedriftene ikke blir rettet opp, noe som

Riksrevisjonen mener gir betydelig risiko for at lærlingenes rettigheter etter opplæringslova ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

I følge Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift, pekes det på at mange lærebedrifter ikke har etablert internt system for kvalitetssikring eller utviklet intern plan for opplæringen, slik det er forutsatt i

opplæringslova. Videre har lærebedriftene i varierende grad lagt fram dokumentasjon på kvalitetssikringssystemer og opplæringsplaner for fylkeskommunene. Flere fylkeskommuner har ikke etablert et forsvarlig system for vurdering av om lovens krav til fagopplæring i bedrift oppfylles, slik opplæringslova krever.

Det varierer i hvilken grad og på hvilken måte fylkeskommunene følger opp lærebedriftene.

Statlig tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre et mest mulig likeverdig opplæringstilbud, og for at nasjonale mål på opplæringsområdet blir nådd.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Østfold fylkeskommune ble åpnet gjennom brev 10.03.2014. Fylkeskommunen har lagt fram dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c. Det ble gjennomført intervjuer med utvalgte funksjoner i opplæringsavdelingen.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.

Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1.

(7)

Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2.

Tilsynets gang

 Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 10.03.2014.

 Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 04.04.2014.

 Brev med dagsorden for tilsynet, datert 10.04.2014.

 Formøte 17.04.2014

 Åpningsmøte og intervjuer 23.04 og 25.04.2014.

 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 9.05.2014.

 Sluttmøte 10.06.2014.

 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 30.06.2014.

 Endelig rapport med. frist for retting

 Avslutning av tilsyn evt. pålegg om retting

2.4 Om tilsynsrapporten

Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av forhold avdekket under tilsynet, jf kommuneloven § 60 d. .

Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefrister, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

3. Forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10

3.1 Overordnet rettslig krav

Etter opplæringsloven § 13-10 første ledd har fylkeskommunen det overordnede og helhetlige ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskrifter blir oppfylt. Ansvaret omfatter blant annet det å oppfylle retten til videregående opplæring for de som er bosatt i fylkeskommunen.

Når det gjelder fag- og yrkesopplæringen, omfatter ansvaret både opplæring i skole og opplæring i bedrift. Av bestemmelsens andre ledd følger det at skoleeier skal ha et forsvarlig system for å vurdere og å følge opp etterlevelsen av disse kravene.

For å sikre at systemet er kontinuerlig, konsistent og robust i forhold til endringer i organisasjonen, er det en forutsetning at systemet kan dokumenteres skriftlig.

Systemkravet i opplæringsloven § 13-10 forutsetter en aktiv, planmessig og kontinuerlig styring fra fylkeskommunens side. Det skal være rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon og underliggende virksomheter. Det skal spesifiseres hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, samt hvordan og når det skal skje.

Fylkeskommunen har anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet knyttet til opplæringsloven til den enkelte rektor/virksomhetsleder, men ansvaret kan ikke delegeres bort

(8)

fra den som etter loven har ansvaret for at oppgaven løses. Fylkeskommunen må kunne dokumentere at en eventuell delegasjon er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, slik at delegasjonen er etterprøvbar og lett kommuniserbar i organisasjonen som får delegasjonen.

Dersom fylkekommunen delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig frem i et delegasjonsreglement.

I Ot.prp.nr. 41 (2006-2007) kommer det frem at departementet mente at den kontrollen med bedrifter som ble gjort fra fylkeskommunens side, ikke skulle ha betegnelsen tilsyn, men oppfølging og veiledning. Fylkeskommunen fikk ansvar for å veilede og følge opp hvordan lærebedrifter, og bedrifter som er en del av et opplæringskontor eller en opplæringsring, organiserer og gjennomfører opplæringen. Dette arbeidet ville etter departementets syn være en naturlig del av fylkeskommunens ansvar for at retten til videregående opplæring blir oppfylt. Dette medfører at fylkeskommunen har ansvaret for de videregående skolene og for et helhetlig kvalitetssystem som omfatter hele fag- og yrkesopplæringen, uavhengig av om opplæringen skjer i skole eller i bedrift. Dette skal bidra til et mer oversiktlig system for brukerne (elever, lærlinger, lærekandidater og bedrifter), siden ansvaret er plassert i en og samme instans. Der det fremkommer at lærebedrifter ikke oppfyller kravene i

opplæringsloven eller forskriften, vil fylkeskommunen ha mulighet til å trekke tilbake godkjenningen av lærebedriften som sanksjon

På bakgrunn av det ovenstående kan det utledes noen krav til fylkekommunens system for godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter:

 En forutsetning for å kunne vurdere om praksis er i samsvar med lov og forskrift, er at organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i gjeldende regelverk.

Fylkeskommunens system må derfor sikre at alle som har oppgaver knyttet til

godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter, har tilstrekkelig kunnskap om kravene i opplæringsloven §§ 4-3, 4-4 4-7 og 4-8 og forskrift til oppll. §§ 3-11, 3-14, 11-1 og 11-5.

 Det er en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp imot kravene i lovverket at fylkeskommunenivået har nødvendig kunnskap om hva som faktisk skjer i

lærebedriftene. Fylkeskommunens system må følgelig inneholde rutiner for å kartlegge og fremskaffe nødvendig kunnskap om hvordan bestemmelsene om godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter faktisk følges opp av de i organisasjonen som arbeider med området og i den enkelte lærebedrift.

 Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstemaet er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Fylkeskommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at fylkeskommunenivået vurderer om bestemmelsene om godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrifter blir fulgt.

 Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksettes nødvendige tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand.

Fylkeskommunens system må således sikre at det settes inn nødvendige tiltak dersom

(9)

det avdekkes at ulike forhold knyttet til godkjenning, oppfølging og veiledning av lærebedrift ikke er i tråd med kravene i opplæringsloven og med tilhørende forskrift.

Forhold som er lovstridige skal rettes så raskt som mulig.

Fylkeskommunen må i tillegg ha et forsvarlig system som sikrer at lærebedriftene:

- har faglig kvalifisert faglig leder - har instruktører

- utarbeider interne planer for opplæringen og at planene er i samsvar med LK06 - har oppdaterte system for intern kvalitetssikring

- gjennomfører halvårsvurderinger - sender årlig rapport til fylkeskommune

Sentrale føringer i bestemmelsens forarbeider er at fylkeskommunen står fritt til å utforme sitt eget system. Et forsvarlig system skal likevel være egnet til å avdekke mangler i forhold til regelverket, og det skal sikre oppfølgingstiltak dersom mangler blir avdekket.

Systemet skal etableres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av lokale forhold, risikovurderinger og organisering. Arten og omfanget av rutiner som er nødvendig for å oppfylle lovkravet må vurderes konkret i det enkelte tilfellet, blant annet ut ifra skoleeiers størrelse, organisasjon og kompleksitet. Slike faktorer vil ha betydning for

vurderingen av hvilke krav til størrelse, innhold og innretning som er tilstrekkelig for å anse systemet som forsvarlig i det konkrete tilfellet.

4. Godkjenning av lærebedrifter

4.1 Behandling av søknader om godkjenning

4.1.1 Rettslig krav

Opplæringsloven § 4-3 regulerer godkjenning av lærebedrifter og i følge den skal:

«Bedrifter som tek på seg opplæring av ein eller fleire lærlingar eller lærekandidatar, må vere godkjende av fylkeskommunen. Som lærebedrift kan godkjennast private og offentlege verksemder og organ for samarbeid mellom bedrifter som i fellesskap tek på seg

opplæringsansvar (opplæringskontor eller opplæringsring). Lærebedrifta må vere fagleg vurdert av yrkesopplæringsnemnda før fylkeskommunen kan godkjenne bedrifta.

Fylkeskommunen skal leggje avgjerande vekt på den faglege vurderinga frå yrkesopplæringsnemnda før endeleg vedtak blir gjort.»

Det vil si at en bedrift som skal ta imot en lærling eller lærekandidat trenger godkjenning fra fylkeskommunen, som gjennom godkjenningsordningen skal sikre at bedriften har nødvendig kvalitet og kompetanse til å gjennomføre et lærlingeløp. Også offentlige organ og

virksomheter knyttet til offentlige organ kan være lærebedrift. Flere bedrifter i fellesskap kan

(10)

også inngå lærlingeavtale, og da slik at de ulike bedriftene kan stå ansvarlig for ulike deler av læreforholdet.

Før fylkeskommunen kan foreta godkjenning, må lærebedriften være faglig vurdert av yrkesopplæringsnemnda. I realiteten er yrkesopplæringsnemnda et gjenværende eksempel på en særlovsnemnd med særskilte regler for sin sammensetning. Det er fastsatt at

fylkeskommunen skal legge avgjørende vekt på vurderingen fra nemnda, eller den som er delegert ansvaret, før den vurderer bedriften opp mot de andre vilkårene i bestemmelsen. I Ot.prp.nr.41 (2006-2007) presiserer departementet at Yrkesopplæringsnemnda kan delegere den faglige vurderingen av lærebedrifter til fylkeskommunen. I den sammenheng vil det være naturlig at yrkesopplæringsnemnda utarbeider retningslinjer og legger føringer for hvordan fylkeskommunen skal arbeide med den faglige vurderingen av bedrifter.

Det er videre sagt i opplæringsloven § 4-3 at «For at eit opplæringskontor eller ein opplæringsring skal bli godkjend, må dei enkelte bedriftene som inngår i kontoret eller ringen, vere godkjende av fylkeskommunen. Der samansetjinga av opplæringskontoret eller opplæringsringen endrar seg, skal kontoret eller ringen melde frå til fylkeskommunen, som skal vurdere godkjenninga på ny.»

Det blir lovfestet at hver enkelt bedrift som driver opplæring av lærlinger og lærekandidater, trenger godkjenning fra fylkeskommunen. Dette innebærer at de bedriftene som inngår i et opplæringskontor, trenger godkjenning for den delen av opplæringen som skal føre frem. Det betyr videre at er ett opplæringskontor eller en opplæringsring tar opp ett nytt medlem eller mister et medlem, må dette varsles fylkeskommunen, slik at fylkeskommunen kan vurdere den nye sammensetningen av kontoret eller ringen mot hva kravet til godkjenning gitt i opplæringsloven med forskrift.

I tredje ledd av opplæringsloven § 4-3 er det sagt at «Ei lærebedrift må kunne gi ei opplæring som tilfredsstiller krava i forskrifter etter § 3-4 om innhaldet i opplæringa. Der lærebedrifta er eit opplæringskontor eller ein opplæringsring, skal dei samarbeidande bedriftene dokumentere at dei samla tilfredsstiller krava i forskriftene etter § 3-4 om innhaldet i opplæringa. Opplæringskontoret må ha føresegner som fastset tilhøvet mellom kontoret og medlemsbedriftene. Opplæringsringen må ha føresegner som fastset tilhøvet mellom dei samarbeidande bedriftene. Føresegnene skal fastsetje kva den enkelte bedrifta skal gi av opplæring, og delinga av tilskotet mellom bedriftene. Ei lærebedrift skal ha ein eller fleire fagleg kvalifiserte personar (fagleg leiar) som har ansvaret for opplæringa, og skal sjå til at opplæringslova med forskrifter blir oppfylt. Kvar enkelt bedrift skal ha ein eller fleire instruktørar som står føre opplæringa av lærlingane og lærekandidatane.»

Tredje ledd første punktum klargjør at lærebedrifter må være en slik virksomhet og ha slikt utstyr at den kan gi en opplæring som tilfredsstiller kravene i opplæringsloven. Med opplæringsloven menes her også sentralt gitte læreplaner som er gitt som forskrifter til opplæringsloven. Andre punktum presiserer at ett opplæringskontor eller en opplæringsring som skal bli godkjent etter første ledd, må kunne dokumentere at medlemsbedriftene til sammen vil oppfylle kravene om innhold i opplæringen gitt i forskrift i medhold av

opplæringsloven § 3-4. Vider er det presisert at opplæringskontoret og opplæringsringene må

(11)

ha vedtekter som regulerer forholdet mellom de og bedriftene, hva den enkelte bedrift skal gi av opplæring, og fordelingen av tilskuddet mellom de samarbeidende bedriftene. Dette gir ikke noe krav om hvordan fordelingen av tilskuddet skal være, bare at vedtektene skal inneholde vedtekter om fordelingen.

Det er videre gjort klart at lærebedriften kan ha en eller flere faglige ledere og det blir lovfestet krav om en eller flere instruktører. Lovkravet om faglig leder og instruktør gjelder for hver enkelt bedrift, også de som er medlemmer i et opplæringskontor eller en

opplæringsring. Faglig leder og instruktør kan være en og samme person.

«Departementet kan gi nærmare forskrifter om vilkår for godkjenning av lærebedrifter og tap av godkjenning»

I forskrift til opplæringsloven er det sagt at «Kvar enkelt bedrift som driv opplæring av lærlingar og/eller lærekandidatar må vere godkjend av fylkeskommunen, jf. opplæringslova § 4-3 første og andre ledd. Fylkeskommunen der lærebedrifta er lokalisert, gir godkjenning for kvart enkelt fag lærebedrifta skal kunne ha lærling eller lærekandidat i. Har bedrifta lokale i fleire fylkeskommunar, avgjer lokaliseringa til den aktuelle avdelinga av lærebedrifta kva for ein fylkeskommune som kan godkjenne denne.»

4.1.2 Fylkesmannens observasjoner

I dokumentasjonen opplyser fylkeskommunen om at de ikke har en implementert rutine for godkjenning av lærebedrifter. I intervjuene fremkom det at seksjonen tidligere har hatt et system kalt ”Beste praksis” og at de siden har utviklet et system – ”Kvalitetssystem for fagopplæring i bedrift”, men at disse systemene ikke er implementert i virksomheten og ikke benyttes per i dag. Det opplyses også om at disse ikke er å anse som et forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10 slik de fremstår i dag. Gjennom intervju fremkom det at det er utarbeidet en skriftlig rutine for godkjenning av lærebedrifter men at den er ”sovende.”

Fylkeskommunen har utarbeidet en håndbok for lærebedrifter. Denne benyttes når

fylkekommunen er på besøk i bedrifter i godkjenningsfasen. Under punkt 1.3 om godkjenning av lærebedrifter fremkommer det at; for å bli godkjent som lærebedrift må bedriften oppfylle kravene som stilles i vedlegg til søknad om godkjenning av lærebedrifter ”Bedriftens plikter ved godkjenning av lærebedrift”. Der opplyses det om de kriteriene som forutsettes oppfylt av lærebedriften for å bli godkjent. Det fremkommer ikke opplysninger om dette vedlegget eller kriteriene i vedlegget i søknadsskjemaet om godkjenning.

I intervjuene og i egenvurderingsskjemaet fremkommer det at fylkeskommunen kontrollerer at bedriften har et organisasjonsnummer i søknadsskjemaet og gjennom registreringen i Vigo.

De kontrollerer også at lærebedriften har en faglig leder som er ansvarlig for opplæringen og at vedkommende er faglig kvalifisert til dette. Det opplyses imidlertid om at de ikke

kontrollerer at lærebedriftene eller bedriftene som er tilknyttet et opplæringskontor har instruktører som kan stå for opplæringen.

I egenvurderingsskjemaet opplyses det om at gjennom etablert praksis får alle bedrifter som søker om godkjenning besøk av fagopplæringsseksjonen og en gjennomgang av

(12)

lærlingordningen blir da gitt. Dette bekreftes gjennom intervju, men det fremkommer også at praksisen i hvordan de går frem ved godkjenning av lærebedrifter varierer mellom

saksbehandlerne. Det blir også holdt frem at det kan være mange personer inne i prosessen rundt godkjenning, en utfordring som avdelingen sier de er klar over og som det er planer om å rydde i.

Når det gjelder søknader om godkjenning fra bedrifter som er medlem av et

opplæringskontor, avviker praksisen ved at kontrollen av kravene i opplæringslova med forskrift overlates i stor grad til opplæringskontorene, men også her fremkommer det i intervjuene en del ulikheter. I intervjuene ble det uttrykt usikkerhet om kvaliteten på opplæringskontorenes arbeid ved godkjenning og oppfølging er godt nok, da det ikke er etablert et system for å kontrollere og ivareta dette overfor opplæringskontorene. Det

kontrolleres ikke om lærebedriften og hver enkelt bedrift som inngår i et opplæringskontor er en slik virksomhet eller har slikt utstyr at den kan gi opplæring i samsvar med læreplanene, det kontrolleres heller ikke om opplæringskontorene har bestemmelser som fastsetter hva den enkelte bedrift skal gi av opplæring.

Dokumentasjonen viser at den faglige vurderingen før det gjøres en godkjenning av lærebedrifter er delegert til fylkeskommunen fra yrkesopplæringsnemnda. Det er derfor fylkeskommunen selv som gjennomfører den faglige vurderingen. Ved godkjenning

kontrollerer fylkeskommunen at lærebedriften har en produksjon og utstyr som tilfredsstiller kravene i opplæringen, men det er ikke implementer en rutine for dette. Dersom

fylkeskommunen er i tvil om lærebedriften kan godkjennes ut i fra kravene om utstyr og produksjon, benytter de prøvenemndene som yrkesutvalg. Det fremkom av intervjuene at det ikke gjennomføres kontroll med om lærlingene eller lærlingekandidatene får delta i bedriftens produksjon i et slikt omfang og med en slik variasjon at de får opplæring i alle målene i læreplanen.

Det foreligger heller ikke en rutine for avslag om godkjenning av lærebedrifter.

4.1.3 Fylkesmannens vurderinger

Etter Fylkesmannens vurdering oppfyller fylkeskommunen lovens krav om å kontrollere at bedriftene er en privat eller offentlig virksomhet eller et organ for samarbeid mellom slike bedrifter. Fylkeskommunen kontrollerer om bedriftene har en fagleder som er faglig kvalifisert.

Det er ikke implementert en rutine for behandling av søknader om godkjenning av lærebedrifter, noe som etter Fylkesmannens vurdering har bidratt til at det ved

fagopplæringsseksjonen har etablert seg ulik praksis avhengig av saksbehandler for å søke å ivareta oppgaven med godkjenning av lærebedrifter. Fylkeskommunen sikrer ikke at alle bedrifter som søker om godkjenning behandles likt, heller ikke at bedriftene oppfyller alle kravene til godkjenning og dermed ikke at lærlingene får oppfølging og opplæring etter gjeldende lov og forskrift. Det er ikke implementert rutiner for kontroll og oppfølging av opplæringskontorenes arbeid i godkjenningsprosessen. Fylkeskommunen har anledning til å

(13)

delegere oppgaver og beslutningsmyndighet, ansvaret for at oppgavene gjennomføres og at lov og forskrift etterleves kan ikke delegeres.

4.1.4 Fylkesmannens konklusjon

Østfold fylkeskommune oppfyller ikke opplæringslovens krav ved behandling av søknader om godkjenning av lærebedrifter. Fylkekommunen kontrollerer ikke at lærebedriftene og bedriftene er av en slik virksomhet at den kan gi opplæring i samsvar med læreplanene, at lærlingene skal delta i produksjonen slik at de får opplæring i alle målene i læreplanen, at lærebedriftene og bedriftene har instruktører som står for opplæringen eller at

opplæringskontorene har bestemmelser som fastsetter hva den enkelte bedrift skal gi av opplæring, jf opplæringsloven § 4-3 og forskriften § 11-1.

4.2 Tap av godkjenning

Det følger av opplæringsloven § 4-3 siste ledd at departementet kan gi nærmere forskrifter om vilkår for godkjenning av lærebedrifter og tap av godkjenning.

I forskrift til opplæringsloven § 11-5 er det sagt at» Fylkeskommunen kan dra godkjenninga som lærebedrift attende dersom lærebedrifta ikkje lenger oppfyller krava i opplæringslova eller denne forskrifta. Lærebedrifta må ha ny godkjenning dersom det er gått meir enn to år frå siste avslutta lærekontrakt eller opplæringskontrakt.»

Det er ikke et hvert lovbrudd på opplæringsloven eller forskrift til opplæringsloven som skal føre til tap av godkjenning. Det må bero på en konkret vurdering, herunder en uttalelse fra yrkesopplæringsnemnda, om godkjenning skal trekkes tilbake.

I egenvurderingsskjemaet opplyser fylkeskommunen at de ikke har implementert rutine for å vurdere tap av godkjenning, dersom lærebedriften ikke lenger oppfyller kravene i lov eller forskrift.

Fylkeskommunen opplyser at faglig vurdering før tap av godkjenning er delegert fra

yrkesopplæringsnemnda til fagopplæringsseksjonen, gjennom delegasjonsskrivet ”Delegering av myndighet fra yrkesopplæringsnemnda til fylkeskommunen.” I dette skrivet fremkommer yrkesopplæringsnemndas premisser for vurdering av tap av godkjenning og det fremkommer en beslutning om at fylkeskommunen skal videreføre disse premissene. Gjennom intervjuene fremkom det at disse premissene ikke benyttes i praksis. Etter behandling i

yrkesopplæringsnemnda 13.09.2012, ble det vedtatt at ordningen med å delegere den faglige vurderingen før tap av godkjenning skulle evalueres høsten 2013. Gjennom intervjuer fremkom et at denne om evalueringen ikke er gjennomført i henhold til forutsetningen.

Gjennom intervjuene fremkom det at fagopplæringsseksjonen har en forventning om at yrkesopplæringsnemnda bør være et mer rådgivende organ, og at de burde ha en mye større og mer aktiv rolle enn det de har i dag.

(14)

På spørsmål om rutiner ved tap av godkjenning, opplyses det at dette har vært en lite aktuell problemstilling, og at lærebedriftens eventuelle avvik blir rettet opp gjennom veiledning fra fagopplæringsseksjonen. Det fremkom en usikkerhet på om det er nok kompetanse i

seksjonen til å vurdere og å behandle tap av godkjenninger. Intervjuene viste at det oppleves som et ubehagelig emne å ta fatt på, og at det fører til at det snakkes mest rundt emnet og ikke jobbes så inngående i saken som en burde. Andre peker på at tap av godkjenning ikke er tema på seksjonen, og at det er enighet innad om at de forsøker å ordner opp ute i bedriftene i stedet for å vurdere tap av godkjenning.

I konfliktsituasjoner med lærebedrifter rundt spørsmålene om bedriften oppfyller kravene til lov og forskrift, løses dette ved veiledning og oppfølging fra seksjonen. I enkelte tilfeller har de erfart at dette ikke har ført frem og at bedriften har gitt tilbakemelding om at det er for komplisert og de ikke lenger ønsker å ha lærling. Fylkeskommunen har i disse tilfellene funnet en ny plass for lærlingen. I slike situasjoner er det ikke fattet enkeltvedtak om tap av godkjenning. Et annet eksempel har vært at der det har fremkommet at en lærebedrift ikke følger lov og forskrift eller det har oppstått en uløselig konfliktsituasjon, har bedriften blitt fratatt lærlingen. Lærlingen har da fått et annet tilbud. Det har heller ikke her blitt vurdert tap av godkjenning. Bedriften settes da som inaktiv i systemet og bedriften mister godkjenningen ved at den går ut i tid etter 2 år.

Det kommer også fram i intervju at det burde vært vurdert flere tilfeller av tap av

godkjenning, men at stort arbeidspress for de ansatte har medført at det ikke har blitt en sak ut av det.

Etter Fylkesmannens vurdering er det ikke implementerte rutiner for å vurdere tap av godkjenning for lærebedrifter eller rutiner for hvordan en skal gå frem før en slik vurdering gjøres. Det foreligger kriteriter for hva som skal til for å vurdere tap av godkjenning i delegasjonsskrivet fra yrkesopplæringsnemnda, men disse benyttes ikke i praksis. Der

fylkeskommunen avdekker at en lærebedrift ikke følger opplæringsloven krav, iverksettes det ulike tiltak som bla veiledning og informasjon til lærebedrifter. Dersom denne veiledningen ikke fører frem, gjøres det ingen vurdering av om lærebedriften skal miste sin godkjenning som lærebedrift.

Østfold fylkeskommune oppfyller ikke opplæringslovens krav til å gjøre en vurdering av tap av godkjenning i de tilfellene der lærebedriftene ikke lenger oppfyller kravene i lovverket og andre tiltak for å rette opp tilstanden ikke har ført frem, jf opplæringsloven § 4-3 og

forskriften § 11-5.

(15)

4.3 Saksbehandling

Det følger av forvaltningsloven § 16, første og andre ledd at «Part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Dersom en mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert av verge, skal dette også gjelde den mindreårige selv. Fristen løper fra den dag varslet er avsendt, når ikke annet uttrykkelig er sagt.»

Forhåndsvarslet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. I regelen gis forhåndsvarsel skriftlig. Er det særlig byrdefullt å gi skriftlig underretning, kan underretningen gis muntlig eller på annen måte.»

Der hvor parten selv ved søknad har gjort sine krav eller ønskemål kjent for vedkommende forvaltningsorgan, vil saken i sin alminnelighet bli avgjort uten ny henvendelse til parten.

Som understreket i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 70 kan det i tråd med prinsippet i § 17 første ledd likevel etter forholdene være nødvendig å ta kontakt med parten også i slike saker. Se her også bestemmelsene i § 17 annet og tredje ledd om når forvaltningen har plikt til, eller bør, forelegge eller gjøre parten kjent med nye opplysninger. Det kan også ellers tenkes at enkelte nye opplysninger i saken bør kontrolleres ved at en henvender seg til den opplysningene gjelder. § 16 gir således heller ikke her noen helt uttømmende angivelse av varslingsplikten.

Har parten uttalt seg om et foreslått vedtak eller søknad fra annen part, betyr dette normalt at parten kjenner saken og har hatt mulighet til å ivareta sine interesser i den.

Forvaltningsloven § 16 gir bare en regel om hvem som må varsles. Det står myndighetene fritt å varsle også andre så lenge ikke regler om taushetsplikt kommer inn i bildet. Etter forholdene kan det være så nærliggende og så åpenbart ønskelig for å få saken belyst på denne måten, at forvaltningen ikke bare bør, men også er pliktig til å varsle andre enn parten, jf. prinsippet i § 17 første ledd.

Plikten til å varsle parten, samt å gi parten adgang til å uttale seg, er ikke nødvendigvis begrenset til bare å gjelde enkeltvedtak, men kan også følge av alminnelige

forvaltningsrettslige prinsipper om krav til forsvarlig saksutredning.

Det er videre sagt i forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal begrunnes og at det skal begrunnes samtidig med at vedtaket treffes. Forvaltningsloven § 24 fastsetter bare når parten har krav på å få skriftlig begrunnelse. Det er ingenting i veien for at myndigheten gir

begrunnelse selv om parten ikke har krav på det. Bestemmelsen her gjelder bare så langt ikke annet fremgår av særlov. Det er også sagt at alle saker i klagesaker skal begrunnes, selv om parten får medhold av klageinstansen. Forvaltningsloven sier hva begrunnelse skal inneholde.

Det blir sagt at begrunnelsen skal inneholde de regler vedtaket bygger på, i den grad det er nødvendig skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstillingen vedtaket bygger på. Videre skal begrunnelsen nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger

(16)

på. Hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøvingen av det forvaltningsmessige skjønn, bør også nevnes.

Det følger også av forvaltningsloven § 27, tredje ledd at det skal opplyses om klageadgangen, klagefristen, fremgangsmåte ved klage, klageinstans, samt om retten til å se sakens

dokumenter. Dette gjelder både for positive vedtak og negative vedtak.

Det fremkom av intervjuene at det ikke foreligger en delegasjon av myndigheten til å fatte vedtak om godkjenning eller tap av godkjenning til fagopplæringsseksjonen.

På forespørsel om eksempler på enkeltvedtak om avslag på søknad om godkjenning ble det informert om at dette ikke er å finne og kan derfor ikke fremlegges.

Av intervjuene fremkom det at det ikke finnes eksempler på forhåndsvarsel om tap av godkjenning, da dette ikke har vært vurdert.

Mottatt dokumentasjon viser at enkeltvedtak om godkjenning ikke inneholder informasjon om retten etter fvl. § 18 jf. § 19 til å se sakens dokumenter.

Det foreligger ikke rutinebeskrivelser for saksbehandlingen på området..

Etter Fylkesmannens vurdering inneholder enkeltvedtak om godkjenning av lærebedrifter opplysninger om klageadgangen, klagefristen, fremgangsmåte ved klage og klageinstans, men mangler opplysninger om retten til å se sakens dokumenter.

Fylkesmannen kan ikke se at fylkeskommunen har gjort vedtak om avslag om godkjenning eller vedtak om tap av godkjenning og kan derfor ikke vurdere saksbehandlingen på dette området. Det vises her til punkt 4.1 om behandling av søknader om godkjenning av lærebedrifter og punkt 4.2 om tap av godkjenning i rapporten.

Østfold fylkeskommune oppfyller for forvaltningslovens krav til enkeltvedtak på alle områder, bortsett fra informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf fvl. § 18, jf. § 19).

Østfold fylkeskommune har ikke delegert myndighet til den som fatter vedtak om godkjenning etter opplæringsloven.

5. Oppfølging og veiledning av lærebedrifter

5.1 Oppfølging og veiledning av lærebedrifter

Det er sagt i opplæringsloven § 4-8 at i forbindelse med godkjenning av lærebedrifter skal fylkeskommunen veilede og følge opp lærebedriftene, i tillegg til å kontrollere at den enkelte bedriften fyller kraven for å bli godkjent. Ett poeng for lærebedriftene er at fylkeskommunen i henhold til bestemmelsen har en lovbestemt plikt til å veilede og følge opp, i tillegg til

(17)

kontroll funksjonene. I Ot.prp.nr. 41 (2006-2007) kommer det frem at departementet mente at den kontrollen med bedrifter som ble gjort fra fylkeskommunens side, ikke skulle ha

betegnelsen tilsyn, men oppfølging og veiledning. Fylkeskommunen fikk ansvar for å veilede og følge opp hvordan lærebedrifter, og bedrifter som er en del av et opplæringskontor eller en opplæringsring, organiserer og gjennomfører opplæringen. Dette arbeidet ville etter

departementets syn være en naturlig del av fylkeskommunens ansvar for at retten til

videregående opplæring blir oppfylt. Dette medfører at fylkeskommunen har ansvaret for de videregående skolene og for et helhetlig kvalitetssystem som omfatter hele fag- og

yrkesopplæringen, uavhengig av om opplæringen skjer i skole eller i bedrift. Dette skal bidra til et mer oversiktlig system for brukerne (elever, lærlinger, lærekandidater og bedrifter), siden ansvaret er plassert i en og samme instans. Der det fremkommer at lærebedrifter ikke oppfyller kravene i opplæringsloven eller forskriften, vil fylkeskommunen ha mulighet til å trekke tilbake godkjenningen av lærebedriften som sanksjon

Av dokumentasjon og intervjuer fremkom det at fylkeskommunen ikke har implementert rutine for arbeidet med oppfølging og veiledning av lærebedrift. Seksjonen er nå organisert i et ute-team og et inne-team. Dette er imidlertid pr. dags dato ikke fullstendig implementert.

Ute-teamet er rettet mot oppfølging, veiledning og kontakt med lærebedriftene, først og fremst gjennom bedriftsbesøk. Ca 80% av bedriftene er medlem av et opplæringskontor. Det blir i intervjuene opplyst om at det er opplæringskontorene som har ansvaret ut mot

bedriftene. Bedrifter utenfor opplæringskontor skal følges opp av ute-teamet ca 1 dag i året, men det opplyses i intervju om at oversikten og planen for oppfølgingen ikke er

tilfredsstillende. Det er ikke implementert et kvalitetssikringssystem på dette området. Det har tidligere vært jobbet med et system for dette gjennom OLK-web, men denne satsingen har, ifølge intervju, falt bort. Det kommer også frem i intervju at et målrettet system for dette er et savn.

I spørreskjema, som Fylkesmannen har sent ut til et utvalg opplæringskontor og lærebedrifter, blir det gitt tilbakemeldinger om at det er et ønske om at fylkeskommunen har hyppigere oppfølging av både opplæringskontor og lærebedrifter.

Opplæringskontorene og lærebedriftene gjennomfører en årlig rapportering til

Utdanningsdirektoratet gjennom rapporteringsverktøy i VIGO bedrift. Denne rapporteringen har også fylkeskommunen tilgang til. Fylkeskommunen opplyser imidlertid om at rapportens form gjør det vanskelig å få oversikt over den enkelte bedrifts behov gjennom denne

rapporten. Gjennom intervjuene fremkom det at de tildeligere hadde en egen årsrapport fra opplæringskontorene og lærebedriftene som opplevdes som mer nyttig, men at denne ble erstattet av årsrapporten til Utdanningsdirektoratet. Det gjennomføres ikke andre

kartlegginger som viser opplæringskontorenes og lærebedriftenes behov for oppfølging og veiledning. Den informasjonen som tilflyter fylkeskommunen på dette området er melding fra enkeltpersoner, lærlinger, foreldre eller ansatte som uttrykker bekymring om tilfeller i

bedriftene.

(18)

Gjennom intervjuene og dokumentasjonen fremkom det at det ikke er implementert rutiner for arbeidet med oppfølgingen og veiledningen av lærebedriftene. Opplæringskontorene er

delegert oppfølgingsansvar for sine medlemsbedrifter, men det fremkommer av intervjuene at det ikke gjennomføres en kontroll med at dette gjøres i henhold til intensjonen. Det er heller ikke systematikk for oppfølging og veiledning av lærebedrifter som ikke lenger oppfyller kravene og som ikke fratas godkjenningen. Det kom frem i intervjuet at fylkeskommunen mener at gjennom innarbeidet praksis får lærebedriftene god oppfølging og veiledning.

Etter Fylkesmannens vurdering har ikke fylkeskommunen et system og en implementert rutine for å kartlegge og vurdere lærebedriftenes behov for veiledning og oppfølging. Det gjennomføres oppfølging og veiledning av lærebedriftene i de tilfeller der informasjon om behov tilflyter fylkeskommunen. Til tross for manglende implementert rutine for oppfølging av lærebedrifter, virker det som om at det er en tilnærmet lik praksis på oppfølging og veiledning av lærebedrifter.

Fylkeskommunen har ikke et system for å vurdere om opplæringskontorene, som er tillagt oppfølgingsansvar for sine medlemsbedrifter, gjennomfører dette i henhold til regelverket.

Fylkeskommunen har det øverste ansvaret for at dette blir fulgt opp og kvalitetssikret.

Østfold fylkeskommune oppfyller ikke opplæringslovens krav om å ha et forsvarlig system som sikrer at lærebedriftene får oppfølging og veiledning etter behov eller at

opplæringskontorene som er delegert ansvar på dette området gjennomfører oppfølging og veiledning av sine bedrifter, jf opplæringsloven § 4-8

5.2 Utarbeidelse av interne planer for opplæringen

I henhold til opplæringsloven § 4-4, første ledd plikter lærebedriften « å leggje til rette produksjonen og opplæringa slik at lærlingen og lærekandidaten kan nå måla i den fastsette læreplanen. Dersom lærekandidaten har krav på spesialundervisning etter kapittel 5, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan, jf. § 5-5 første leddet.

Lærebedrifta skal utvikle ein intern plan for opplæringa, for å sikre at lærlingen eller lærekandidaten får ei opplæring som tilfredsstiller krava i læreplanen, eventuelt den individuelle opplæringsplanen. Ifall delar av opplæringa skal givast av andre enn lærebedrifta, skal lærebedrifta leggje til rette for dette.»

I dokumentasjonen opplyser fylkeskommunen at de ikke har et system og en implementert rutine som sikrer at lærebedriften utvikler interne planer for opplæringen som tilfredsstiller kravene i læreplanverket. Det er følgelig heller ikke på plass en implementert rutine som iverksetter tiltak som kan avdekke at det ikke utvikles planer eller at planene ikke oppfyller LK06. Informasjon om at det skal utarbeides en intern plan fremkommer av håndboken for lærebedrifter. I intervjuene informeres det om at utarbeidelse av slike planer skjer i praksis Videre vises det til at flere opplæringskontor har en opplæringsbok som gir eksempler på

(19)

arbeidsoppgaver/aktiviteter for det enkelte kompetansemål. Det fremkommer at det ikke er implementert et system for å kontrollert at det faktisk er utarbeidet interne planer og at det ikke er rutiner for å iverksette tiltak på de områdene der det eventuelt avdekkes at disse ikke finnes.

Det fremkommer av intervjuene at kravet om å utarbeide intern plan ikke er en betingelse for å bli godkjent, men at den interne planen for opplæring kommer inn når det tegnes

lære/opplæringskontrakt. Det fremkommer imidlertid av fylkeskommunens håndbok for lærebedrifter, vedlegg 12 Bedriftens plikter ved godkjenning som lærebedrift, at en intern plan for opplæringen er et grunnlag for at godkjenning kan gis.

Etter Fylkesmannes vurdering har ikke fylkeskommunen etablert et forsvarlig system etter § 13-10 som omfatter de oppgaver som fagseksjonen har ansvar for i opplæringsloven med forskrifter.

Etter Fylkesmannens vurdering krever ikke fylkeskommunen at det skal utarbeides intern plan for opplæring ved søknad om godkjenning som lærebedrift. Dette kommer først inn som et krav når det tegnes lære/opplæringskontrakt. Det er ikke etablert et system som kontrollerer at lærebedriften har utarbeidet interne planer, som skal sikre at lærlingen eller lærekandidaten får en opplæring som tilfredsstiller kravene i læreplanen, eventuelt den individuelle

opplæringsplanen.

5.2.4 Fylkesmannens konklusjoner

Østfold fylkekommunen oppfyller ikke opplæringslovens krav om å ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene utarbeider interne planer for opplæringen, som skal ivareta at lærlingen eller lærekandidaten får en opplæring som tilfredsstiller kravene i læreplanen, eventuelt den individuelle opplæringsplanen, jf opplæringsloven §§ 13-10 og 4-4.

5.3 Halvårsvurdering for lærlinger og lærekandidater

Det følger av forskrift til opplæringsloven § 3-11 at lærling og lærekandidat skal ha

underveisvurdering og at de en gang hvert halvår skal ha en samtale med instruktør om sin utvikling i forhold til kompetansemål. Samtalen skal gjennomføres i forbindelse med halvårsvurderingen uten karakter.

I forskrift til opplæringsloven § 3-14 er det sagt at halvårsvurderingen er uten karakter og skal beskrive kompetansen til lærlingen og lærekandidaten i forhold til kompetansemålene i læreplanverket. Halvårsvurderingen skal også gi veiledning om hvordan lærlingen og lærekandidaten skal øke sin kompetanse i faget. Halvårsvurderingen som er en vurderingen uten karakter skal beskrive kompetansen til lærlingen og lærekandidaten i forhold til kompetansemåla i læreplanverket. Det er instruktøren som skal gi halvårsvurderingen. Der hvor lærlingen eller lærekandidaten har flere instruktører, kan faglig leder gi

halvårsvurderingen.

(20)

I egenvurderingsskjemaet i intervjuene informerer fylkeskommunen om at de ikke har en implementert rutine som sikrer at lærebedriftene gjennomfører halvårsvurderinger.

Gjennom intervjuene og dokumentasjon kommer det også frem at håndboken for lærebedrifter informerer om underveisvurdering og halvårsvurdering og at det foreligger et eksempel på halvårsvurdering i håndboken. Det informeres samtidig om at dette gjennomføres i bedriftene, men at det ikke er etablert et system for å påse dette. Gjennom intervjuene fremkommer det at fagopplæringsseksjonen ikke har mottatt halvårsvurderinger, og det uttrykkes tvil om det er et krav i lovverket til dette. Seksjonen har fått tilbakemelding fra bedriftene om at det ikke må være for komplisert å ha lærling, med hensyn til papirarbeid og dokumentasjon. Det er ikke implementert en rutine for å iverksette tiltak der det avdekkes at det ikke gjennomføres slik halvårsvurdering.

Etter fylkesmannens vurdering er det ikke etablert et system som sikrer at lærlinger og lærekandidater får halvårsvurdering som en del av underveisvurderingen. Fylkeskommunen har det overordnede og helhetlige ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskrifter blir oppfylt. Ansvaret omfatter blant annet det å oppfylle retten til videregående opplæring for de som er bosatt i fylkeskommunen og de kravene som ligger i dette. Når det gjelder fag- og yrkesopplæringen, omfatter ansvaret både opplæring i skole og opplæring i bedrift. Av bestemmelsens andre ledd følger det at skoleeier skal ha et forsvarlig system for å vurdere og å følge opp etterlevelsen av disse kravene.

Det er ikke noen formkrav knyttet til hvordan denne halvårsvurderingen skal gjennomføres, men det må kunne dokumenteres at vurdering er gitt. I praksis er det lærebedriften som gjennomfører dokumenteringen, men ansvaret for dokumentering av underveisvurdering påhviler skoleeier.

5.3.4 Fylkesmannens konklusjoner

Østfold fylkekommunen oppfyller ikke opplæringslovens krav om å ha et forsvarlig system for å sikre at det gjennomføres halvårsvurdering for lærlinger og lærekandidater får opplæring i samsvar med opplæringsloven med forskrift, jf opplæringsloven § 13-10 og forskriften §§ 3- 11 og 3-14.

5.4 Intern kvalitetssikring hos lærebedrifter

I opplæringsloven § 4-7 er det sagt at «Lærebedrifta skal ha intern kvalitetssikring, slik at lærlingen eller lærekandidaten får opplæring i samsvar med lova her og forskrifta til denne.

Ein eller fleire representantar for arbeidstakarane skal saman med den eller dei faglege leiarane jamleg sjå til at lærebedrifta følgjer pliktene etter opplæringslova med forskrift.»

(21)

Bestemmelsen presiserer at det er lærebedriften som har det overordnede ansvaret for at bedriften oppfyller kravene i lov og forskrift. Det er således lærebedriften og

opplæringskontoret som har ansvaret for å ha internkontroll for å sikre at lærlingen og

lærekandidaten får opplæring i samsvar med opplæringsloven med forskrift. Det er de faglige lederne i bedriften som sammen med representanter fra arbeidstakerne som jevnlig skal se til at lærebedriften følge de pliktene som følger av loven og aktuelle forskrifter.

Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for å påse at det foreligger et intern kontrollsystem som sikrer dette.

I egenvurderingsskjemaet opplyser fylkeskommunen at de ikke har noen implementert rutine som sikrer at lærebedriftene utvikler at system for intern kvalitetssikring, intervjuene

bekrefter dette. Det er heller ingen implementert rutine for å iverksette tiltak der det avdekkes at lærebedriftene ikke har et slikt system eller at systemet ikke er i samsvar med loven.

Fylkeskommunen tilbyr kurs, men opplyser at de ikke kan pålegge bedriftene å delta.

Fylkesmannen får også opplyst at ved bedriftsbesøk sjekkes det om internkontrollsystem og interne planer for opplæringen er på plass, men at bedriftene ofte svarer med at dette sitter i hodet på faglig leder. Gjennom intervjuene fremkom det at mange føler at de ikke kan gå lenger enn å etterspørre.

Fylkeskommunen har ikke etablert et system som sikrer at lærebedriftene har på plass en intern kvalitetssikring, som igjen skal sikre at lærling og lærekandidat får opplæring i samsvar med lov og forskrift. Det er ikke etablert rutiner for at lærebedriften årlig rapporterer til fylkeskommunen om opplæringa av lærlinger lærekandidater. Det er lærebedriftene som har det overordna ansvaret for at bedriften oppfyller kravene til intern kontroll, men det påligger fylkeskommunen å ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte.

Østfold fylkekommunen oppfyller ikke opplæringslovens krav om å ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene oppfyller kravet til intern kontroll i egen virksomhet, som skal sikre at lærlinger og lærekandidater, jf opplæringsloven §§ 13-10 og 4-7

5.5 Årlig rapportering til fylkeskommunen

Det følger av opplæringsloven § 4-7, andre ledd at «Lærebedrifta skal årleg rapportere til fylkeskommunen om opplæringa av lærlingar og lærekandidatar. Departementet kan gi nærmare forskrifter om rapporteringsplikta til lærebedrifta.»

Dette innebærer at lærebedriftene får et ansvar for å kunne gi det faktiske grunnlaget for at fylkeskommunen kan utvikle læreordningene. I forskriften 2006 § 11-3 annet ledd følges dette delvis opp ved at lærebedriftene «skal medverke til å etablere administrative system og å

(22)

innhente statistiske og andre opplysninger som trengs for å vurdere tilstanden og utviklinga innenfor opplæringa».

Gjennom dokumentasjon og intervjuer fremkommer det at fylkeskommunen ikke har et system og implementerte rutiner som sikrer at lærebedriften årlig rapporterer til

fylkeskommunen om opplæringen av lærlinger og lærekandidater, eller rutine som iverksetter tiltak der rapporteringen viser at opplæringen ikke er i samsvar med loven og kravene i LK06.

I intervjuer og egenvurderingsskjemaet henvises det til håndboken for lærebedrifter. Det fremkommer av håndboken at lærebedriftene plikter å rapportere årlig om den interne

kvalitetssikringen og at bedriftene en gang i året vil motta et skjema for å gjennomføre denne rapporteringen. Det opplyses i intervjuene om at dette systemet for rapportering ikke

gjennomføres lenger. Håndboken for lærebedrifter ble sist gang revidert i 2010. Bedriftene rapporterer nå gjennom VIGO-systemet. Dette har imidlertid ikke vært informasjon av en slik art at fylkekommunen kan benytte den, den har derfor kun blitt tatt til orientering. Det

opplyses i intervjuene om at de nå har innhentet en person med analysekompetanse med blant annet det formål at informasjonen kan nyttiggjøres.

Det opplyses i intervjuene at seksjonen er avhengig av at bedriftene sier i fra, eller at det avdekkes og oppdages forhold når uteteamet er på besøk i bedriftene. Det kommer også fram at lærlingene er flinke til å si i fra, men når seksjonen ikke hører noe fra lærling eller bedrift, anser de det som om opplæringen foregår som den skal.

Lærebedriftene er pliktige til årlig å rapportere til fylkeskommunen om opplæringen til lærling og lærekandidat. Denne rapporteringen skal være med på å danne grunnlaget for det videre arbeidet med fag- og yrkesopplæringen i fylket. Fylkeskommunen er ansvarlig for å ha et system og en rutine for at dette gjennomføres.

Etter Fylkesmannens vurdering framstår kommunikasjonen og tilflyt av informasjon fra lærebedriftene til fagopplæringsseksjonen som tilfeldig og mangelfull.

Østfold fylkekommunen oppfyller ikke opplæringslovens krav om å ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene årlig rapporterer til fylkekommunen om opplæringen av lærlinger og lærekandidater, jf opplæringsloven § 13-10 og 4-7

6. Retting av lovbrudd

Fylkesmannen har i kapitlene 4 og 5 konstatert lovbrudd.

Fylkeskommune har frist til 31.10.2014 for å rette forhold presisert under pkt 6.1 i rapporten og 15.12.2014 for å rette forhold som er presisert under pkt 6.2 i rapporten. Fylkeskommunen må innen disse datoene sende Fylkesmannen en erklæring om at de ulovlige forholdene er rettet og en redegjørelse med tilhørende dokumentasjon for hvordan lovbruddene er rettet.

(23)

Dersom forholdene ikke rettes innen rettefristen fastsatt i endelig tilsynsrapport, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:

6.1 Godkjenning av lærebedrifter Behandling av søknader om godkjenning

Østfold fylkeskommune skal ha implementert en rutine for å påse at godkjenning av lærebedrifter skjer i samsvar med kravene jf. pkt 4.1 i rapporten. I dette ligger at fylkeskommunen skal påse at:

a) Lærebedriften og hver enkelt bedrift som inngår i et opplæringskontor, er en slik virksomhet og har slikt utstyr at den kan gi opplæring i samsvar med læreplanen b) Lærlingene deltar i lærebedriftens produksjon i et slikt omfang og med en slik

variasjon at de får opplæring i alle målene i læreplanen.

c) Lærebedrifter og hver enkelt bedrift som inngår i et opplæringskontor, har en eller flere instruktører som står for opplæringen av lærlingene og lærekandidatene

d) Det gjennomføres kontroll med at opplæringskontorene har bestemmelser (vedtekter eller avtale) som fastsetter hva den enkelte bedrift skal gi av opplæring.

Tap av godkjenning

Østfold fylkeskommune skal ha implementert en rutine for å vurdere tap av godkjenning dersom lærebedriften ikke lenger oppfyller kravene i lov eller forskrift I dette ligger et en rutine må omfatte hvilke tiltak som skal gjennomføres før vurdering av tap av godkjenning iverksettes og hvordan vurderingen av tap av godkjenning gjennomføres, jf pkt 4.2 i rapporten.

Saksbehandlingen

Østfold fylkeskommune må sørge for at det blir utarbeidet delegering av myndighet til den som skal fatte vedtak om godkjenning og tap av godkjenning av lærebedrifter.

Fylkeskommunen skal sikre at enkeltvedtakene inneholder informasjon om retten etter fvl. § 18, jf. § 19 til å se sakens dokumenter, jf pkt 4.3 i rapporten.

6.2 Oppfølging og veiledning av lærebedrifter

Oppfølging og veiledning av lærebedrifter

Østfold fylkeskommune skal ha en implementert rutine for arbeidet med oppfølging og veiledning av lærebedrifter, det forutsetter at fylkeskommunen må

a) Kartlegge lærebedriftens behov for oppfølging og veiledning

b) Vurdere behov for oppfølging og veiledning basert på denne kartleggingen c) Gjennomføre oppfølgings- og veiledningstiltak i henhold til behovet.

(24)

Der fylkeskommunen har delegert oppfølgingen og veiledningen av bedrifter til opplæringskontorene, skal fylkeskommunen etablere et system for å sikre at dette gjennomføres etter forutsetningene, jf pkt 5.1 i rapporten.

Utarbeidelse av interne planer

Østfold fylkeskommune skal ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene utvikler interne planer for opplæringen som tilfredsstiller kravene i læreplanverket, jf pkt 5.2 i rapporten. Det betyr at fylkeskommunen må ha et system for å:

a) Vurdere om det foreligger interne planer og at disse planene er i tråd med læreplanverket.

b) Iverksette tiltak der det avdekkes at det ikke utvikles planer eller at planene ikke oppfyller kravene i læreplanverket.

Halvårsvurdering og lærlinger og lærekandidater

Østfold fylkeskommune skal ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene

gjennomfører halvårsvurdering, jf pkt 5.3 i rapporten. Det betyr at fylkekommunen må ha et system for å:

a) Vurdere om det gjennomføres halvårsvurderinger av lærlinger og lærekandidater.

b) Iverksette tiltak der det avdekkes at det ikke gjennomføres halvårsvurdering i samsvar med loven.

Intern kvalitetssikring hos lærebedriften

Østfold fylkeskommune skal ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene utvikler et system for intern kvalitetssikring (internkontroll), slik at lærlingene og lærekandidatene får opplæring i samsvar med loven og forskrifter, jf pkt 5.4 i rapporten. Det betyr at

fylkekommunen må ha et system for å:

a) Vurdere om det er etablert et internkontrollsystem i lærebedriftene og om dette systemet er egnet til å sikre at lærlinger og lærekandidater får opplæring i samsvar med loven og forskrifter.

b) Iverksette tiltak der det avdekkes at lærebedriftene ikke har et slikt system eller systemet ikke er i samsvar med loven.

Rapportering til fylkeskommunen

Østfold fylkeskommune skal ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene årlig

rapporterer til fylkeskommunen om opplæringen av lærlinger og lærekandidater, jf punkt 5.5 i rapporten. Det betyr at fylkeskommunen et system for å:

a) Sikre at det gjennomføres en årlig rapportering og at rapporten inneholder relevant informasjon om opplæringen av lærlinger og lærekandidater.

b) Iverksette tiltak der det ikke gjennomføres årlig rapportering eller rapporteringen viser at opplæringen ikke er i samsvar med loven og kravene i LK06.

(25)

7. Fylkeskommunes frist til å rette

Som nevnt i kapittel 6 over er fylkeskommunen gitt frister for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten.

Fristene er 31.10.2014 for å rette forhold presisert under pkt 6.1 i rapporten og 15.12.2014 for å rette forhold som er presisert under pkt 6.2 i rapporten.

Fylkeskommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Moss 03.07.2014

Tilsynsleder revisor revisor

Nils Arve Savjord Unn E. West Trond S. Haugerud

Vedlegg:

Oversikt over mottatt dokumentasjon

Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet

(26)

Vedlegg 1

Oversikt over dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

 PS 14/2012 Delegering av myndighet fra yrkesopplæringsnemnda til fylkeskommunen.

 Tilstandsrapport for videregående opplæring i Østfold 2012

 Skjemaer for rapportering fra lærebedrifter

 Enkeltvedtak om godkjenning av lærebedrifter

 Oversikt over godkjente lærebedrifter pr. 31.12.2013

 Oversikt over godkjente opplæringskontor

 Håndbok for lærebedrifter

 Søknadsskjema for godkjenning av lærebedrift

 Rutine for oppfølging av lærling og lærekandidat i lærebedrift

 Skjema for avbrudd i læretiden

 Heving av lærekontrakter

 Egenvurderingsskjema

 Spørreskjema opplæringskontor

 Spørreskjema lærebedrift

(27)

Vedlegg 2

Det er gjennomført intervjuer med følgende personer i opplæringsavdelingen:

Einar Wium - fylkesdirektør og leder avopplæringsavdelingen

Gro Kvernå - seksjonssjef for fagopplæring

Jim Lindquist - teamkoordinator uteteamet

Torhild Holm Johannessen - saksbehandler uteteamet

Magne Hagen - saksbehandler uteteamet

Jan Erik Eidsgaard - teamkoordinator inneteamet

Unn Holt - saksbehandler inneteamet

Katrine Gustavsen - saksbehandler inneteamet