1 Vadsø kommune
v/rådmann
FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI
TILSYNSRAPPORT
Skolens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø
Vadsø kommune - Vestre Jakobselv skole
2 Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... 3
1 Innledning ... 4
2 Om tilsyn med Vadsø kommune – Vestre Jakobselv skole ... 4
2.1 Tema for tilsyn………...……….……….……….4
2.2 Gjennomføring av tilsyn ... 5
3. Forebyggende arbeid ... 7
3.1 Rettslig krav ... 7
3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger ... 7
3.3 Fylkesmannens konklusjon ...10
4. Det individuelt rettede arbeidet ...10
4.1 Rettslig krav ...11
4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger ...11
4.3 Fylkesmannens konklusjon ...13
5. Brukermedvirkning..………14
5.1 Rettslig krav ...14
5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger ...14
5.3 Fylkesmannens konklusjon ...16
6. Frist for retting av lovbrudd ...16
7. Kommunens frist til å rette ...18
Vedlegg 1………..………19
3 Sammendrag
Tema og formål
Tema for tilsynet har vært skolens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø, jf.
opplæringsloven kapittel 9a og kapittel 11.
Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av arbeidet med det psykososiale miljøet ved skolene og skolenes evne til å forebygge og håndtere krenkende atferd på
skolen. Gjennom undersøkelser av skolenes praksis skal eventuelle lovbrudd i forbindelse med tilsynstemaet avdekkes. Gjennom pålegg om retting vil Fylkesmannen kreve at eventuelle lovbrudd, rettes opp.
Gjennomføring
Tilsynet er blitt utført gjennom en gjennomgang av innhentet dokumentasjon, intervjuer og samtaler på skolen. Vi har gjennomført intervjuer/samtaler med rektor, SFO-leder,
kontaktlærere, miljøarbeider, foreldre og elevrepresentanter.
Avdekkede lovbrudd
Det er avdekket fire lovbrudd med underliggende korreksjonspunkter på Vestre Jakobselv skole (se kap. 6).
Status på rapporten og veien videre.
Dette er en endelig rapport. Vadsø kommune får en frist til å rette konstaterte lovbrudd.
Fristen for retting er 27. mai 2015. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting.
4 1. Innledning
Fylkesmannen åpnet 12.12.2014 tilsyn med skolens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø ved Vestre Jakobselv skole i Vadsø kommune.
Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.
I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 27. mai 2015. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil
Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf.
forvaltningsloven kapittel VI.
2. Om tilsynet med Vadsø kommune - Vestre Jakobselv skole
Fylkesmannen har tilsyn med temaet skolens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø, jf. opplæringsloven kapittel 9a, især § 9a-1,og kapittel 11.
2.1 Tema for tilsyn
Tilsynets tema er delt i tre deler:
1. Skolens forebyggende arbeid, jf. § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd 2. Skolens individrettede handlingsplikt, jf. § 9a-3 andre og tredje ledd
3. Skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg, jf. §§ 9a-5, 9a-6 og kapittel 11
Opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system og § 9a- 4 om internkontroll Det er ikke ført særskilt tilsyn med opplæringsloven § 13-10 andre ledd i dette tilsynet.
Opplæringsloven § 13-10 andre ledd er en overordnet regel som pålegger skoleeier å ha et forsvarlig system for oppfølgning av alle lovkrav. I tidligere tilsyn har det vært stort fokus på internkontrollsystemet til kommunene. I dette tilsynet er det internkontrollen ved Vestre Jakobselv skole vedrørende arbeidet med elevenes psykososiale miljø som er kontrollert.
Kravet til internkontroll i forbindelse med dette er særskilt regulert i opplæringsloven § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd.
Kommunens ansvar
Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenester og aktiviteter som loven omhandler.
Oppfyllelsen av elevenes rett til et godt psykososialt miljø skjer på skolen. Det er
skoleledelsen og de ansatte som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø. Kommunen som skoleeier er likevel øverste ansvarlige for at pliktene i kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt handlinger som skjer i skolen, så er
5
det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven § 14-1 tredje ledd.
Det overordnede formål med dette tilsynet er å:
Sikre at skoleeiere og skoleledere driver et aktivt og forebyggende arbeid for å sikre elevene et godt psykososialt miljø
Sikre at skoleeiere og skoleledere sørger for at de tilsatte på en tilfredsstillende måte håndterer krenkende atferd som de får kunnskap eller mistanke om
Sikre at skoleeiere og skoleledere sørger for at elever, foreldre, råd og utvalg blir involvert og engasjert i skolemiljøarbeidet.
2.2 Gjennomføringen av tilsynet
Etter opplæringsloven § 14-1 andre ledd har departementet hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Denne retten er delegert til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og til dokumentasjon.
Det er skolen som etter loven plikter å sikre at den enkelte eleven får oppfylt sin rett til et godt psykososialt miljø, jf. § 9a-1 og § 9a-3 første ledd. Skolen vil i denne
sammenheng utgjøre: skoleeier, skoleledelsen og de ansatte ved skolen.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.
Gangen i tilsynet:
Varsel om tilsyn om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra skolen datert 12.12. 2014.
Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra skolen 31.12. 2014
Åpningsmøte 13.01. 2015
Intervju og samtaler 13.01. 2015
Varsel om vedtak og foreløpig rapport datert 03.02. 2015
Sluttmøte - 12.02. 2015
Frist for tilbakemelding om varsel om vedtak og foreløpig rapport 18.02. 2015
Oversendelse av endelig rapport 23.02. 2015
Frist for retting av lovbrudd 27. 05. 2015
Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:
Redegjørelse fra rektor
Referat fra elevrådsmøter
Referat fra FAU
Referat fra SU
Trivselsregler og konsekvenser
6
Skjema for elevsamtale
Resultater fra elevundersøkelsen 2012
Handlingsplan mot mobbing
Strategi- og handlingsplan 2011
Kvalitetsplan for skolene 2014-2017
Hva- prosesser (årshjul)
Kvalitetssikringshjulet
Oversikt over faste friluftslivprosjekter
Aktivitetsoversikt
Det ble gjennomført stedlig tilsyn 13. januar 2015.
Det ble avholdt intervjuer med:
Elin F. Johansen kontaktlærer 5. trinn
Ari Anttila kontaktlærer 10. trinn
Renate Johansen assistent/miljøarbeider
Heidi Mæættæ SFO-leder
Tord Skardal Rektor
Fylkesmannen hadde også samtaler med fire elever fra elevrådet og tre foreldre fra FAU/SU.
7 3. Forebyggende arbeid
For å oppnå et godt psykososialt miljø er det en nødvendig forutsetning at det blir utført et forebyggende arbeid som skal forhindre uønsket/krenkende atferd. Dette innebærer at skoleledelsen må ha en ”føre – var” holdning til eventuelle situasjoner og utfordringer som kan oppstå i skolehverdagen, og som kan ha negativ innvirkning på elevenes skolemiljø.
3.1 Rettslig krav
Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med det forebyggende arbeidet ved skolen finnes i opplæringsloven § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd. Skoleledelsen og skoleeier skal arbeide forebyggende for å forhindre at uønsket atferd oppstår. Det forebyggende arbeidet skal være aktivt, systematisk og kontinuerlig.
Reglene presiserer plikten skolen har til å sikre at elevenes rett etter § 9a-1 blir oppfylt. Det er informert nærmere om de rettslige kravene og hva de innebærer på åpningsmøtet 13.01.
2015. De rettslige kravene er omtalt i vedlegg 1 til denne rapporten. Det vises også til rundskriv fra Utdanningsdirektoratet om elevenes rett til et godt psykososialt miljø.1 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger
Vestre Jakobselv skole er en 1-10 skole med 85 elever. Det fins også en SFO på skolen.
Skolen har 15 ansatte. Skolen er delt i tre lag: småtrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet.
Skoleledelsen består av rektor og fagleder. Skolen har stort fokus på friluftsliv og benytter nærområdet i mye av sin undervisning.
Mål, planer og rutiner
Det er et lovkrav at skolen må ha satt seg skriftlige konkrete mål for arbeidet med
skolemiljøet. Loven stiller også krav til at skolen må ha skriftlige planer og rutiner for hvordan elevenes rett etter kapittel 9a skal oppfylles, disse skal si noe om hvilke tiltak og strategier skolen har valgt for å nå målene sine. Målene, planene og rutinene må være kjente for samtlige ansatte.
I skolens Strategi- og handlingsplan 2011 fins det et mål for det psykososiale skolemiljøet på skolen: Alle elever skal oppleve trygghet og trivsel på skolen. I skolens trivselsreglement står det: «Mobbing er forbudt». Det fremkommer i tilsynet at ikke alle kjenner til det konkrete målet, men de kjenner til at det ikke skal forekomme mobbing. Vestre Jakobselv skole har følgende planer som omtaler temaet: Strategi- og handlingsplan 2011, Handlingsplan mot mobbing fra 2003, revidert i 2007, og Trivselsregler og konsekvenser, som ikke er datert, men ifølge intervjuobjektene er noen år gammel. Vadsø kommune har også en Kvalitetsplan for skolene 2014-2017, av denne fremkommer det at «null-toleranse for mobbing skal være retningsgivende for alt arbeid med læring i Vadsøskolen. Arbeid med læringsmiljøet i skolene skal ha stort fokus».
Tilsynet viser at alle kjenner til skolens planer og rutiner som er relevant for tilsynet.
Handlingsplan mot mobbing er en plan som skal revideres inneværende skoleår. Ifølge referat fra samarbeidsutvalget ble revisjon av denne diskutert under et møte høsten 2014.
Det er ønskelig at denne ferdigstilles våren 2015. Planen tar for seg både forebyggende tiltak mot mobbing og tiltak dersom mobbing oppstår, herunder fins det også en rutinebeskrivelse
1 Jf. http://www.utdanningsdirektoratet.no/Rundskriv/Rundskriv-201/Udir-2-2010---Retten -til-et-godt-
psykososialt-miljø-etter-opplæringsloven-kapittel9a/
8
for hvordan håndtere mobbing. Det fremkommer av intervju at noen av tiltakene under forebyggende arbeid ikke gjennomføres.
Skolen har ikke et ordensreglement, som er et lovkrav, jf. opplæringsloven § 2-9. Ifølge intervjuobjektene erstatter trivselsreglementet et ordensreglement. Trivselsreglementet består av noen trivselsregler og konsekvenser.
Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skole har mål for skolemiljøet og
skolemiljøarbeidet. Handlingsplan mot mobbing er under revisjon og fremstår som den per i dag er gått ut på dato. Fylkesmannen vurderer likevel at de ansatte kjenner til og forholder seg til deler av denne planen, og til rutinene som fins i gjeldende plan og skolens
trivselsreglement. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at skolen har planer og rutiner for skolemiljøarbeidet.
Forebyggende tiltak og ansvar
Det er et lovkrav at skoleledelsen ved rektor har ansvaret for at det forebyggende arbeidet som gjøres på skolen er aktivt, systematisk og planmessig. Skoleledelsen har ansvar for å følge opp det forebyggende arbeidet. Herunder kommer blant annet det å utarbeide planer og rutiner, evaluere disse, samarbeide med skolens rådsorganer, følge opp
elevundersøkelsen, se til at planlagte forebyggende tiltak blir gjennomført osv.
Skolen må ansvarliggjøre den enkelte ansatte når det gjelder det å jobbe forebyggende, tidfeste gjennomføringen/oppfølgingen av de aktivitetene som omhandler det psykososiale miljøet (sette tiltakene i et årshjul).
Vestre Jakobselv skole har mange felles arrangement/aktiviteter for elevene på skolen. Dette fremkommer også av Aktivitetsoversikt Vestre Jakobselv skole 2014-2015 og Oversikt over faste friluftslivprosjekter. Mange av de aktivitetene som intervjuobjektene viser til under tilsynet fins også i disse oversiktene. Fylkesmannen vurderer at fellesturene skolen
arrangerer kan bidra til et bedre skolemiljø, men da må dette formålet også fremkomme av oversiktene, noe det ikke gjør i dag. Det fremkommer heller ikke av skolens årshjul, eller av andre planer hvordan skolen systematisk skal jobbe med forebyggende tiltak. Dermed mener Fylkesmannen av skolen ikke har hatt nok fokus på dette når den gjennomfører en del av sine aktiviteter. Handlingplan mot mobbing omtaler en del forebyggende tiltak, der ansvaret også er oppgitt, men tilsynet viser at mange av tiltakene ikke er så godt kjent for de ansatte, og heller ikke blir gjennomført.
Noen klasser har tidligere drevet med programmene Zippys venner og Steg for steg, men ikke alle gjør/har gjort det. Tilsynet viser at mye av aktiviteten som skjer inne i klasserommet knyttet til psykososialt arbeid, blir opp til den enkelte lærer å gjennomføre. Fylkesmannen kan ikke se at aktivitetene og arbeidet som skjer på skolen er satt i et system, slik at hver lærer vet hva som forventes av den enkelte og ansvarliggjør ham/henne. Dette vurderer Fylkesmannen som at skolen ikke har klargjort ansvaret godt nok for å gjennomføre de forebyggende tiltakene. Ettersom ikke alle de forebyggende tiltakene i eksisterende
handlingsplan blir gjennomført, vurderer Fylkesmannen at skolens planer og rutiner ikke alltid etterleves i praksis.
Det er et lovkrav at skolens ledelse skal være involvert i den daglige gjennomføringen av det systematiske skolemiljøarbeidet. På Vestre Jakobselv skole har ledelsen daglig kontakt med både ansatte og elever. Dette skjer gjennom formelle og uformelle samtaler og på lagmøter.
Skoleledelsen har timer på ungdomstrinnet og møter dermed de største elevene her. I tillegg
9
har skoleledelsen inspeksjon og deltar på noen av skolens turer. De ansatte på skolen mener at skoleledelsen deltar aktivt ved at den alltid er tilgjengelig for samtaler. Rektor har sørget for at Handlingsplan mot mobbing er satt under revisjon. Fylkesmannen vurderer at selv om skolen ikke jobber systematisk med det psykososiale skolemiljøet, så er
skoleledelsen involvert i den daglige gjennomføringen av det skolemiljøarbeidet.
Kjennskap til elevenes trivsel
Skolen må ha rutiner for å kartlegge skolemiljøet og den enkelte elevens opplevelse av det psykososiale miljøet. Dette kan bl.a. gjøres gjennom elev- og foreldre samtaler,
trivselsundersøkelser, elevundersøkelsen og gode inspeksjonsrutiner. Skolen har også plikt til å følge opp dersom det fremkommer at en elev blir krenket.
Tilsynet viser at elevsamtaler og foreldresamtaler blir gjennomført på Vestre Jakobselv skole.
Dette fremkommer også av Handlingsplan mot mobbing. Tidspunktet for dette fremkommer av skolens årshjul. Elevundersøkelsen gjennomføres for alle elever fra 5. til 10. trinn.
Resultatene av elevundersøkelsen blir gjennomgått i kollegiet og drøftes her. Skolen har ikke rutiner for å drøfte resultatene med elevene, men de får vite resultatene av undersøkelsen.
Elevundersøkelsen har ikke vært presentert for foreldrene inneværende skoleår. Det fremkommer av intervju at skolen også får kjennskap til elevenes opplevelse av det psykososiale miljøet gjennom programmet Zippys venner og gjennom uformelle samtaler med elevene.
Når det gjennom samtaler fremkommer at en elev blir /er blitt krenket, eller ikke trives, tas dette direkte opp med involverte elever/foreldre. Andre ansatte kan også bli informert og bli bedt om å følge ekstra godt med. I noen tilfeller «setter skolen inn» Handlingsplan mot mobbing.
Fylkesmannen vurderer at skolen har rutiner for å få kjennskap til elevers opplevelse av det psykososiale miljøet og kan dokumentere hvordan den følger dette opp. Om dette er godt nok, vil Fylkesmannen kommentere og vurdere i kapittel fire.
Krenkende atferd
Det er et lovkrav at alle ansatte, elever og foreldre på skolen skal kjenne til skolens definisjon av krenkende atferd. Det skal også ha vært en prosess på skolen rundt tolkningen av dette, som kursing/samlinger der dette er tema. Drøftinger rundt skolens tolkning av krenkende atferd har betydning for handlingsplikten (se kapittel 4).
Vestre Jakobselv skole har ikke et ordensreglement, som definerer krenkende atferd. I skolens trivselsreglement står det at man skal «behandle andre med respekt og høflighet og alle skal ha noen å være sammen med – mobbing er forbudt». Så nevnes en del
konsekvenser dersom trivselsreglene brytes.
I Handlingsplan mot mobbing defineres begrepet mobbing. Fylkesmannen vil her presisere at krenkende atferd er mer enn mobbing. De ansatte vi intervjuet er enige i at det er den
subjektive følelsen av hva som er krenkende for den enkelte elev som er avgjørende, men tror likevel at de voksne har ulike tolkninger rundt dette og derfor vil reagere ulikt. Det er viktig at skolen gjennomfører en prosess rundt å klargjøre hva krenkende atferd egentlig innebærer. På den måten kan skolen sikre at samtlige ansatte, uavhengig av hva den enkelte måtte tenke, får en felles forståelse av begrepet og handler likt. Dette vil også gi elevene en større forutsigbarhet. Vestre Jakobselv skole har ikke hatt en prosess der krenkende atferd har vært drøftet, der det er blitt konkludert og skolens definisjon er
10
synliggjort for alle. Foreldre og elever kjenner til trivselsreglementet, men ikke hva skolen legger i krenkende atferd.
Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skole ikke har en klar nok definisjon av krenkende atferd som er kjent for alle ansatte, elever og foreldre.
Evaluering av planer og tiltak og internkontroll
Ifølge opplæringsloven § 9a-4 er det som en del av skolens systematiske arbeid, nødvendig at skolen evaluerer det arbeidet de gjør med skolemiljøet, og at skolen vurderer de
forebyggende tiltakene som gjennomføres. Planer og rutiner skal også evalueres.
Internkontroll innebærer å omsette kravene i lov og forskrift til konkrete mål for skolemiljøet, kartlegge utfordringene og planlegge og iverksette tiltak for å nå målene.
Skolen skal kunne dokumentere hva som skal gjøres, hvordan det skal gjøres, hvem som skal gjøre det, når det skal gjøres og hva som faktisk blir gjort. Dette skal jevnlig evalueres for å kunne korrigere seg selv i skolemiljøarbeidet.
På Vestre Jakobselv skole evaluerer skolen arrangementer og turer umiddelbart etter at disse er gjennomført. Evaluering av skolens planer og rutiner er derimot ikke satt i et system.
Handlingsplan mot mobbing ble sist revidert i 2007, noe Fylkesmannen anser som alt for lenge siden, og skolens trivselsregler er heller ikke evaluert på lenge. I tillegg så mangler skolen et ordensreglement, regulert etter kravene i opplæringsloven.
Fylkesmannen vurderer derfor at skolen ikke har gode nok rutiner for å evaluere planer og rutiner som omhandler skolemiljøarbeidet. Skolen fører ikke systematisk kontroll med om kravene i kapittel 9a og kapittel 11 er oppfylte.
3.3 Fylkesmannens konklusjon
Vestre Jakobselv skole har mål for skolemiljøet og skolemiljøarbeidet.
Vestre Jakobselv skole har planer og rutiner for skolemiljøarbeidet.
Vestre Jakobselv skole har ikke klargjort godt nok ansvaret for å gjennomføre forebyggende tiltak.
Vestre Jakobselv skole etterlever ikke planene og rutinene sine i praksis.
På Vestre Jakobselv skole er skoleledelsen involvert i den daglige gjennomføringen av det forebyggende arbeidet.
Vestre Jakobselv skole har rutiner for å få kjennskap til elevers opplevelse av det psykososiale miljøet og kan dokumentere hvordan den følger dette opp.
Vestre Jakobselv skole har ikke klargjort begrepet krenkende atferd, og sikret at alle har en felles forståelse av det og handler deretter.
Vestre Jakobselv skole har ikke gode nok rutiner for å evaluere planer og rutiner som omhandler skolemiljøarbeidet. Skolen fører ikke systematisk kontroll med om kravene i kapittel 9a er oppfylte.
4. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen
Det forebyggende arbeidet må sees i sammenheng med det individuelt rettede arbeidet ved skolen. Det er viktig for oppfyllelsen av kravet i opplæringsloven at de forebyggende tiltakene som blir planlagt, også etterleves i praksis.
11
Skolens plikt til å gripe inn når det oppstår forhold som er krenkende for en eller flere elever følger hovedsakelig av § 9a-3 andre og tredje ledd. Opplæringsloven oppstiller særskilte plikter for skolen tilknyttet det psykososiale miljøet og gir eleven/foreldrene særskilte rettigheter i tilknytning til saksbehandlingen ved skolen. Ved å kontrollere hvordan skolene etterlever de konkrete pliktene i § 9a-3 andre og tredje ledd, vil tilsynet kunne bidra til å sikre at skolene i praksis arbeider for å fremme elevenes helse, trivsel og læring.
4.1 Rettslig krav
Skoleeier, skolen, skoleledelsen og alle de ansatte plikter å sikre elevenes individuelle rett etter § 9a-1 gjennom individuelt rettet arbeid. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen er regulert i § 9a-3 andre og tredje ledd i opplæringsloven. Reglene presiserer at alle som er ansatt ved skolen, har en handlingsplikt som innebærer å gjøre undersøkelser, plikt til å varsle skoleledelsen og plikt til å gripe inn når det er nødvendig og mulig. Videre er skolen pålagt å behandle henstillinger fra elever eller foreldre som omhandler det psykososiale miljøet etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.
Se for øvrig vedlegg 1 til denne rapporten for mer om de rettslige kravene under dette temaet. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene og hva de innebærer på åpningsmøtet 13.01. 2015.
4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Handlingsplikten
Etter opplæringsloven § 9a-3 andre ledd har alle ansatte ved skolen en plikt til å undersøke, gripe inn og varsle dersom de har mistanke eller kunnskap om at elever blir utsatt for
krenkende ord eller handlinger. For at handlingsplikten skal praktiseres likt blant de ansatte, er det en forutsetning at det ved skolen er en felles forståelse for hva skolen anser som krenkende adferd, når det skal varsles, hvordan varsling skal skje, og det må være avklart når det skal gripes inn. Disse avklaringene og rutinene må innarbeides i skolens
internkontrollsystem etter § 9a-4.
Kjennskap til handlingsplikten
Det er et lovkrav at de ansatte må kjenne til handlingsplikten og det konkrete innholdet i den, jf. § 9a-3 andre ledd. Dersom ansatte kun handler etter egen fornuft, som en voksen vil gjøre, er dette ikke nok. Skolen må kunne vise til aktive handlinger som gjør de ansatte kjent med handlingsplikten, som kursing eller felles møter der temaet er § 9a-3.
Tilsynet viser at de fleste ansatte kjenner til handlingsplikten. Noen er blitt gjort kjent med den mens de studerte, noen er blitt gjort kjent med den av skolens ledelse, andre har lest i Handlingsplan mot mobbing, i kapittel 4: Tiltak mot mobbing, om hva som forventes av dem.
Handlingsplan mot mobbing nevner ikke handlingsplikten, at de ansatte har en plikt til å undersøke, varsle og gripe inn. Det kommer også frem av intervju at ikke alle har en helt klar forståelse av begrepet handlingsplikt, men blander dette sammen med meldeplikt – som dreier seg om å gi opplysninger til barnevernet.
Siden de ansatte på skolen ikke har en felles oppfatning av handlingsplikten, og skolen heller ikke kan dokumentere en aktiv handling for hvordan skolen gjør denne plikten kjent for de ansatte, vurderer Fylkesmannen at skolen ikke har en god nok internkontroll på å gjøre handlingsplikten kjent for alle ansatte, jf. § 9a-4.
12 Undersøke, varsle og gripe inn
Skolen skal ha en skriftlig rutinebeskrivelse for hvordan de ansatte skal handle når de har mistanke eller får kunnskap om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger.
Handlingsplan mot mobbing, kapittel 4 Tiltak mot mobbing, beskriver skolens rutiner for å håndtere slike saker, men det fremkommer av intervju at ikke alle ansatte følger denne rutinen. Noen håndterer saker på egenhånd, og ikke alle saker blir skriftliggjort eller meldt inn til ledelsen. Det kommer også frem at terskelen for å ta i bruk rutinen varierer.
Fylkesmannen vurderer at skolen har en rutine for hvordan håndtere mobbing, men rutinen er ikke er klar nok og inneholder ikke alle momentene som ligger i handlingsplikten.
Ifølge handlingsplikten skal skolen gjennom drøftinger og rutiner ha avklart grensen for når det skal gripes inn ved krenkelser og hvordan dette skal gjøres. Tilsynet viser at de ansatte antar at alle griper inn dersom de oppdager fysiske krenkelser, men det kommer også frem at terskelen for å gripe inn ved andre typer krenkelser er ulik. Fylkesmannen vurderer at grunnen til dette er at skolen ikke har en felles forståelse av krenkende atferd. Dette fører igjen til at de ansatte på Vestre Jakobselv skole handler ulikt og ikke har en felles forståelse for å gripe inn.
Handlingsplikten omtaler også plikten til å undersøke ved mistanke eller kunnskap om krenkende atferd. Handlingsplan mot mobbing omtaler rutiner ved mistanke om mobbing.
Tilsynet viser at undersøkelsesplikten følges opp dersom de ansatte får henvendelser fra elever/foreldre som gjelder krenkelser, og dersom de selv får mistanke. Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av dette at de ansatte på Vestre Jakobselv skole undersøker dersom de får mistanke eller kunnskap om krenkende atferd.
Det siste leddet i handlingsplikten omtaler varsling. Loven sier at rektor skal kjenne til og følge opp saker som omhandler krenkende atferd. For at skoleledelsen skal kunne ha den hele og fulle oversikt over det psykososiale miljøet, og kunne følge opp saker, er det derfor avgjørende at både store og små hendelser gjøres kjent for den.
Rutinebeskrivelsen som fins i skolens Handlingsplan mot mobbing omtaler varsling, både til ledelsen og til foreldre. Det fremkommer av rutinen at hendelser også skal loggføres, og videre sier den noe om oppfølgingen av disse. Tilsynet viser at de ansatte på skolen ikke alltid følger rutinen om å varsle skoleledelsen. En del krenkelser ordnes på laveste nivå og varsles derfor ikke. Andre saker varsles videre, først til kontaktlærer og så til skoleledelsen.
Noen skriftliggjør hendelsene gjennom loggføring, andre gjør det ikke. Terskelen for hva som skal registreres skriftlig og når det skal varsles er ikke avklart, dermed praktiseres dette ulikt.
Skolen er liten, og det er en tett kommunikasjon mellom ledelsen og de ansatte. De ansatte tror derfor ledelsen blir varslet i de fleste tilfeller gjennom samtaler i løpet av skoledagen. Det fremkommer av intervju at skoleledelsen følger opp alvorlige krenkelser når de blir varslet om det. Skoleledelsen følger opp slike saker ved å lage avtaler med elevene. Dette gjøres i møte med elev og foreldre.
Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skole ikke har gode nok rutiner for varsling, og de skriftlige rutinene skolen har, blir ikke fulgt opp av alle. Det skal ikke være opp til den enkelte å avgjøre når det skal varsles, om en sak er alvorlig nok, og hvordan dette skal skje.
Skolen må ha helt klare rutiner for å varsle skoleledelsen om både små og store hendelser og registrere disse skriftlig. På den måten kan skolen få kjennskap til om noen elever er spesielt utsatt for krenkelser.
13
Skolen skal også ha rutiner for å fatte enkeltvedtak etter § 9a-3 når den iverksetter tiltak som er av inngripende karakter og bestemmende for elevens rettigheter og plikter. Vestre
Jakobselv skole har ikke rutiner for dette.
Plikten til å fatte enkeltvedtak
Etter opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd har skolen plikt til å fatte enkeltvedtak dersom foreldre eller elever ber om tiltak som er knyttet til det psykososiale miljøet. Rutiner for å fatte enkeltvedtak skal være en del av skolens internkontrollsystem.
Alle foreldre eller elever som henvender seg til skolen og ber om tiltak knyttet til det
psykososiale miljøet, har rett til å bli opplyst om sin rett til enkeltvedtak, jf. § 9a-3. Skolen skal håndtere henstillingen snarest mulig og behandle saken etter reglene om enkeltvedtak. I vedtaket må skolen ta stilling til om elevens rett er oppfylt jf § 9a-1, og eventuelt hvilke tiltak som skal iverksettes. Videre må enkeltvedtaket si noe om forvaltningslovens klageregler.
I Handlingsplan mot mobbing nevnes ikke retten til å få enkeltvedtak etter opplæringsloven § 9a-3. Dette fremkommer heller ikke av skolens redegjørelse eller andre dokumenter. Tilsynet viser at de ansatte ikke kjenner til at skolen har en plikt til å fatte enkeltvedtak etter § 9a-3 dersom foreldre/elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Ved henstillinger til skolen er derfor heller ikke foreldre og elever blitt informert om denne retten.
Det fremkommer av intervju at når foreldre/elever henvender seg til skolen, så håndterer lærerne gjerne dette på egenhånd, uten at det følges opp med enkeltvedtak etter § 9a-3.
Fylkesmannen har heller ikke mottatt dokumentasjon på enkeltvedtak, da enkeltvedtak etter
§ 9a-3 ikke er fattet på skolen. Skolen har i noen tilfeller laget avtaler med foreldre og elever ved krenkende atferd. Et eksempel på en avtale viser at denne ikke inneholder de
lovmessige kravene som stilles til et enkeltvedtak. En slik avtale kan ikke erstatte et enkeltvedtak etter § 9a-3.
Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skole ikke har etablerte og dokumenterte rutiner for å fatte enkeltvedtak etter henstillinger fra elever og foreldre.
4.3 Fylkesmannens konklusjon
Vestre Jakobselv skole har ikke rutiner for å informere om handlingsplikten og innholdet i den.
Vestre Jakobselv skole har ikke en rutine for hvordan håndtere krenkende ord og handlinger, som inkluderer plikten til å undersøke, varsle og gripe inn.
De ansatte på Vestre Jakobselv skole undersøker dersom de får mistanke eller kunnskap om krenkende atferd.
De ansatte på Vestre Jakobselv skole har ikke en felles forståelse for når de skal gripe inn ved krenkende atferd.
Vestre Jakobselv skole har ikke gode nok rutiner for varsling til skoleledelsen.
Vestre Jakobselv skole har ikke rutiner for å fatte enkeltvedtak når den iverksetter tiltak som er av inngripende karakter og bestemmende for elevens rettigheter og plikter.
14
Vestre Jakobselv skole fatter ikke enkeltvedtak dersom foreldre/elever ber om tiltak knyttet til elevenes skolemiljø.
Vestre Jakobselv skole håndterer ikke henstillinger snarest mulig etter at de har kommet inn til skolen og fatter enkeltvedtak etter § 9a-3.
Foreldre/elever informeres ikke om sin rett til å få enkeltvedtak ved henstillinger til skolen.
Avtalene, som lages i forbindelse med krenkelser, inneholder ikke forvaltningslovens krav til et enkeltvedtak.
5. Brukermedvirkning
Opplæringsloven inneholder krav om at elevene og foreldrene skal gis mulighet til å involvere og engasjere seg i arbeidet for et godt psykososialt miljø ved skolen. Ett av virkemidlene fra lovgiver for å sikre brukermedvirkning har vært å stille krav til opprettelse av diverse råd og utvalg og å gi disse rådene og utvalgene muligheten til å uttale seg før endelig avgjørelse blir tatt.
Brukermedvirkning er ikke en statisk tilstand som kan oppnås en gang for alle i skolen, det er tvert imot noe det må arbeides kontinuerlig med. Tilhørighet i et sosialt og faglig fellesskap gjennom verdier og virkemiddel som verdsettelse, aktiv deltaking og medvirkning er noe som må gjennomføres kontinuerlig i hverdagen.
Det er ”skolen” som skal sørge for at elevene blir engasjert i skolemiljøarbeidet. Skolen i denne sammenheng vil si skoleledelsen, men det er skoleeier som blir ansvarliggjort dersom ikke det er tilrettelagt for at elevene eller deres foreldre blir involvert og engasjert i
skolemiljøarbeidet.
5.1 Rettslige krav
§ 9a-5 fastslår at elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både i planleggingen og i gjennomføringen av det. Ellers er det gitt regler for ulike organ for brukermedvirkning både i § 9a-6 og i kapittel 11. Det fremgår bl.a. at rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og gis en reell mulighet til å uttale seg. Rutiner for å sikre informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene må innarbeides i internkontrollen ved skolen etter § 9a-4.
Se for øvrig vedlegg 1 til denne rapporten for mer om de rettslige kravene under dette temaet. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene på åpningsmøtet 13.01.
2015.
5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger
En av de viktigste faktorene for å lykkes med skolemiljøarbeidet er involvering av alle elevene. Elevenes deltakelse i skolemiljøarbeidet skal være sikret i internkontrollsystemet ved skolen etter § 9a-4, ikke bare gjennom elevrådet og de andre rådsorganene, men de skal også ha muligheten til å være med på planlegging og gjennomføring av arrangement og sosiale tilstelninger.
15
Vestre Jakobselv skole har tidligere jobbet med programmet Zippys venner på småtrinnet, andre har brukt programmet Steg for steg. Dette skoleåret følger skolen ingen spesielle program som omhandler temaer som dreier seg om psykososiale forhold.
Skolen har en plan som heter Oversikt over faste friluftslivsprosjekter ved Vestre Jakobselv skole. Denne viser mange utflukter og turer. Det fremkommer av intervju at elevene er med på å planlegge noen turer.
Fagmålet kommer frem av denne oversikten, men det fremkommer ikke i oversikten at prosjektene her har som mål å jobbe aktivt for å fremme et godt psykososialt skolemiljø.
Skolen har opprettet elevråd. Elevrådet består av elevrepresentanter fra 5.-10. trinn.
Elevrådsrepresentant fra 4. trinn er med som observatør. Elevrådet har hatt tre møter i løpet av siste skoleår. Fylkesmannen har mottatt to referat. Referatet fra det første møtet viser at elevrådets rolle og mandat er tatt opp som tema: «Elevrådet skal jobbe for elevenes felles beste med fokus på trivsel og samhold og anti-mobbing». I det andre referatet er skolemiljøet ikke tema. Det er ikke utarbeidet noen møteplan for elevrådsmøtene. Fylkesmannen kan heller ikke se at dette omtales i andre årshjul eller planer. For øvrig deltar elevrådet på dugnader og har ansvar for aktiviteter under felles aktivitetsdager.
På skolen er det ulik praksis om elevene lager klasseregler eller ikke. Skolens
trivselsreglement har elevene vi snakket med ikke vært med på å bestemme. Elevene har ikke vært med på å drøfte resultatene av elevundersøkelsen.
Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skole ikke har rutiner for å involvere elevene i det systematiske skolemiljøarbeidet. Skolen har ikke innarbeidet dette i skolens
internkontroll, jf. § 9a-4.
Det er et lovkrav at skolen skal ha FAU, samarbeidsutvalg og skolemiljøutvalg med riktig sammensetning, jf. opplæringsloven § 11-5 og § 11-5a, og disse skal ha jevnlige møter.
Vestre Jakobselv har opprettet alle de ovennevnte rådsorganene, men skolemiljøutvalget er ikke i drift. Skolen har som mål å gjennomføre to møter i samarbeidsutvalget/
skolemiljøutvalget om høsten og to om våren. Samarbeidsutvalget har hatt to møter i høst.
Sammensetningen i utvalgene er riktige. Skolemiljøutvalget skal bestå av
samarbeidsutvalget utvidet med to representanter for elev og foreldre, men som nevnt er det ikke avholdt noen møter i dette utvalget. FAU har hatt ett konstituerende møte i høst, men ikke behandlet noen saker. Fylkesmannen har ikke mottatt referat fra dette. Skolen har i en oversikt over prosesser som skjer på skolen markert hvilke uker møtene i rådsorganene skal skje. Møter i skolemiljøutvalget er ikke fastsatt i planen.
På bakgrunn av at skolen ikke har et skolemiljøutvalg som er i drift, og at FAU ikke har hatt møter i høst, vurderer Fylkesmannen at skolen ikke har sikret at alle lovpålagte rådsorgan møter jevnlig.
Samarbeidsutvalget, skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet skal holdes løpende underrettet om alle forhold som dreier seg om psykososiale forhold på skolen, herunder hendelser, planer og vedtak som har vesentlig betydning for skolemiljøet. Rådsorganene skal så tidlig som mulig tas med i planlegginga og gjennomføringa av miljøtiltak ved den enkelte skole, og har rett til å uttale seg og komme med framlegg i alle saker som har
betydning for skolemiljøet. Rutiner for å sikre at informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene må innarbeides i internkontrollsystemet ved skolen etter § 9a-4.
16
Referatene fra møtene som ble avholdt høsten 2014 i samarbeidsutvalget viser at Handlingsplan mot mobbing er drøftet og den skal revideres. FAU har engasjert
«Barnevakten» i februar til å komme å ha et foredrag om barn og unges nettbruk.
Rådsorganene har ikke blitt informert om hendelser på skolen som har betydning for skolemiljøet, ei heller om antall enkeltvedtak som er fattet etter § 9a-3, da skolen ikke har fattet noen.
Fylkesmannen anser på bakgrunn av samtaler med foreldre i de ulike rådsorganene at Vestre Jakobselv skole det siste skoleåret har begynt å ta opp temaer som berører det psykososiale skolemiljøet. Rådene opplever også at de har en reell mulighet til å uttale seg i saker de blir forelagt. Hvilke saker rådsorganene skal befatte seg med, forventninger til rådsorganene og mandatet deres fremkommer ikke av noen av skolens planer som omhandler det psykososiale skolemiljøet.
Fylkesmannen vurderer at det i løpet av siste skoleår har blitt snakket om psykososiale forhold, men dette er ikke et systematisk arbeid og det fremkommer ikke av skolens internkontroll, jf. 9a-4. Fylkesmannen vurderer derfor at Vestre Jakobselv skole ikke har rutiner for å holde råd/utvalg orientert om forhold som har vesentlig betydning for
skolemiljøet.
5.3 Fylkesmannens konklusjon
Vestre Jakobselv skole har ikke gode nok rutiner for å involvere alle elever i det systematiske skolemiljøarbeidet.
Vestre Jakobselv skole har opprettet alle rådsorganer med lovmessig sammensetting.
Vestre Jakobselv skole har ikke avholdt jevnlige møter i de respektive rådsorganene.
Skolemiljøsaker har blitt tatt opp i rådsorganene siste skoleår.
Rådsorganene opplever at de har en reell mulighet til å uttale seg i saker de blir forelagt.
Vestre Jakobselv skole har ikke gode nok rutiner for å holde råd/utvalg orientert om forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet.
6. Frist for retting av lovbrudd
Fylkesmannen har i kapitlene tre til og med fem konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Vadsø kommune frist til å rette lovbrudd, jf. kommuneloven § 60 d.
Frist for retting er 27. mai 2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet.
Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf.
forvaltningsloven kapittel VI.
Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:
17
Forebyggende arbeid og internkontroll - § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd
1. Vadsø kommune skal sørge for at Vestre Jakobselv skole arbeider aktivt,
systematisk og kontinuerlig for å fremme et godt psykososialt miljø og forhindre at krenkende adferd oppstår. Vadsø kommune må i denne forbindelse se til at Vestre Jakobselv skole:
a. Etablerer rutiner som sikrer at ansvaret for å gjennomføre skolens forebyggende tiltak er klargjort for alle ansatte.
b. Sikrer at skolens planer og rutiner etterleves i praksis.
c. Etablerer rutiner som sikrer at alle ansatte på skolen har en felles forståelse av krenkende atferd og informerer om denne til elever og foreldre.
d. Etablerer rutiner for jevnlig å evaluere planer og rutiner som omhandler skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet.
Skolens individuelt rettede arbeidet - § 9a-3 andre ledd
2. Vadsø kommune skal sørge for at de ansatte ved Vestre Jakobselv skole håndterer krenkende adferd som de får kunnskap/mistanke om. Vadsø kommune må i den forbindelse se til at Vestre Jakobselv skole:
a. Etablerer rutiner som sikrer at alle ansatte er gjort kjent med sin individuelle handlingsplikt, og innholdet i den.
b. Etablerer rutiner som sikrer at de ansatte vet hva de skal gjøre når de har mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger.
c. Sikrer at de ansatte har en felles forståelse for når de skal gripe inn ved krenkende atferd.
d. Etablerer gode rutiner for varsling til skoleledelsen.
e. Etablerer rutiner for å fatte enkeltvedtak når skolen iverksetter tiltak som er av inngripende karakter og bestemmende for elevens rettigheter og plikter.
3. Vadsø kommune skal sørge for at Vestre Jakobselv skole behandler henstillinger om tiltak ved å fatte enkeltvedtak etter reglene om dette i forvaltningsloven. Vadsø kommune må i denne forbindelse se til at Vestre Jakobselv skole:
a. Informerer foreldre og elever om retten til å få enkeltvedtak når skolen får henstilling som omhandler tiltak knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø.
b. Etablerer rutiner som sikrer at det det snarest mulig etter henstilling fra elever eller foreldre fattes enkeltvedtak etter § 9a -3 i opplæringsloven.
c. Tar stilling til elevens rett etter § 9a-1 i sine enkeltvedtak, begrunner dette, skisserer konkrete og målbare tiltak, følger forvaltningslovens krav til enkeltvedtak og opplyser om forvaltningslovens klageregler.
18 Brukermedvirkning - §§ 9a-5, 9a-6 og kapittel 11.
4. Vadsø kommune skal sørge for at Vestre Jakobselv skole involverer og engasjerer elever og foreldre i skolemiljøarbeidet. Vadsø kommune må i den forbindelse se til at Vestre Jakobselv skole:
a. Har rutiner som sikrer at alle elever involveres i skolemiljøarbeidet.
b. Har rutiner som sikrer at råd/utvalg holdes orientert om forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet.
c. Avholder jevnlige møter i alle rådsorganene.
7. Kommunens frist til å rette
Som nevnt i kapittel 6 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten.
Frist for tilbakemelding er 27. mai 2015.
Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.
Katharine Jakola (Tilsynsleder)
19 Vedlegg 1 Rettslige krav
1 Det forebyggende arbeidet
§ 9a-4, Systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane(internkontroll) Skolen skal drive eit kontinuerleg og systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og
tryggleiken til elevane, slik at krava i eller i medhald av dette kapitlet blir oppfylte.
Skoleleiinga har ansvaret for den daglege gjennomføringa av dette. Arbeidet skal gjelde det fysiske så vel som det psykososiale miljøet.
§ 9a-3 første ledd, Det psykososiale miljøet
Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør.
Det systematiske skolemiljøarbeidet skal sikre at elevenes rett blir oppfylt ved at skolen arbeider kontinuerlig og systematisk for et godt skolemiljø. Det avgjørende er at
skolemiljøarbeidet er egnet til å sikre elevene et godt psykososialt miljø, og at brudd på retten til et godt miljø blir oppdaget og håndtert på en effektiv måte.
Formålet med skolens plikter etter § 9a-4 er å sikre at uønsket/krenkende atferd blir oppdaget og håndtert tidlig. Dette betyr at skolen må ha rutiner for å kartlegge skolemiljøet og den enkelte elevens opplevelse av det psykososiale miljøet.
En nødvendig forutsetning for det systemrettede arbeidet er at skolen overfører kravene i kapittel 9a til konkrete mål og handlinger. Skolen må ha planer og rutiner for hvordan elevenes rett skal oppfylles.
Skolen blir i § 9a-4 pålagt å arbeide aktivt, systematisk og kontinuerlig slik at kravene i
kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at skolen skal arbeide etter et ”føre var” – prinsipp, og forebygge brudd på eleven sin rett etter § 9a-1. Skolen kan ikke være passive og avvente at en situasjon oppstår, for eksempel at læreren ser mobbing, eller at noen klager på
forholdene. Med kontinuerlig mener en at det systematiske arbeidet må være
gjennomgående i skolens arbeid, og ikke bare noe som blir gjort når det oppstår ubehagelige situasjoner eller ved oppstart av hvert skoleår. Arbeidet skal drives hele tiden, gjennom hele skoleåret. Et anti–mobbeprogram eller en perm med internkontrollrutiner som står i en hylle, er ikke tilstrekkelig for å oppfylle kravet til systematisk arbeid.
Det systematiske arbeidet skal være gjennomtenkt og planmessig. Planene og rutinene må være innarbeidet og må følges av personalet når det arbeides med saker som omhandler det psykososiale miljøet til elevene.
Skoleledelsen har ansvaret for at det systematiske arbeidet er aktivt, systematisk og planmessig.
Skolen må for å oppfylle kravet til internkontroll:
Sette seg konkrete mål for skolemiljøet og skolemiljøarbeidet
Arbeide systematisk og planmessig for å nå målene og forebygge problem
Ha rutiner for å følge med på skolemiljøet og den enkelte elevs opplevelse av det, herunder rutiner for å avdekke og håndtere problemer når de dukker opp og
20 kontrollere at rutinene etterleves.
Skolen må kunne dokumentere at de har et system for internkontroll. Internkontroll innebærer å overføre kravene i lov og forskrift til konkrete mål for skolemiljøet, kartlegge utfordringer, planlegge og iverksette tiltak for å nå målene. Skolen må dokumentere at dette er etablert, og at det faktisk blir fulgt opp.
I tillegg til det som blir dokumentert skriftlig, må skolen kunne vise at:
- internkontrollen dekker alle reglene i kapittel 9a
- alle ansatte utfører pliktene de har etter loven og kjenner interne mål, rutiner/ planer - de ansatte har tilstrekkelig kompetanse om skolemiljøarbeidet og håndtering av
utfordringer og hendelser som omhandler skolemiljøet
- skolen har tiltak for å fremme skolemiljøet og forebygge, avdekke og håndtere krenkelser
- tiltakene blir iverksatt og planer og rutiner etterleves i praksis - ledelsen er aktivt med i arbeidet med skolemiljøet/ internkontrollen I det systematiske arbeidet med det psykososiale miljøet må også andre regler i opplæringsloven tas med. For det første må skolen kartlegge kravene til brukerorgan i kapittel 11. Et sentralt organ i det systematiske arbeidet er skolemiljøutvalget.
Ordensreglementet ved skolen er et sentralt virkemiddel i arbeidet med skolemiljøet, og skolen må sørge for at dette er integrert i skolemiljøarbeidet/ internkontrollen. Et system for skolemiljøet som ikke blir sett i sammenheng med ordensreglement er ikke helhetlig nok. I tillegg må skolen trekke inn vurderinger i orden og oppførsel etter forskrift til opplæringsloven
§ 3-5.
2 Det individuelt rettede arbeidet
Skoleeier, skolen, skoleledelsen og de ansatte har alle en plikt til å sikre elevenes
individuelle rett etter § 9a-1 gjennom individuelt rettet arbeid. Det individuelt rettede arbeidet ved skolen er regulert i § 9a-3 andre og tredje ledd i opplæringsloven.
Handlingsplikten etter § 9a-3 andre ledd
Plikten til å behandle anmodninger om tiltak fra elever/foreldre som enkeltvedtak etter § 9a-3 tredje ledd
Handlingsplikten
Opplæringsloven § 9a-3 andre ledd – plikten til å undersøke, varsle og gripe inn Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskiminering, vald eller rasisme, skal vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og dersom det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn.
Regelen fastslår at alle som er ansatt ved skolen, har en handlingsplikt som innebærer - plikt til å foreta undersøkelser
- plikt til å varsle skoleledelsen og
- plikt til å gripe inn når det er nødvendig og mulig
21
Handlingsplikten gjelder for alle som er ansatt ved skolen ved at de har et ansettelsesforhold/
en arbeidsavtale med skoleeier. I forarbeidene til loven2 er det uttalt at ”ansatte” i praksis ofte vil være lærere og miljøarbeidere, men at plikten også gjelder annet personale. I tillegg til undervisningspersonalet ved skolen kan dette for eksempel være vaktmester, assistenter, kontor- og renholdspersonalet.
Den ansattes handlingsplikt gjelder fra når han / hun får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger. ”Kunnskap om” innebærer at den ansatte faktisk vet at en elev blir utsatt for uakseptabel atferd fra elever, lærer, eller andre ved skolen. En del av handlingsplikten er plikten til å undersøke om eleven faktisk har blitt utsatt for krenkende ord eller handlinger, og få klargjort hva som faktisk har skjedd.
Handlingsplikten gjelder også dersom den ansatte får mistanke om at en elev er utsatt for ord eller handlinger. Det er altså ikke nødvendig med faktisk kunnskap for at handlingsplikten blir gjeldende.
Den ansatte må når han/hun får kunnskap eller mistanke om krenkende atferd, vurdere hva som blir neste steg. Skoleledelsen skal varsles, og i noen tilfeller har den ansatte plikt til å gripe inn. Dette må vurderes konkret i den enkelte situasjonen. I akutte situasjoner, for eksempel når elever slåss eller en overhører krenkende ord til en elev, er det naturlig å gripe inn straks og undersøke nærmere i etterkant hva som faktisk skjedde.
Det følger av § 9a-3 andre ledd at etter at den ansatte har undersøkt saken og kommet frem til at dette er forhold som bør følges opp, skal skoleledelsen informeres. Skoleledelsen plikter å sikre at alle saker de blir varslet om og blir fulgt opp. Ansatte som varsler etter § 9a-3 andre ledd skal tas på alvor. Skolen, ved skoleledelsen, plikter å undersøke saken ytterligere dersom det er behov for dette og sette i verk egne tiltak.
Skolen med alle sine ansatte må ha en felles forståelse av når det skal varsles, og hvordan varslingen skal skje. På samme måte må alle ved skolen ha et avklart forhold til terskelen for å gripe inn. Disse avklaringene og rutinene for dette må innarbeides i internkontrollen etter § 9a-4.
Det er ikke noe krav i § 9a-3 andre ledd om at skolen skal fatte enkeltvedtak når det blir iverksatt tiltak etter egne initiativ. Dette skiller seg fra når en elev eller forelder ber om tiltak, jf
§ 9a-3 tredje ledd. At det ikke må fattes enkeltvedtak tar likevel ikke fra skolen ansvaret for å følge opp saken på en formålstjenelig måte.
I noen tilfeller vil tiltakene skolen iverksetter, likevel kreve at det blir fattet enkeltvedtak. For enkelte tiltak er det fastsatt eksplisitt i opplæringsloven eller forskrift til denne at avgjørelsen er et enkeltvedtak. Eksempel på dett er bortvisning etter opplæringsloven § 2-10 og
skolebytte etter opplæringsloven § 8a-1 tredje ledd. Ellers er det definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningslovens § 2 sett i sammenheng med karakteren av tiltaket som er avgjørende for om reglene om enkeltvedtak skal benyttes. Samtidig har skolen et visst handlingsrom knyttet til ordensreglement og opplæringsmessige tiltak. Dette er mindre inngripende tiltak som blir gjort for å gjennomføre opplæringa.
Det skriftlige, som enkeltvedtaksformen gir, er viktig for skolens dokumentering av at de har grepet inn og forsøkt å sikre elevens rett etter § 9a-1.
Plikten til å behandle anmodninger om tiltak fra elever/foreldre
Opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd – Eleven/ foreldra sin rett til å be om tiltak og
2 Jf Ot.prp.nr 72(2001-2002)
22 saksbehandlinga ved skulen
Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot kjenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller
rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.
Skolen er pålagt gjennom § 9a-3 tredje ledd å behandle anmodninger fra elever eller foreldre som omhandler det psykososiale miljøet etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.
Dersom det foreligger en slik anmodning, må skolen snarest mulig ta stilling til om elevens rett er oppfylt, og eventuelt hvilke tiltak som skal iverksettes. Det blir understreket at skolen alltid skal fatte enkeltvedtak når elever/foreldre anmoder om tiltak som omhandler det
psykososiale miljøet. Skolen har altså en vedtaksplikt. Dersom skolen ikke oppfyller plikten til å fatte enkeltvedtak i saken, kan foreldrene/eleven likevel klage som om det var fattet
enkeltvedtak.
Anmodninger fra elever og foreldre trenger ikke være skriftlige. Skolen må også ta stilling til muntlige henstillinger. Skolen kan ikke avvise en anmodning fordi den ikke er skriftlig eller unnlate å oppgi hvilke tiltak eleven eller foreldrene ønsker. Skolen kan heller ikke kreve at eleven/foreldrene må levere en skriftlig henvendelse. Dersom skolen er i tvil om en
anmodning fra eleven/foreldre er en anmodning etter § 9a-3 tredje ledd, må skolen avklare dette. Skolen har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. En del av dette vil være å informere eleven/foreldrene om rettighetene etter kapittel 9a og avklare om en anmodning fra en elev eller foreldre om det psykososiale miljøet er en anmodning om tiltak. Den som tar imot anmodningen, plikter også å informere om retten til å be om tiltak og klageretten etter § 9a-3 tredje ledd. alle anmodninger, også muntlige, skal tas på alvor og undersøkes. Dette er en del av skolens undersøkelsesplikt etter forvaltningsloven § 17.
Anmodninger skal normalt rettes til skoleledelsen ved rektor, men anmodninger kan også rettes til lærere og andre ansatte. Dersom anmodningen blir rettet til en lærer, må han/hun vurdere hva anmodningen gjelder og om det er noe som kan og bør løses innenfor klassen.
Lærerens vurdering vil være viktig når det skal avgjøres hvilke tiltak som eventuelt skal inn i enkeltvedtaket.
Uavhengig av om anmodningen kan løses innefor klassen, skal den viderebringes til skoleledelsen. En anmodning fra elever/foreldre skal aldri stoppes på klassenivå. Dette har sammenheng med kravet i § 9a-3 tredje ledd første punktum om at alle tilfeller der det blir bedt om tiltak i forbindelse med det psykososiale miljøet, skal behandles som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Regelen fastslår også at saken skal behandles ”snarest mulig”, og dersom det ikke er fattet enkeltvedtak etter forvaltningsloven ”innen rimelig tid”, kan
eleven/foreldrene klage som om skolen har fattet enkeltvedtak. En klage skal alltid sendes til det forvaltningsorgan som har eller skulle ha fattet enkeltvedtak i første instans. Det vil si at klagen skal sendes til skolen. Fylkesmannen er klageinstans, men før klageinstansen kan ta saken til behandling, må skolen eller skoleledelsen se på saken på nytt, og eventuelt
forberede saken for fylkesmannen, jf. forvaltningsloven § 33.
Ellers inneholder ikke opplæringsloven kapittel 9a krav til saksbehandling.
Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder for saker etter § 9a-3. Dersom skolen ikke behandler noe som er ment som en anmodning, er dette alvorlig og kan få
konsekvenser, bla etter straffebestemmelsen i § 9a-7.
23 3 Brukermedvirkning
Elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både ved planleggingen og ved gjennomføringen av det, jf. § 9a-5. Her fremkommer det i første ledd:
§ 9a-5 første ledd – Elevdeltaking i skulemiljøarbeidet
Elevene skal engasjeres i planlegginga og gjennomføringa av det systematiske arbeidet for helse, miljø og tryggleik ved skolen. Skolen skal leggje oppgåver til rette for elevane etter kva som er naturleg for dei enkelte årstrinna.
Dette innebærer at elevene skal tas med i skolens arbeid med å oppfylle kravene i kapittel 9a. Dette kan for eksempel være deltaking når skolen lager ordensreglement, deltaking i gjennomføring av enkel målinger osv. Det er skoleeiers ansvar at elevene blir involvert i skolemiljøarbeidet.
I forarbeidene er det vist til at det er viktig i seg selv at elevene kan få oppleve å bli hørt, og for skolen vil det være lettere å planlegge og å gjennomføre tiltak i samarbeid med elevene og de foresatte.
Elevenes deltaking i skolemiljøarbeidet skal være sikret i internkontrollsystemet ved skolen etter § 9a-4.
I lovens § 9a-6 og kapittel 11 er ulike organ for brukermedvirkning regulert. De rådene og utvalgene opplæringsloven stiller krav til at skolen skal opprette er:
Elevråd- jf § 11-2/11-6
Foreldreråd ogg FAU – jf § 11-4
Samarbeidsutvalg/skoleutvalg – jf § 11-1
Skolemiljøutvalg – jf § 11-a
Rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og en reell mulighet til å kunne uttale seg, jf. § 9a-6.
§ 9a-6 – informasjonsplikt og uttalerett
Samarbeidsutvalet, skoleutvalet, skolemiljøutvalet og dessutan elevrådet og foreldrerådet skal haldast løpande underretta om alle tilhøve – deriblant hendingar, planar og vedtak – som har vesentleg betydning for skolemiljøet. Råda og utvala har på førespurnad rett til å få framlagt dokumentasjon for det systematiske helse-, miljø- og tryggleiksarbeidet ved skolen.
Råda og utvala som er nemnde i første ledd, skal så tidleg som mogleg takast med i planlegginga og gjennomføringa av miljøtiltak ved den enkelte skolen, og har rett til å uttale seg og komme med framlegg i alle sakar som har betydning for
skolemiljøet.
Dersom skolen blir klar over tilhøve ved skolemiljøet som kan ha negativ verknad for helsa til elevane, skal elevane og dei føresette snarast mogleg varslast om det.
Rutiner for å sikre at informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene må innarbeides i internkontrollsystemet ved skolen etter § 9a-4.
