Utslipp og vurdering av miljøvirkninger av næringssalter tilført fra oppdrett i Nordmøre regionen i 2011-13
3 Materialer og metoder
5.3 Vurdering av kjemisk og økologisk tilstand
As normas gerais e abstratas contêm notas (conotação) que os sujeitos ou as ações devem ter para pertencerem ao conjunto. É bom destacar, mais uma vez, que se pode definir uma classe enumerando os membros que a compõem (denotação), ou indicando a propriedade comum de todos os seus membros (conotação).
Observe-se que a norma geral e abstrata do Código Civil define critérios para classificar a Obrigação Tributária; sendo assim, estabelece, em seus enunciados, os critérios de identificação de um fato.
Portanto, tendo em vista a definição do Código Civil, ou seja, o direito posto, só se encontra, para tal obrigação, um enquadramento possível, no Art. 99, II, do Código Civil:
A natureza jurídica da Obrigação Tributária é de direito patrimonial real e se classifica como um bem dominial, que constitui o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de direito real de cada uma dessas entidades, ou, ainda, são os “bens patrimoniais disponíveis”. 252
Note-se que a Obrigação Tributária é norma individual e concreta que introduz no ordenamento jurídico uma relação, vínculo abstrato que surge por imposição da lei pelo qual uma pessoa, Sujeito Ativo, tem o direito subjetivo de exigir de outra pessoa, o Sujeito Passivo, o cumprimento de uma obrigação de cunho patrimonial.
O crédito tributário, ou seja, o direito do Estado de exigir do contribuinte a obrigação é um bem do Estado. Tal bem é classificado como patrimonial, real e disponível para negociação já que, segundo o CTN, pode ser transacionado.
As obrigações tributárias são direitos patrimoniais disponíveis; isso significa que a Administração Pública pode operacionalizá-los a fim de atender aos interesses públicos primários.
Convém salientar ainda de que modo o professor Diogo F. Moreira Neto se pronuncia sobre a questão: “[...] são disponíveis, nesta linha, todos os interesses e os direitos deles derivados que tenham expressão patrimonial, ou seja, que possam ser quantificados monetariamente”,253 (em negrito no original) enfim, tudo o “[...] que vise a dotar a
252 Denominação dada pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pública (Decreto 15.783, de 8.11.1922, Arts.
804, 810 e 811).
253 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Arbitragem nos Contratos Administrativos, RDA 218:84, jul./set.
1997 apud LEMES, Selma Ferreira. Arbitragem na Administração Pública - Fundamentos Jurídicos e Eficiência Econômica. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p.135.
Administração ou os seus delegados, dos meios instrumentais de modo a que estejam em condições de satisfazer os interesses finalísticos que justificam o próprio Estado.” 254
Mesmo quem entende, como Láudio Camargo Fabretti, que “a administração pública não pode transigir com o interesse público administrado por ela — fato, que decorre do princípio de direito administrativo que torna indisponível o interesse da coletividade (princípio da indisponibilidade do interesse público) —,”255 acaba compreendendo que “são feitas concessões por parte da administração pública (visando o interesse público).” 256
O professor Hugo de Brito Machado reforça o entendimento de “que o tributo, como os bens públicos em geral, é patrimônio do Estado. Indisponível na atividade administrativa, no sentido de que na prática ordinária dos atos administrativos a autoridade dele não dispõe. Disponível, porém, para o Estado, no sentido de que este, titular do patrimônio, dele pode normalmente dispor, desde que atuando pelos meios adequados para a proteção do interesse público, vale dizer, atuando pela via legislativa, e para a realização dos fins públicos. Em algumas situações é mais conveniente para o interesse público transigir e extinguir o litígio do que levar este até a última instância, com a possibilidade de restar a Fazenda Pública afinal vencida. Daí a possibilidade de transação. Em casos estabelecidos na lei, naturalmente, e realizada pela autoridade à qual a lei atribuiu especial competência para esse fim.”257
3.3 Da Jurisprudência
Quanto à jurisprudência, é interessante sublinhar o fato de que o Superior Tribunal de Justiça (STJ), na mesma linha deste estudo, tem feito a distinção entre os interesses públicos
primários e indisponíveis e os interesses públicos secundários, patrimoniais e, portanto, disponíveis.
Observe-se, por exemplo, o caso que segue: “Ementa:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM AÇÃO REPARATÓRIA DE DANOS MORAIS. DESNECESSIDADE.
254 Ibid.
255 FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 218. 256 Ibid.
257 MACHADO, Hugo de Brito. Transação e Arbitragem no âmbito tributário. In Revista Fórum de Direito
1. Tratando-se de ação indenizatória por danos morais promovida em face do Estado por abuso de autoridade em face de denúncia promovida pelo Minitério Público, não se impõe a atuação do Parquet como custos legis, consoante jurisprudência da E. Corte. (RESP 327.288/DF, 4ª T., Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, DJ 17/11/2003; AGRESP 449643/SC, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 28.06.2004; AgRg, no Resp 258.798, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 11.11.2002; Resp., 137.186, Rel. Min. José Delgado, DJ de 10/09/2001)
2. O artigo 82, inciso III, do CPC, dispõe que compete ao Ministério Público intervir: “III - em todas as demais causas em que há interesse público, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte.”
3. A escorreita exegese da dicção legal impõe a distinção jus-filosófica entre o interesse
público primário e o interesse da administração, cognominado “interesse público secundário”. Lições de Carnelutti, Renato Alessi, Celso Antônio Bandeira de Mello e Min. Eros Roberto Grau.
3. O Estado, quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tendente ao adimplemento da correspectiva indenização, coloca-se na posição de atendimento ao “interesse público”. Ao revés, quando visa a evadir-se de sua responsabilidade no afã de minimizar os seus prejuízos patrimoniais, persegue nítido interesse secundário, subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em subtrair-se de despesas, engendrando locupletamento à custa do dano alheio.
4. Deveras, é assente na doutrina e na jurisprudência que indisponível é o interesse público, e não o interesse da administração. Nessa última hipótese, não é necessária a atuação do Parquet no mister de custos legis, máxime porque a entidade pública empreende a sua defesa através de corpo próprio de profissionais da advocacia da União. Precedentes jurisprudenciais que se reforçam, na medida em que a atuação do Ministério Público não é exigível em várias ações movidas contra a administração, como,
v.g., sói ocorrer, com a ação de desapropriação prevista no Decreto-lei n.3.365/41 (Lei de Desapropriação).
5. In genere, as ações que visam ao ressarcimento pecuniário contêm interesses disponíveis das partes, não necessitando, portanto, de um órgão a fiscalizar a boa aplicação das leis em prol da defesa da sociedade.
6. Hipótese em que se revela evidente a ausência de interesse público indisponível, haja vista tratar-se de litígio travado entre o Estado de Rondônia e INSS e o Procurador de Estado Beniamine Gegle de Oliveira Chaves, onde se questiona a reparação por danos morais, tendo em vista ter sido injustamente denunciado pelo crime tipificado no art. 89, da lei 8.666/93.
7. Ademais, a suposta nulidade somente pode ser decretada se comprovado o prejuízo para os fins de justiça do processo, em razão do Princípio de que ‘não há nulidade sem prejuízo’ (‘pas dês nullités sans grief’).
8. Recurso especial desprovido.”258 (grifo nosso)
É importante destacar, também, que o mesmo tribunal ainda se manifesta no sentido de que o interesse patrimonial da Fazenda Pública, por si só, não se identifica com o “interesse público”. Verifique-se tal aspecto no seguinte caso:
“Ementa:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INTERVENÇÃO DO MP. NÃO-OBRIGATORIEDADE. INTERESSE PATRIMONIAL DA FAZENDA QUE, POR SI SÓ, NÃO SE IDENTIFICA COM O ‘INTERESSE PÚBLICO’ A QUE ALUDE O ART. 82 DO CPC. TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. LEI 8.212/91, ART. 13 (REDAÇÃO ORIGINAL). EXISTÊNCIA, NO CASO CONCRETO, CUJA VERIFICAÇÃO NÃO PODE PRESCINDIR DO REVOLVIMENTO DO SUPORTE FÁTICO DA DEMANDA. SÚMULA 7/STJ.
1. A falta de prequestionamento do tema federal impede o conhecimento do recurso especial. 2. Está assentada nesta Corte orientação no sentido de que o interesse patrimonial da
Fazenda Pública, por si só, não se identifica com o ‘interesse público’ a que alude o art.
82, III, do CPC, para fins de intervenção do Ministério Público no processo. No presente caso, o interesse se situa no âmbito ordinário da administração pública (ação anulatória de débito fiscal), não sendo obrigatória a intervenção do MP na condição de custos legis.
3. É inviável, finalmente, o conhecimento do apelo quanto ao tema da existência de sistema próprio de previdência social a abrigar os servidores municipais. Isso porque, uma vez estabelecidos, em tese, seus traços essenciais, a verificação de sua configuração no caso concreto não pode prescindir do exame do suporte fático-probatório dos autos, procedimento vedado, na via do recurso especial, pela Súmula 7/STJ.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido.” 259 (grifo nosso) Em outra decisão, ainda, o Superior Tribunal de Justiça determina segundo o mesmo entendimento:
258 REsp 303806 / RO RECURSO ESPECIAL 2001/0018194-5 Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122). Órgão
Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento: 22/03/2005. Data da Publicação/Fonte: DJ 25.04.2005, p. 224.
259 Processo REsp 490726 / SC RECURSO ESPECIAL 2002/0172560-0 Relator(a) Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI (1124). Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento: 03/03/2005 Data da Publicação/Fonte DJ 21.03.2005 p. 219.
“Ementa
PROCESSUAL — NULIDADE — INTERESSE PÚBLICO DIVERSO DE INTERESSE DA FAZENDA PÚBLICA — INTERVENÇÃO DO MP — AVALIAÇÃO — JUROS MORATÓRIOS — MAIORIA. A PREFEITURA MUNICIPAL CONFUNDIU INTERESSE DA FAZENDA PÚBLICA COM INTERESSE PÚBLICO. A INTERVENÇÃO DO MP NO CASO DE INTERESSE DA FAZENDA PÚBLICA NÃO E OBRIGATÓRIA, O VALOR DA AVALIAÇÃO DEPENDE DE EXAME DE FATOS, ENCONTRANDO OBSTÁCULO NA SÚMULA N. 07. NA QUESTÃO DOS JUROS MORATÓRIOS, RESTOU VENCIDO O RELATOR, NÃO SE INTERPONDO EMBARGOS INFRINGENTES, INCABÍVEL O
RECURSO ESPECIAL. RECURSO IMPROVIDO.”260
Note-se que, em seu voto, o relator ministro Garcia Vieira ainda destaca: “Sem razão a Prefeitura Municipal, que está confundindo interesse da Fazenda Pública com interesse público.”
Em outra decisão do tribunal, é possível observar destaque ao mesmo aspecto: “Ementa:
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA — MINISTÉRIO PÚBLICO – INTERVENÇÃO OBRIGATORIEDADE.
Não se pode confundir interesse da Fazenda Pública com interesse público. Interesse público é o interesse geral da sociedade, concernente a todos e não só ao Estado. Na desapropriação indireta inexiste interesse público que justifique a intervenção do ‘Parquet’. Recurso improvido.”261
Como foi possível destacar, a jurisprudência é capaz de corroborar tudo quanto foi desenvolvido nesta pesquisa até o momento. O Superior Tribunal de Justiça esclarece, com absoluta nitidez, que o interesse público geral não se confunde com o interesse da Administração. O interesse público primário262 refere-se ao que interessa a todos e é indisponível; o interesse público secundário, com nítido escopo patrimonial, só interessa à Administração, interesse público secundário.
Esta farta jurisprudência confirma a distinção, no âmbito do Estado, que a doutrina há muito vem elaborando: uma coisa são os interesses públicos indisponíveis; outra, são os
260 Processo REsp 28110 / MS RECURSO ESPECIAL 1992/0025678-3 Relator(a): Ministro GARCIA VIEIRA
(1082). Órgão Julgador: T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento: 16/11/1992. Data da Publicação/Fonte: DJ 14.12.1992 p. 23905.
261 REsp 197586 / SP RECURSO ESPECIAL 1998/0090271-6. Relator(a): Ministro GARCIA VIEIRA (1082)
Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento: 23/02/1999. Data da Publicação/Fonte DJ: 05.04.1999, p. 96.
262 Relembramos que são aqueles qualificados pelo ordenamento jurídico como concernentes ao bem-estar, à
interesses públicos secundários (instrumentais), com efeitos patrimoniais e, portanto, disponíveis.
Desse modo, “[...] pode-se aferir que disponibilidade de direitos patrimoniais não se confunde com indisponibilidade de interesse público. Destarte, como verificado, indisponível é o interesse público primário, não o interesse da Administração. Este entendimento já se encontra sedimentado na doutrina brasileira, sendo de observar que Celso Antonio Bandeira de Mello esclarece que os interesses públicos secundários só são atendíveis quando coincidentes com os interesses públicos primários. Esta explicação assume proporções relevantes, pois demonstra que os interesses públicos da Administração (derivados) servem e operacionalizam os interesses públicos primários.”263
Segundo Túlio Rosembuj,264 a renúncia, total ou parcial, ao exercício do poder é o sacrifício da Administração para conseguir o término do litígio, facilitando, ao mesmo tempo, a arrecadação de modo rápido, simples e efetivo. O contribuinte, por seu lado, não reconhece nem desconhece o comportamento prévio do Estado, pois seu interesse é apenas o de economizar procedimentos de impugnação.
O tributo é de ordem pública, isto é, os contribuintes estão obrigados a pagá-lo, pois deriva diretamente da lei; contudo, as soluções transacionais, particularmente a transação e a arbitragem, são atos administrativos participativos que têm como efeito que o devedor seja obrigado a pagar apenas o que foi decidido.
Os atos administrativos da transação e da arbitragem se convertem na dívida tributária efetiva da Administração. A conclusão de interesse fiscal se verifica mediante esse ato administrativo entre a Administração e o contribuinte, pois a aplicação desses institutos é a única ação capaz de reduzir o desperdício público.
A Administração poderá dispor do interesse público secundário, em certas ocasiões, sempre que a lei permitir.
A proteção do interesse público primário propõe o exercício do poder dispositivo do titular do crédito tributário na consecução da execução da dívida.
Cabe sempre ao credor, e mais ainda, ao credor público a tradução na realidade concreta da dívida tributária, mediante a cooperação do próprio obrigado.
263 LEMES, Selma Ferreira. Arbitragem na Administração Pública - Fundamentos Jurídicos e Eficiência
Econômica. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 133-134.
O poder de imposição do tributo é indisponível, irrenunciável, imprescritível. Porém, o exercício do poder pode ser disponível, renunciável e prescritível,265 ainda mais que “[...] parcela da doutrina já percebe que o princípio da tipicidade é prévio e atua na fase de definição e ‘instituição’ do tributo, ao passo que as técnicas consensuais atuam posteriormente.”266
A interpretação da indisponibilidade de direito da Fazenda Pública deve formular-se em combinação com o dever de todos de contribuir para que se evite o desperdício público.
O significado de dever geral é a participação do cidadão coletivo na minimização do desperdiço público: a coisa pública é a coisa de todos.
O poder tributário, isto é, o processo de produção da norma individual e concreta introduzida pelo lançamento, é vinculado, mas, depois de a obrigação tributária ingressar no ordenamento, torna-se o crédito dela decorrente patrimônio disponível da Administração.
Uma advertência deve ser feita: a atividade de fiscalização e comprovação de cumprimento das obrigações tributárias não é, pois, algo facultativo ao legislador e à Administração; pelo contrário, é uma exigência do ordenamento tributário. A Constituição e o CTN impõem a todos os poderes públicos — legislador e Administração Tributária – que exijam dos contribuintes as obrigações tributárias e apliquem as sanções pelo descumprimento da lei.
A lei que implantar os acordos deverá descrever os critérios e as propriedades das obrigações tributárias, a fim de minimizar os dispositivos discricionários, em respeito aos princípios constitucionais e às Normas Gerais de Direito Tributário.
As soluções transacionais objetivam, sobretudo, o exercício do interesse público primário, instrumentalizado pelo interesse secundário (da Administração).
265 Ver ROSEMBUJ, Túlio. La Transaccion Tributária. Barcelona: Atelier, 2000, p. 46.
266 BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Transações administrativas: um contributo ao estudo do contrato
administrativo como mecanismo de prevenção e terminação de litígios e como alternativa à atuação administrativa autoritária, no contexto de uma administração pública mais democrática. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 411.
CAPÍTULO IV - DA TRANSAÇÃO