Vurdering av alternativ for eiendomsforvaltningen

I kapittel 8 ble det vurdert at eiendommer som forvaltes i husleieordningen sikrer en bedre ivaretakelse av eiendommens underliggende verdi gjennom målrettet avsetning av midler til vedlikehold sammenlignet med eiendom i selvforvaltet modell. Statsbygg dokumenterer en god teknisk tilstandsgrad og har fornøyde brukere. Videre ble det vurdert at det er et betydelig forbedringspotensial i samlet transparens i ressursbruk relatert til forvaltning, drift og vedlikehold, samt til hvordan ressursbruken tilfører verdi for brukeren og porteføljen. I lys av disse vurderingene er det vurdert ulike alternativ for styring og organisering for selvforvaltede lokaler.

Figur 76 Strukturelle alternativer for selvforvaltede lokaler¹⁴¹

141 For forklaring på hvordan tallene er estimert vises det til vedlegg 3

166

Alternativ A medfører ikke organisatoriske endringer, men det innføres en rekke tiltak knyttet til bedre styring og oppfølging av de selvforvaltede lokaler både innenfor og utenfor UH-sektoren. Videre innføres det en husleieordning for alle selvforvaltede lokaler, men uten et kapitalelement. Viktige tiltak for bedre styring kan være:

• Innføring av felles nøkkeltall og standarder for all bygge- og eiendomsforvaltning i staten, basert på felles beregningsmetodikk uavhengig av forvaltningsmodell.

• Innføring av krav til felles driftsmodell og økt grad av samordning av systemer og rutiner mellom aktører med selvforvaltede lokaler. Analyser av effektivitet relatert til operasjonelle oppgaver gjennomføres.

Alternativ B innebærer at universitetene NTNU, UiO, og UiB forvalter statlige eide lokaler innenfor et geografisk bestemt ansvarsområde. Alternativet betyr at staten kun har en forvalter per institusjon innen et geografisk definert ansvarsområde. Det er ikke gjennomført en en-til-en gjennomgang av hvilke lokaler dette gjelder, og geografisk bestemt ansvarsområde må bestemmes nærmere. Eller leverandørens vurdering kan dette eksempelvis være et bestemt campusområde. Det vurderes ikke som hensiktsmessig å flytte hele campuser ut av eksisterende husleieordning. Resterende statlig eiendom samles i Statsbygg og innenfor husleieordningen med et kapitalelement.

For selvforvaltet lokaler vil dagens husleieordning for UH-sektoren videreutvikles, men uten et kapitalelement. Rasjonalet for et dette alternativet er at hvert av de tre universitetene vurderes å ha stor nok kritisk lokalportefølje med et etablert eiendomsmiljø for å kunne forvalte egne lokaler, mens øvrige lokaler samles i Statsbygg av effektivitetshensyn. Videre er det etter innspill fra prosjektgruppen disse universitetene som har en eksisterende eiendomsmasse som er mest egnet til å fortsette som selvforvaltet.

Alternativ C samler alle statlige lokaler i én forvaltningsstruktur der Statsbygg er byggherre, rådgiver og forvalter. Rasjonalet for dette alternativet er at kostnadseffektivitet best oppnås i en enhetlig forvaltning og at det ikke er sektormessige behov som tilsier egne forvaltningsstrukturer. Videre vil innfasing av alle statens lokaler i husleieordningen på sikt kunne sikre ivaretakelse av lokalenes underliggende verdi.

Alternativ D splitter statlig areal i to forvaltningsstrukturer, Statsbygg og Kunnskapsbygg, der aktører har en husleieordning med kapitalelement. Kunnskapsbygg vil opprettes som ny forvalter., og vil forvalte alle lokaler tilknyttet sektoren. Selvforvaltede lokaler i UH-sektoren utenfor husleieordningen, og UH-lokaler forvaltet av Statsbygg i dagens husleieordning vil inngå i porteføljen til Kunnskapsbygg. Det legges til grunn at Kunnskapsbygg får en tilknytningsform innenfor staten som rettssubjekt og med rammebevilgning. Kunnskapsbygg vil være underlagt Kunnskapsdepartementet.

Rasjonale for dette alternativet er at UH-sektoren som en stor bruker har behov for nærhet til forvalter, og at UH-sektoren har stor nok lokalportefølje til å samles i en egen forvaltningsstruktur og at balansen mellom sektorpolitiske mål og kostnadseffektivitet best oppnås i denne strukturen.

Kostnadseffektivitet for lokalbruk i et alternativ hvor UH-sektoren skilles ut i egne foretak er ikke direkte vurdert. Overordnet vurderer leverandøren at dette ikke har betydelige positive effekter for kostnadseffektivitet i UH-sektorens lokalbruk og ikke for lokalbruken i statlig sivil sektor totalt sett, sett opp mot de alternativ B, C og D vurdert i dette kapittelet.

167

Tabellen nedenfor viser fordeler og ulemper ved alternativene. Slik beskrevet i kapittel 8 er det grunnet svak transparens og kontinuitet i datagrunnlag krevende å gjennomføre en reell rangering av kostnadseffektivitet mellom forvaltningsmodellene.

Tabell 23 Overordnet vurdering fordeler og ulemper ved alternativ eiendomsforvaltning

Dagens Statsbygg har om lag 900 ansatte. I kapittel 8 vises det til at det ikke finnes en helhetsoversikt over antall ansatte knyttet til forvaltning av de selvforvaltet lokalene, men trolig er dette rundt 1100. Det er ikke gjennomført en detaljert kartlegging av hvilken kompetanse og kapasitet disse innehar, men en del av ressursene er trolig knyttet til mer operasjonelle oppgaver som eksempelvis renhold eller operativ drift. Alternativ B, C og D vil kunne medføre endringer i denne sammensetningen av ansatte, og operasjonelle oppgaver vil ikke nødvendigvis innebære en overføring.

Dagens modell for selvforvaltede lokaler har ikke klart å sikre verdibevarende vedlikehold, enten ved at vedlikehold har vært underfinansiert eller underprioritert av sektoren. Slik beskrevet i kapittel 8 hadde bygningsmassen i UH-sektoren en negativ utvikling i perioden

168

2003–2011 med hensyn til teknisk tilstand. Husleieordningen alene vil ikke klare å ta igjen vedlikeholdsetterslepet for de selvforvaltede lokalene. Dette kan enten løses ved særskilte øremerkede midler eller gjennom å prioritere midler innad i husleieordningen over tid.

I alternativ C vil det være en større samlet portefølje og i så måte enklere å gi enkelte sektorer/eiendommer et ekstra løft også innenfor Statsbyggs samlede rammer, for å redusere vedlikeholdsetterslep. Videre vil å samle all statens lokaler i husleieordningen med et kapitalelement på sikre tilstrekkelige dedikerte midler til å ivareta statens eiendomsverdier over tid. På den andre siden vil alternativ D isolere prioritering av midler innenfor UH-sektoren gjennom «Kunnskapsbygg». Dette vil også være tilfellet for NTNU, UiO og UiB i alternativ B gjennom selvforvaltning. Samtidig vil alternativ B både medføre å overføre lokaler i dagens husleieordning til en husleieordning uten kapitalelement.

Alternativ C vil gi større mulighet til å prioriterer vedlikehold på tvers av sektorer ut fra et helhetlig perspektiv og har fleksibilitet til å prioritere midler inn i vedlikeholdsprosjekter utover husleieinntektene. Statsbygg utarbeider i dag en langsiktig vedlikeholdsstrategi for å sikre at eiendomsporteføljen til enhver tid er i tilfredsstillende stand. Vedlikehold prioriteres i husleieordningen ut fra et helhetlig perspektiv om hva som er gunstig for helheten i porteføljen. Leverandøren vurderer at i alle tilfeller bør reinvestering/oppgradering av ny portefølje gjøres ut fra en samlet vurdering, samt at om tilstanden skal vesentlig forbedres må det enten tilføres kapital eller prioritere innenfor samlet ramme, utover hva en husleieordning klarer å kompensere for.

Leverandøren vurderer at i utgangspunktet kan flere av alternativene kunne styrke kostnadseffektiviteten i lokalbruk i statlig sivilsektor i et samfunnsmessig perspektiv. Både alternativ B, C og D innebærer betydelige lokalporteføljer og ansatte som burde kunne muliggjøre effektiv drift. Alternativ A, spesielt for mindre aktører med selvforvaltede lokaler, understøtter ikke kostnadseffektivitet, kvalitet i forvaltning eller tilrettelegger for robuste fagmiljø. Leverandøren vurderer at alternativ C har best forutsetninger over tid til å realisere kostnadseffektivitet med en forvaltningsstruktur, forutsatt vektlegging av kostnadseffektivitet i styringen. Det påpekes samtidig at det ikke er fullstendig styringsinformasjon knyttet til de selvforvaltede lokalene til å vurdere effektiviteten i drift og forvaltning sammenlignet med Statsbygg.

Videre gir flere av de andre alternativene tettere tilknytning og sterkere styring for eiendomsforvaltningen for UH-sektoren som kan gi bedre måloppnåelse for sektorpolitiske mål. Leverandøren vurderer at alternativ D vil trolig føre til bedre ivaretakelse av sektorpolitiske mål særlig innen UH-sektoren, samt at UH ikke blir en for dominerende sektor innenfor Statsbygg.

I praksis vil vurderingen av hvilket alternativ som er best for staten være en vekting av forutsetninger for å sikre tilstrekkelig ivaretakelse av statens lokaler gjennom økte insentiver for verdibevarende vedlikehold. Videre vil det også være en avveining av økt brukernærhet og brukermedvirkning mot redusert mulighet til å se hele statens behov og portefølje under ett gjennom en husleieordning og forvalter av statens lokaler.

Alternativ A vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Alternativene vil alle ha varierende økonomiske og administrative konsekvenser, og disse er ikke utredet i detalj i denne beskrivelsen. Alternativ B vil ha moderate til betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, da særlig knyttet til overføringer av selvforvaltede lokaler til Statsbygg, samt til UiB, UiO og NTNU fra Statsbygg. Alternativ C og D vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser. For alternativ C vil konsekvensene være knyttet til organisering av nye Statsbygg og en forvaltningsoverføring til en større portefølje. En samling til en enhetlig struktur bør skje stegvis grunnet den betydelige forvaltningsoverføringen av lokaler og areal alternativet inkluderer. Dette vil si at det bør

169

utarbeides en helhetlig forpliktende plan for overføring av forvaltning til Statsbygg som inkluderer finansiering. For de største porteføljene av selvforvaltede lokaler som for eksempel UiO, NTNU og UiB, vil det potensielt ta minimum tre år å overføre porteføljene til Statsbygg. En provenynøytral forvaltningsoverføring bør legges til grunn, utover eventuelle vedlikeholdsoppgraderinger av svak teknisk tilstand som må behandles særskilt.

For alternativ D vil det være knyttet økonomiske konsekvenser til selve opprettelsen av Kunnskapsbygg, disse er anslått å være minimum størrelsesorden 50-100 mill. kroner.

Det er en omfattende oppgave å overføre en betydelig andel selvforvaltet areal til husleieordningen. For både alternativ B, C og D kan innføringen selvforvaltede lokaler skje trinnvis for å redusere administrative og økonomiske konsekvenser over en kort tidsperiode.

9.5.2. Kulturhistorisk eiendom

I tilknytning til vurderingene om selvforvaltede lokaler er det også gjort en vurdering knyttet til de nasjonale kulturhistoriske eiendommene utenfor husleieordningen (kap.

533). I kapittel 8 ble de vurdert at disse eiendommene har en høy eller ikke kjent tilstandsgrad, og at det er identifisert et vedlikeholdsetterslep for enkelte av disse bygningene. Videre kom det frem at det ikke er bevilget midler på budsjettkapittelet i tråd med de vedlikeholdsbehovene Statsbygg har identifisert for eiendommene.

Figur 77 Strukturelle alternativer for kulturhistoriske eiendommer (KHE)

Per dags dato er det ingen bruker som ansvarliggjøres for byggene i kap. 533 – eiendommer utenfor husleieordningen, og eiendommene er lagt i kap. 533 da det ikke er identifisert en naturlig bruker eller leietaker¹⁴². En forutsetning i alternativ B er at en bruker identifiseres og ansvarliggjøres for å betale husleie for byggene som overføres fra kap. 533 til husleieordningen.

142 Interdepartemental arbeidsgruppe «Mer effektiv statlig bygge og eiendomsforvaltning» 2005

170

En eventuell opsjon i alternativ A og B vil etter leverandørens vurdering være å vurdere de nasjonale festningseiendommer som i dag ligger i Forsvarsbygg i sammenheng med de kulturhistoriske eiendommene (KHE). Denne vurdering er utenfor områdegjennomgangens mandat og er derfor ikke vurdert ytterligere.

Tabell 24 Overordnet vurdering fordeler og ulemper ved alternativer for kulturhistorisk eiendom

Alternativ A viser til dagens modell med å skille ut de nasjonale kulturhistoriske eiendommene uten en identifisert leietaker på eget budsjettkapittel. Fordelene ved denne modellen er knyttet til at kostnadene og de reelle behovene til forvaltning og vedlikehold av nasjonale kulturminner synliggjøres og kan sees i sammenheng. Samtidig vil bevilgninger knyttet til området i større grad være knyttet til årlige politiske prioriteringer gjennom statsbudsjettprosessen, samt at faktiske bevilgninger viser til reelle behov for å opprettholde verdibevarende vedlikehold.

Alternativ B med innlemming av de nasjonale kulturhistoriske eiendommene i husleieordningen under kap. 2445 vil sikre at det blir satt av midler til drift og verdibevarende vedlikehold for eiendommene. Det er samtidig et potensial for at de reelle kostnadene knyttet til verdibevarende vedlikehold og forvaltning av de nasjonale kulturhistoriske eiendommene ikke synliggjøres tilstrekkelig og at det blir mer krevende å få en reell prioritering av tilstrekkelig midler.

De to alternativene vil gi ulikt utslag for hvordan finansieringen av drift og vedlikehold gjennomføres. Figuren skisserer dette for de to strukturelle alternativene. For alternativ A vil bevilgningsstrukturen være enklere enn for alternativ B. For alternativ B må det identifiseres et ansvarlig departement for hver eiendom og at disse da gjøres ansvarlig for den kostnadsdekkende husleien. Ansvarlig departement kan da enten identifisere en bruker eller leietaker for eiendommen, eller så kan husleie overføres direkte fra ansvarlig departement til Statsbygg. Innføring av alternativ B vil føre til en mer komplisert styringsstruktur for de kulturhistoriske eiendommene og vil kreve bevilgning til departementet som blir satt som ansvarlig til å betale kostnadsdekkende husleie for de kulturhistoriske eiendommene de er ansvarlig ovenfor.

Fordeler Ulemper

Alternativ A Kulturhistoriske eiendommer i

kap. 533 beholdes som før

• Synliggjøring av reelle kostnader til forvaltning av nasjonale kulturminner

• Det er krevende å finne leietakere til disse eiendommene, noe som gjør at de bør ligge utenfor husleieordningen

• Styrker fagkompetansen

• Synliggjør reelle behov for drift og vedlikehold

• Lite fleksibilitet for vedlikeholdsmidler

• Avhengighet til årlige budsjettprioriteringer og at bevilgning tilsvarer faktisk drift og vedlikeholdsbehov

• Kulturhistoriske bygg som ligger i husleieordningen kan potensielt få mindre fokus

• Kostnadsdekkende husleie sørger for at det blir satt av midler til drift og verdibevarende vedlikehold

• Kulturdepartementet synliggjør en større andel av kostnadene knyttet til drift og formidling knyttet til kulturhistoriske eiendommer i kap 533.

• Fare for at reelle kostnadene blir ikke synliggjort for kulturhistoriske eiendommer ved for lav fastsettelse av husleie

• Fare for subsidiering mellom resterende del av eiendomsmassen og kulturhistoriske eiendommer

• Vanskelig å få til reell prioritering av kulturhistoriske eiendommer hvis behov ikke er synliggjort med egen post

171

Figur 78 Skisse av mulig bevilgningsstruktur for alternativ A og B

Det vurderes at det i praksis vil være store utfordringer knyttet til å gjennomføre alternativ B, spesielt med tanke på forutsetningen om at det må identifiseres brukere som kan betale husleie for byggene som eventuelt skulle blitt overført fra kap. 533 til husleieordningen.

Videre er gevinstpotensialet knyttet til endring fra dagens modell usikkert.

Mulige tiltak for å forbedre dagens situasjon kan være:

• Gjennomføre en vurdering av om det er potensial for avhending eller overføring til den ordinære husleieordningen for enkelte av eiendommene

• Sette styringsparametere knyttet til utvikling av tilstandsgrad tilknyttet posten Begge alternativene vil etter leverandørens vurdering ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Ingen av alternativene vil medføre endringer i organisering, alternativ B vil trolig medføre noe mer ressursbruk i oppfølgingen i ansvarlig departement.